王之｜构筑未来都市蓝图：优化住房布局，激发集聚活力，共筑居民幸福家园

文摘 2024-10-11 09:46 上海

编者按

CUF100 Youth Session 2024

2024年8月20日，由中国城市百人论坛、中国社会科学院城市与竞争力研究中心、《财贸经济》编辑部主办的中国城市百人论坛2024青年论坛在北京举行。本次论坛以“城市未来与中国发展”为主题，邀请了12名城市研究领域的杰出青年学者，围绕主题进行学术论文或相关研究成果宣讲，并邀请6位顶级期刊编辑进行精彩点评和研讨交流。

会上，复旦大学经济学院长聘副教授王之作了题为“构筑未来都市蓝图：优化住房布局，激发集聚活力，共筑居民幸福家园”的演讲，以下是她的发言整理：

今天的讨论内容是基于我们一篇新的工作论文，研究的是城市土地利用规制对城市福利的影响。

截至2020年，中国有37座城市的城镇人口超过500万，12座城市的城镇人口接近或超过1000万。随着人口不断向全国或区域中心城市集聚，如何通过设计城市土地利用规制来优化城市空间布局、缓解拥堵、激发集聚活力，并提升人民的幸福感，成为一个重要议题。现有文献大多关注政策对房屋供给、房价和城市增长的影响，缺乏其对城市福利影响的系统、全面的研究，我们希望填补这个空缺。

王之

评估土地利用规制时面临三个难点：

第一，土地利用规制对福利的影响会面临非常大的实证问题，规制对城市内部经济活动的影响具有牵一发而动全身的特点。比如，在城市某个特定区域里增加房屋供给，会在全局上改变企业和居民的选址，进而通过集聚效应、拥堵效应和城市内部网络，改变全市范围内的经济活动空间布局。所以这是非常复杂的影响，需要找到非常好的理论模型来帮助我们理解它的影响。第二，传统的单中心城市框架无法应用于高度非对称的城市内部结构下的公共政策量化分析。第三，在缺乏理论框架的指导下，难以明确数据需求。

以上海为例。上海市城市内部结构特点是高度非对称的，居住人口和工作人口看上去是单中心，实际是高度多中心的，密度在空间上的衰减，从中心到周边是非对称的。生产和生活禀赋的空间分布也是非对称的，路网也非常复杂，堵点街道也非常不规则。所以要做城市规划是非常复杂的事情，需要很多信息，也需要知道人和企业的分布特点。

下面这张图（图1）显示的是上海每一个居住街道的平均通勤时间、距离和速度。横轴是居住街道到市中心的距离，纵轴分别是时间、距离和速度。在单中心的城市模型中，住得越远的人通常通勤时间越长；但实际上，在上海真正通勤时间最长的人是住在离市中心5-10公里街道里的人，原因就是在这个区域里交通非常堵。美国的平均通勤速度可以超过40公里/小时，而上海只有20公里/小时，由此可见，上海是非常拥堵的城市。

图1

构建量化模型分析土地利用规制依赖于四个关键条件：首先，需要一个比单中心城市模型更贴近现实的理论框架；其次，需要在模型框架中嵌入受经济活动空间分布影响的集聚效应和拥堵效应，以及城市交通网络的影响；再次，需要全面考虑针对建设用地规模和位置、利用类型和建筑密度的土地利用规制；最后，需要“细颗粒度”的空间经济数据来支持分析。

在这篇最新研究中，我们以量化城市模型(QSM)为基础，引入了建设用地的规模和位置、建设用地的利用类型和建设强度或密度（容积率）这三类核心土地利用规制。重要创新就是模型中的生产、消费集聚效应以及通勤拥堵效应均内生于城市经济活动空间布局，并考虑了土地财政等关键因素的影响。

实证上，我们利用上海市街道层面的空间经济数据来估计模型的核心参数，包括了通勤流和时间、路网、地价和房价、工资、建筑密度以及各类型土地和房屋存量等信息。我们揭示了现有规制中存在的“错配”问题，比较了未来城市规划蓝图下不同土地开发模式的优劣，并探讨了其背后的机制，最后给出了政策建议。

在现有规制中存在两种非常典型的“错配”问题：第一种是房屋供给量与需求的空间错配，即在交通设施、公共服务和自然环境等生产和生活方面具有优势的区域，却没有分配足够多的房屋供给。第二种则是房屋供给类型与地方比较优势的空间错配，即商业和工业建筑面积过多地投入到了那些在生活禀赋上具有比较优势的区域。

量化分析结果显示，放松相关规制限制，允许市场驱动的建筑面积分配，可使福利提高8.8个百分点。其中，74%的福利提升来源于取消土地利用类型的限制，而26%则来自放宽高度限制。

在此基础上，我们想要研究如何构筑未来上海市的城市蓝图。2017-2035年《上海市城市总体规划》提出，至2035年，全市城镇住房建筑面积将达到9亿平方米，较2015年增加2.7亿平方米。该规划还明确了三个重点发展区域：城市主中心（离市中心10公里内）、城市副中心（离市中心10-20公里）、以及5大新城中心（离市中心50-60公里）。

我们以《规划》提出的未来城市发展蓝图为基础，对不同土地开发模式下的城市空间布局形态和福利影响进行量化评估。我们认为，将新增建筑放在城市9个副中心（图2中粉色部分），并在区域内部遵循市场力量分配新增面积能带来最大的福利改进。

图2

原因是相较于完全由市场力量驱动的分配模式，这种混合模式有助于克服外部性带来的市场失灵问题。副中心在交通设施、公共服务和自然环境等生产和生活因素方面具有显著优势，这有利于吸引工作和居住人口迁入，进而促进职住均衡发展，也能进一步激发集聚活力。而且地理上毗邻主中心使得副中心能享受到城市已有集聚的外溢效应。

而将新增面积投入城市主中心既不利于缓解拥堵，也不利于提升居住环境品质。新城中心远离已有经济活动集聚区域，并缺乏相关基础设施配套，因此也不是最优选址。

最后，土地利用规制对城市福利产生深远影响。设计符合市场需求的土地利用规制，有助于通过优化经济活动空间布局来提高整体福利。鉴于城市的历史布局和各区域的先天禀赋差异，可以考虑将市场力量和政策引导相结合，通过优先开发具有禀赋优势的特定区域，来克服由外部性带来的市场失灵问题。

城市与房地产研究

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