本文作者：
石曼卿，上海交通大学国际与公共事务学院博士生；
欢迎转发和转载！
住房议题虽然在美国联邦政府施策中长期占有重要位置，自1929-1933年大危机以后，几乎每位总统任上都有出台过住房相关的政策，但美国总统竞选的历史上很少出现围绕住房政策议题展开激烈辩论的场景。然而，在2024年的美国总统竞选中，住房问题受到了可能是历史上空前未有的关注度，成为竞选的焦点议题之一。作为乔·拜登的接替者，美国现任副总统、民主党总统候选人卡玛拉·哈里斯在正式接棒后，近几个月内在住房议题上连续抛出了一系列具有鲜明个性化主张的政策纲领，包括降低住房获取成本、保护租户权益和促进可支付住房供应等，具体措施纲领包含为首次购房者提供财政补助、打击不公平的租房市场行为、简化住房建设流程、利用联邦土地开发可支付住房以及为建造可支付住房提供税收优惠等。
哈里斯在8月16日公布的以“降低美国人生活成本”为主题的最新总统竞选宣传计划中的第一部分就是“建设美国梦：降低租赁和自有住房的成本”，集中汇集了她的主要住房政策主张，由三大计划组成。第一个是承诺若当选后将在第一个任期内新建300万套可支付住房，包括对建造“起步房(Starter home)”的开发商提供税收激励、为建造可支付租房提供税收激励、创设额度400亿美元的创新性住房建造支持基金、减少可支付住房开发管制约束和降低官僚主义行为等具体措施；第二个是承诺与大型住房租赁机构谈判并采取约束以降低租金，包括通过禁止华尔街投资者批量买卖租房产权、禁止租房投资商以数字化手段串谋操作租金上涨等；第三个承诺是为首次购房者提供2.5万美元补贴。
哈里斯的这些住房政策主张，之前几个月就曾在不同场合抛出过，为此这次集中公布并没有造成大的选情冲击。然而，之前这些政策主张在获得广泛关注的同时，也持续引发了争议与讨论，所得到的反馈趋于两极化。一方面，支持者认为这些政策主张是对社会公平的呼应，是解决当前住房危机的必要之举；另一方面，批评者则质疑这些措施的可行性与有效性，也对政府过度干预住房市场表示了担忧，认为这可能会导致住房市场失衡甚至加剧现有住房负担危机。
那么，哈里斯在总统竞选中为什么要提出这些容易引起争议的住房政策主张？其背后的动机与出发点是什么？如何看待美国社会各界对哈里斯住房政策主张的争议？美国两位总统候选人或两个政党的2024总统竞选纲领在住房政策上是否有根本区别？区别形成的原因是什么？本文从历史维度出发，结合美国当下住房市场形势及政治生态，来对以上问题进行回答，以帮助读者对美国住房政策框架体系及如何受市场状况和政治斗争驱动的内在逻辑有所了解，并希望也能对国内当前基于“市场+保障”的房地产发展新模式构建有所启示与启迪。
一、时代遗留的住房困局
（一）美国住房政策历史简要回顾
基于住房的基础性、重要性和多功能属性，住房问题一直是美国经济、社会乃至政治中的热点话题。回顾美国的住房政策发展演变历史，可以看到，其体系框架的演变和主体组织的创立与大危机都有密切关系，政策体系与政策工具都具有很强的危机应对印记。
以1929-1933年经济大萧条为例，1932年胡佛总统在其任期最后一年通过《1932年联邦住房贷款银行法》，创建了由11家区域银行所组成的 “联邦住房贷款银行系统”（FHLBs），力图以国家信用来恢复遭受大危机重创的住房抵押贷款市场的流动性，创下美国联邦政府直接干预住房市场的先河。1933年罗斯福总统上台之后，在1933年通过《住房所有者贷款法(HOLA)》，1934年设立联邦住房管理局(FHA)，1937年通过《1937住房法》，1938年创建专门收购FHA担保的住房抵押贷款为其提供流动性的“房利美”，奠定了美国住房市场与住房金融的基本运作体系及政策监管框架，延续至今。
之后，美国住房市场经历了几次重要变迁：二战后的住房繁荣，20世纪70年代的城市衰退，1980年代的储贷危机，2000-2007年的大繁荣，2008年次贷危机爆发，2008-2012年之间的调整及之后的漫长修复期，2020年新冠疫情带来的冲击及意外的房价持续飙升。每次房地产市场危机爆发，住房问题都会重新成为美国联邦政府政策的重要焦点和施策支点，美国住房政策体系也都多少有些新的重构，包括旧的政策主体组织及法律取消或改造，新的政策主体组织创立、新的立法通过。
（二）美国住房负担危机的当下景象
2020年以来，在美国政府应对新冠疫情冲击带来的量化宽松政策刺激下，美国住房市场的供需失衡加剧，房价与租金上涨很快，使得数以千万计的美国人面临前所未有的住房负担压力，即使中产阶级家庭也很难轻易实现拥有一个能称之为“家”的体面住房的美国梦。
著名的凯斯-席勒(Case-Schiller)房价指数显示，2024年6月全美的房价较四年前平均上涨了48%，虽然2022年下半年美国房价有一些下行调整，但2023年1月以来房价恢复继续上涨，一年半来平均累计涨幅达到了11%。全国房地产经纪人协会(NAR)提供的数据则表明，截至今年7月，美国中位数房价已高达42.26万美元，与去年7月相比高出约4.2%。房价上涨、房贷利率走高、可支付住房存量的减少使得许多首次购房者难以负担首付款，进而被迫转向租房市场。然而，租房者同样未能幸免于这场住房负担危机。根据美国房地产网站 Redfin 的统计数据，2024年5月份，全美平均住房租金同比上涨0.8%至1,653美元，仅比2022年8月创下的1,700美元的历史高点低47美元，而且区域分化加大，部分城市如华盛顿特区、辛辛那提和芝加哥的租金同比涨幅甚至达到了10%以上。租金的上涨，使得越来越多的家庭陷入“住房负担过重”即住房支出超过家庭收入30%的困境中。根据美国低收入住房联盟(NLIHC)的数据，当前美国超过一半的租房家庭处于住房负担过重的状态。
住房成本的不断增加，正在削弱部分美国家庭的经济稳定性和安全感，限制他们的消费能力及抗经济风险能力，并进一步扩大了收入和财富差距，造成更严重的社会割裂。在此背景下，美国的住房政策议题以空前的关注度进入了美国2024总统大选的聚光灯下。
（三）拜登政府遗留的政策遗产
哈里斯的住房政策主张在很大程度上继承了拜登政府的住房政策理念及实施框架。拜登总统自2021年上任以来曾尝试通过一系列干预来缓解住房危机，包括增加住房供应、推进公平住房、鼓励功能分区改革以及减少建房中的繁文缛节等。通过这些干预，美国新房的建设数量超过了过去50年的任何时期，显著增加了市场上可支付住房的供应，使多地租金下降，也让美国的住房自有率达到了比新冠疫情之前更高的水平。即使在本届任期最后，拜登还在把住房政策议题列入政策重要议程，并尝试有些突破。2024年3月7日，拜登在其公布的2024-2025财年预算计划中还包含了大量的住房政策内容，包括希望设计一个200亿美元的住房扩建创新基金、推动200万套可支付住房的建造、增加租房援助以及向40万名第一代购房者提供补贴。哈里斯的400亿美元创新基金、大范围补助首次购房者等核心提议正是在此基础上形成的。
然而，尽管已经取得了一些进展，拜登政府在执行这些政策时也面临着来自多方的挑战，影响了政策总体的有效性。首先，拜登政府认识到美国住房市场供需失衡的问题，已经试图增加住房的供应。他发布了“住房供应行动计划”，计划内容包括首次大规模奖励在某些联邦拨款程序中以更高分数改革功能分区和土地使用政策的司法管辖区等。但由于州政府对土地使用的严格限制，加上地方新建住房项目审批流程的复杂，计划中的措施在实际操作层面上效果十分有限。在公平住房的推进方面，拜登政府恢复了奥巴马时代的“差别影响”法规，禁止对受保护阶层产生歧视性影响的住房行为。同时，拜登政府还发布了相关监管指南，为公平住房组织提供拨款，支持这些组织起诉涉嫌违反《公平住房法》的房东。尽管在一定程度上推动了社会公平，但也有业界人士及评论者认为，这些措施增加了房东的租房经营风险，从而有可能减少租赁住房的供应量。
在功能分区(zoning)改革方面，拜登在任期内持续加大力度推动地方政府改革对经济适用住房供应进行限制、加剧种族不平等的《单户住宅建设功能分区法》(Single-family Zoning Laws)，向那些愿意改革功能分区法规的社区提供拨款。但该举措在实际操作层面上效果也十分有限，这类项目只有很少一部分流向了那些在住房法律上真正做出积极改变的地方政府，这表明白宫在拨款时并未对地方政府的住房政策实践进行严格的审查。
总体来看，一方面，拜登政府认识到增加住房供应的重要性，并在一定程度上推动了相关政策的实施。但在另一方面，由于种种现实原因，拜登政府的住房政策未能取得预期效果。
在这期间，哈里斯利用担任拜登政府副总统的机会，加大展示自己在住房政策议题上的显示度。如6月26日哈里斯通过白宫网站以其名义宣布了一项8500万美元额度的竞标性联邦计划，意在支持全国范围内社区降低住房支出及租金。可以推测，哈里斯是希望通过更加激进的政策、更强有力的政府干预来弥补这些不足，并在她的总统任期内更有效地缓解住房危机。
（四）住房政策的分野：与特朗普主张的对比
在提高住房可负担性方面，共和党候选人、前总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)在竞选纲领中也提出了类似的想法，他提议通过开放大片联邦土地用于住房建设，并削减增加住房成本的不必要法规等来增加可支付住房的供应。两党都强调在当前供应紧张的市场中降低建房成本，都支持开放更多联邦土地来进行开发。在特朗普任期内，与拜登政府的做法相似，特朗普政府的联邦支出和债务增加推高了通货膨胀，抵押贷款成本也随之增加；同时，他支持提高木材、钢铁和其他建筑材料的关税，这些原因都直接推动了美国人住房负担的增加。
而与拜登和哈里斯主张不同的是，特朗普在2024总统竞选中表示将大规模收紧移民限制，包括拘留和驱逐数百万非法移民，以此降低住房需求，为美国公民降低房价。但一些经济学家对此表示质疑，认为削减建筑行业中大量的外籍劳动力可能反而会限制住房的供应。此外，值得注意的是，特朗普在功能分区改革问题上表现出了矛盾的立场。特朗普政府曾在2016-2020年任总统的执政初期提出通过减少功能分区限制来增加住房供应的提议，然而，在2020年竞选总统连任时，特朗普转而支持提高功能分区法规的严格程度，试图通过维持低密度社区的“郊区生活方式”来赢得高收入选民的支持。这种政策转变可能会加剧可支付住房的建设难度。但同时，特朗普执政期间对奥巴马时代“差别影响”法规的削减，减少了房东的法律责任。特朗普还努力限制联邦《清洁水法案》的适用范围，支持者认为，这些措施反而间接对租赁住房的供应和绿地开发产生了积极影响。
总体来看，来自民主党阵营的拜登和哈里斯主张通过强有力的政府干预来解决住房市场问题，更愿意把强调社会公平作为自己的政治标签，特别是保护中低收入群体和弱势群体的住房权利。他们认为政府需要积极介入，通过增加租金补贴和打击不公平的市场行为来弥补市场自我调节能力的不足。共和党阵营以特朗普为代表，则强调经济效率，主张减少监管、减税和开放联邦土地，倾向于依赖市场力量来解决住房问题。这种政策主张差异的形成，源于两党不同的政治哲学、经济哲学、选民基础及对市场与保障关系的不同理解。
二、哈里斯住房政策的核心主张
把住房政策主张较早就抛出来并作为竞选纲领中的重点焦点主打议题之一，体现了哈里斯个人更加重视住房问题的风格，也与哈里斯个人职业成长经历有很大关系。在就任加利福利亚总检察长期间，哈里斯成功迫使多家全国性大银行为其不法欺诈行为买单，虽然这些银行最初只愿意出20亿美元来结案，但最终在哈里斯的强势及技巧性进攻策略下，被迫同意对加州面临止赎权丧失风险的住房所有者进行了高达200亿美元的债务减免。这个成就被公认是哈里斯至今最为重要的政治业绩之一，是其后来当选为美国参议员、获拜登邀请出任副总统候选人的重要砝码，也经常被哈里斯本人在多个重要场合包括今年8月22日晚正式接受2024民主党总统候选人提名的演说中提到。基于这一成就，哈里斯彰显了她对住房问题尤其是住房金融问题一贯关注且持续的浓厚兴趣。同时，她本人不仅拥有很高的专业素养，还有成功案例，所以很有意愿和积极性在住房政策议题上发力，以放大凸显自己的优势。
哈里斯在继承拜登政府住房政策理念与政策框架的同时，也有自己的较鲜明特色。
（一）扩展可支付住房供应的蓝图
哈里斯在住房政策议题上提出的一个最主要的计划是在未来4年内新建300万套住房，以结束住房供应短缺的局面。这一计划的核心在于通过扩展美国联邦政府自1986年就实施、目前是美国政府规模最大的低收入住房建造支持项目“低收入住房税收抵免(Low-Income Housing Tax Credit, LIHTC)”，为开发“起步房”的企业提供税收激励来增加市场上的住房供应。这种税收激励措施旨在鼓励住房开发商将更多的资源投入到经济型住房的建设当中，以应对首次购房者面临的刚需房紧缺的问题。
哈里斯还提议设立一个400亿美元的创新基金以支持地方政府在住房建设中的创新性举措和项目。此基金的目的在于通过调动地方政府与开发商的积极性、为地方新建住宅提供资金支持、推动创新的建筑融资方法，以鼓励地方政府加快住房建设。此外，哈里斯将利用联邦持有的一些土地用于开发经济型住房项目、简化住房建设中的许可审查流程，从供给侧发力增加住房供应、降低住房成本。
（二）首次购房者的机会之门
在需求侧方面，哈里斯提议为首次购房者提供高达2.5万美元的首付援助，并为第一代购房者(即父母无房的购房者)提供1万美元的税收减免。在此之前，拜登-哈里斯政府也提出过为40万名第一代购房者提供2.5万美元首付援助的计划。哈里斯则对这一计划进行了大幅扩展，将受助人群范围扩充到所有符合条件的首次购房者。许多美国人储蓄和资产都极少，在支付房租和日常生活所需费用后，往往无力承担购房的首付款。哈里斯提出的这一措施，目的就是帮助那些具有一定支付能力、在过去两年按时支付房租但缺乏足够首付款的家庭迈出拥有住房的第一步。值得注意的一点在于，哈里斯的政策特别关注到那些父母未购置房产的第一代购房者，有通过支持这部分群体来减少财富不平等代际传递的意图。
（三）租客保护的多重防线
哈里斯在租赁市场上也提出了多项保护租客的措施，特别是取消对大规模购买住房并抬高价格的投资者的税收优惠以及打击企业房东通过算法操纵租金的行为。拜登-哈里斯政府此前一直在为低收入租房者提供租房援助，包括提高退伍军人及其他低收入租房者的租金补贴、增加无家可归者的住房供应等。在此基础上，哈里斯进一步呼吁国会通过《制止掠夺性投资法案(Stop Predatory Investing Act)》，取消大量收购单户出租房的投资者能够获得的关键税收优惠，限制企业房东的过度扩张，以控将租金涨幅控制在5%以内、减轻低收入家庭的住房压力。
此外，一些企业房东往往会通过利用算法定价工具预测市场动向，并根据市场需求操纵租金，使房租按两位数的幅度增长，进而对租房市场造成负面影响。哈里斯认为，这样的行为是导致租金上涨的重要原因之一，因此她也呼吁国会通过《防止算法操纵租赁住房垄断的法案(Preventing the Algorithmic Facilitation of Rental Housing Cartels Act)》，以将在租赁市场上建立更公平的竞争环境，防止企业通过市场垄断和价格操控损害租客的利益。
三、哈里斯住房政策主张的争议与前景
（一）有效性与可行性的迷雾：政策能否驱散住房困局？
尽管哈里斯的住房政策目标与措施十分明确，但仍有许多专家对其主张的有效性与可行性表示质疑。
首先，经济型住房的供应量是否能跟上需求量激增的速度，仍有待商榷。加州大学洛杉矶分校(UCLA)经济学教授、胡佛研究所高级研究员李·奥哈尼安(Lee E. Ohanian)分析称，尽管税收激励可能会吸引开发商参与到经济型住房的建设中，但哈里斯的政策未能有效解决住房建设成本高昂的问题。当前，美国大多数房屋仍采用传统的现场建造方式，需要大量的人力成本、土地成本以及材料成本等，这使得建筑成本居高不下。故而在实际情况中，开发商可能更倾向于建设高端型公寓住宅，因为后者利润率更高。在住房供应滞后于需求增长的情况下，房价可能在短期内被推高，偏离政策原有目标。
其次，这样大规模的财政支出可能会对联邦预算构成巨大压力，尤其是在美国当前已面临巨额财政赤字的背景下。据非营利政策团体美国尽责联邦预算委员会(CRFB)估计，哈里斯提出的首付款补贴和减税计划可能在未来四年内花费超过2000亿美元。而据李·奥哈尼安测算，这一数字更是将高达5000亿美元。虽然增加住房供应和降低购房门槛可能有助于缓解住房市场的供需失衡，但该政策的执行可能会导致预算超支，甚至引发新的经济和社会问题。
此外，在租金管制方面，政策的具体实施面临较大复杂性。纽约大学弗尔曼中心的执行主任马修·墨菲(Matthew Murphy)指出，限制租金涨幅的政策在实操上处于一个“极其微妙的领域”。该如何确定政策的目标对象？其中的尺度如何把控？这都是需要哈里斯及其团队思考的问题。同时，政策的实施可能会引发与租金管制相关的问题——如资本撤出，即房东无法跟上成本上涨的步伐，进而通过不维护住房环境或削减库存来做出反应。
（二）再分配的博弈：是否会加剧可负担危机和财富不平等？
哈里斯的主张旨在通过政府干预实现社会财富的再分配，但这可能反而带来更多的经济问题。共和党参议员蒂姆·斯科特(Tim Scott)在8月16日的Fox Business节目中指出，这些措施可能会在短期内改善住房可负担性的问题，但从长期来看，对首次购房者提供购房补贴可能会导致需求的激增，进而推高房价。尤其是在住房供应短缺的情况下，这种需求的增加会进一步使市场状况恶化，导致更多家庭陷入住房可负担性危机中。
同时，即使有2.5万美元的补贴，许多工薪阶层和低收入家庭可能仍然难以支付首付，由于缺乏稳定的收入来源，他们也不敢冒险加大负债去购房。且哈里斯的政策提供的首付款补贴覆盖的是所有首次购房者，这可能导致最终受助的是相对较为富足的中等收入家庭。如果这些人的购房需求增加，导致房价上涨，那么最需要帮助的贫困群体将更加买不起房，政策的再分配效果将大打折扣，甚至可能加剧财富不平等。
但也有评论家对哈里斯的住房政策主张给予支持，并对实施前景持乐观态度。之前有研究通过使用双重差分和拐点回归方法分析发现，2008至2010年间美国实施的首次购房者税收抵免(First-Time Homebuyer Credit, FTHC)计划使房屋销售增加了49万套(增长9.8%)，中位数房价每标准差的政策覆盖度增加了2400美元(增长1.1%)(Berger et al., 2020)。以这么少的代价(该项目的补助金仅为哈里斯提议金额的四分之一)，就能帮助美国的低收入家庭迈上积累住房财富的阶梯，似乎是非常划算的。此外，即使为首次购房者提供补贴会带来一些房价上涨，这部分上涨带来的财富最终也会流入美国大多数中产阶级房主的口袋中。简而言之，也有一些专家认为，哈里斯的住房政策主张在增进目标群体购房容易度上升的同时，不太会带来很大的房价上涨。
（三）摇摆的选民：政治风险与民意的潜流？
在商品化市场化条件下，住房既有消费属性也有资产属性。换言之，住房对于人们来说不仅是可以居住的地方，也是积累财富的资产。这两个属性的平衡在美国乃至世界各国的住房政策实践中都是最大挑战。如果政府不对房价进行控制、不努力增加低价平价住房供应，甚至还过度刺激居民购房，过度鼓励房屋资产积累，中低收入群体体面的住有所居、居有所安就难以实现，这样就会引发社会不稳定甚至政治风险；可如果为了让住房回归消费属性而对房价进行控制，就会因为投资性需求不足而造成住房市场萎靡，不仅有房者的家庭财富值会减少，容易引发有房者群体不满，还会带来一系列金融与宏观经济风险。
因此有评论家称，对于美国来说，理想住房政策需要产生充足的住房供应，但不会影响人数众多的中产阶级积累财富。这就需要在持续建造大量新住房的同时，使得住房财富随着时间的推移缓慢但稳定地升值。这一要求在实际操作过程中显然很难把控。而美国当前的住房自有率高达66%，如果哈里斯的政策没有掌握好干预的力度及采用的工具，不仅可能得不到中低收入无房者的支持，反而还可能会因为损害大部分现有房主的利益，导致更多的社会不满和更少的政治信任。选民对政策的反应将直接影响哈里斯的选情。
此外，现有房主的担忧不仅仅停留在经济层面，他们还担心经济型住房的大量建设可能会改变社区的社会结构。在一些高收入社区，引入大规模的经济型住房项目可能会导致社区人口结构的变化，进而影响社区氛围和公共资源的分配，也会降低社区内的房产价值。这些担忧可能会导致政治上的对立和冲突。
（四）借鉴与挑战：新加坡模式在美土的映射？
美国知名财经作家诺亚·史密斯(Noah Smith)指出，哈里斯的政策主张颇有新加坡色彩。新加坡政府掌握着全国约90%的土地，因此能够依据市场需求调整住房供应，借此控制房价，也确保大多数新加坡人能够拥有住房。同时，在新加坡，无论是购买预购组屋或转售组屋，当局都会根据购房者的经济条件提供一定比例的购房补贴。这实际上起到了一种财富再分配的效果。低收入人群只要购买组屋，就能够获得金额较高的补贴，而这笔补贴资金来自于新加坡纳税人，在这个过程中，财富从富人流向了穷人，也从老一辈人流向了新生代。而当他们有意出售组屋时，他们所拥有房屋的价值已经远超他们购买时的价格，使其获得了新的财富，进而提升了社会流动的可能性。
虽然在实际情况中，新加坡的房价自2009年以来仍不可避免地经历了较快的上涨，但总体上，新加坡政府在确保房源充足方面表现良好，同时也使新加坡成为了全球住房自有率最高的国家。哈里斯住房政策主张的支持者认为，尽管美国政府并不像新加坡政府那样掌握全国大部分的土地，且行政功能不如新加坡政府集中，但其提议的核心部分在某种程度上与新加坡模式具有相似性，特别是通过政府干预住房供应和为低收入首次购房者提供补贴。从这两个方向切入，或许能够达到缓解美国人相对剥夺感、缩小社会鸿沟的目的。
四、结语
哈里斯在2024年美国总统竞选中提出的住房政策纲领虽然具有个人特色，还与其个人成长经历有关，但总体上体现了美国民主党一向支持通过政府干预以解决社会不平等和住房负担危机的传统，与特朗普及美国共和党人一贯偏向尽可能减少政府干预、把住房问题看作市场问题和强调以市场手段解决市场问题的政治态度形成反差。
尽管哈里斯在总统竞选中发布这些住房政策主张固然具有很强的政治动机与选举意图，希望实现的政策目标也很明确，但即使其在2024美国总统竞选中获胜并将这套政策纲领付诸实施，其实施效果也还将受到多重因素的制约，包括市场反应、建筑成本、政府与市场的关系以及美国复杂的政治环境等。尽管这些政策主张在当下就面临诸多争议和挑战，但它们也为解决美国当前住房负担危机提供了一条可能的路径。
从各国住房政策实施经验与教训来看，哈里斯所主张的这类住房政策能否取得实效，不仅取决于政策方案本身的设计是否科学合理和可行，还将在很大程度上取决于政策主体能力和政策环境是否支持，尤其是政策主导者能否在复杂的政治和经济环境中有效驾驭各种政治与社会力量、与社会公众进行良性互动，并能促进市场和保障有效整合与衔接，才可能顺利实现预期政策目标。
参考文献：
Berger, D., Turner, N., & Zwick, E. (2020). Stimulating Housing Markets. The Journal of Finance, 75(1), 277–321. https://doi.org/10.1111/jofi.12847
