【摘要】通过引介霍普金斯规划行为理论，本文解释了规划行为相关现象以及规划的制定与使用逻辑，为丰富规划理论研究和认识国内规划提供了一个新的视角。基于该理论，笔者进一步辨析了蓝图式规划与行动规划的制定与使用逻辑差异，并从规划与管制的行为区别角度，揭示我国控制性详细规划与美国区划的管制思想差异。规划理论的研究要回归规划本身，关注规划自身制定的逻辑，从使用的角度制定规划，而规划的法治化转型需要回归法律的逻辑。
“规划是什么”往往缺乏明确的定义，理论界也一直众说纷纭。如果说规划者参与的活动就是规划，那规划涉及的领域几乎无所不包：经济学、社会学、政治学、法学、生态学、管理学……由于规划的复杂性，规划理论的研究范畴也十分广泛。源于西方的规划理论主要可以分为“规划中的理论”（theory in planning）和“规划的理论”（theory of planning）。“规划中的理论”大多是其他学科的基础理论，如城市发展的经济学理论、城市社会的社会学理论等，运用这些理论可以实质性地解释城市现象，预测城市发展，因此这些理论又被称为“实质性规划理论”；“规划的理论”是关于“规划”本身实质与特征的思想和观点，可观察的“规划”是人类行为，因此此种理论是关于“规划行为”程序与规则的规范性理论，又称“程序性规划理论”。即，“规划中的理论”从各个学科中广泛吸纳概念和理论构建方法，并非规划本身特有的理论；“规划的理论”在西方更多受到哲学、社会学的影响，具有明显的人文科学属性，但较为抽象，往往与具体的城市问题脱节。当前城市规划理论呈现多元、破碎的情况，已成为大多数学者的共识。
然而，从国内现有文献来看，对于“规划的理论”，即解释规划自身思想、行为和程序，但不依赖相关学科的“纯”理论进行阐述的研究非常少。目前城乡规划学的众多研究成果大多为外延式—交叉型研究，真正强化本学科核心的学术贡献并不多，学科核心理论空心化现象明显。
尽管城乡规划是一门应用型学科，具有实践导向的性质，强调在具体场景中解决问题，但是忽视属于认识论范畴的“纯”规划理论研究，将对规划实践产生不利影响。一是缺乏对规划的内在运作逻辑和自身特性的研究与反思，只能在实践中不断试错和总结经验，但城市发展具有的不可逆性，决定这种实践往往需要付出较高的试错成本。在实践中，规划者往往注重规划编制的具体技术和方法，较少考虑规划成果如何影响行动，不少规划通过审批就意味着成果的验收，规划过程通常被表达为理性决策过程而不是理性行动过程。这样的逻辑使得规划者过度关注编制程序或方法，而忽视规划实施，规划编制与实施之间的脱节进一步导致“规划无用”。二是，我国当前的规划评估研究主要以“事后”规划实施评估为主，对“先验”规划评估少有研究。三是，作为信息的规划与作为管制工具的规划是两个概念，但二者在使用中常常被混淆。例如：我国控制性详细规划（下称控规）与美国区划（zoning）常被混为一谈，尽管两者在管制内容与方式上的确有较大的相似性，但两者的制定逻辑、立法逻辑截然不同。讨论缺乏共识，言语就失去了有效沟通的基础。
为丰富规划理论研究和认识规划提供一个新的视角，本文通过引介路易斯·霍普金斯自1985年便提出的“规划行为逻辑”（the logic of planning behavior）核心思想，以及后续展开的相关理论研究，尝试解释规划行为的相关现象以及规划的制定与使用逻辑。引介该理论主要有以下几个原因。
（1）该理论可被视为规划“元理论”。它不是建立于其他学科基础之上，抱着某一理论或概念的典范（如制度经济学、最适化及沟通理性等）加以发挥，而是将规划放入世界状态中，观察与规划相关的各类实体及其之间的相互关系，其立论唯一赖以依据的是米勒的科学哲学，因此可以说，该理论具有“回到事物本身”的现象学精神。
（2）该理论将规划作为核心的研究对象，注重规划自身运作的逻辑研究。目前已有的大量相关研究或关注被规划的对象，或关注如集体行动、市场失灵、政府管制等过程，几乎没有研究关注规划本身，而霍普金斯规划行为理论讨论如何制定和使用规划，并创建了规划标记语言和规划数据模型，清晰区别了规划行为相关的各实体要素及相互关系，为讨论规划及相关行为提供了语言基础，使部分易混淆的概念得以澄清，有利于学术讨论和交流。
（3）该理论与实践联系紧密。西方部分学者埋头于“象牙塔”的理论讨论，以致忽略了规划的实质性内容——归根结底，规划是一种实践行动，而不仅仅存留于理论研究。霍普金斯规划行为理论关注制定规划的逻辑，规划的使用与评价，以及面对风险和不确定性时的城市行动及其后果，而对以上议题的讨论，有利于解答城市快速发展所致的我国规划实践并未充分重视的许多问题。其构建的规划数据模型在实践中也已有直接应用。
霍普金斯曾任伊利诺伊大学厄巴纳—香槟分校（University of Illinois at Urbana-Champaign）城市和区域规划系主任13年之久，以他为代表形成了规划思想独特的伊利诺伊学派，该学派区别于其他流派的一大特征在于，认为规划不仅仅是研究城市现象、政治过程、政策制定、政府管制或投资的理由，其本身就是一个重要的研究对象。规划要通过影响未来的行动来有意塑造未来，而不仅仅是通过适应人口、预测经济或纠正市场失灵。霍普金斯的早期研究集中在规划过程的语义上，试图建立和定义规划相关行动的术语，包括规划、行动者、资产、行动、决策情境、法规等，在此基础上建立了一个关系系统，为讨论规划提供了统一的基础定义。
霍普金斯将狭义的规划定义为一种信息生产行为，即通过产生新的信息减少不确定性，并将信息作为决策的基础。这些信息可能是关于环境、价值观或相关行动的陈述，也可能是替代方案；可以通过许多方式产生，如制定环境预测，调查，与参与相关行动的个人交谈，或委托规划单位协助制定等。这种信息产生的行为可以为了公共机构、社区或私人公司的利益而进行，由内部专家或聘请的顾问来执行。规划的本质是行动前的思考，考虑相互关联的决定和行动以使之与意图和特定目标相匹配的行为就是规划的过程。
在一个权力分散的世界，不同组织针对不同问题在同一空间进行多重规划几乎是不可避免的。如果将被规划的空间看作由多个层（layer）组成的整体，那么不同的规划就对应不同的层。城市规划是多层规划，是一个协作生产信息的活动，且涉及许多参与者。
据此，霍普金斯认为，规划成果本质上具有“集体／公共产品”（collective or public goods）的特性，具有使用上的非竞争性和受益上的非排他性，即一个人使用规划成果不会降低它对其他人的价值，且允许多人同时使用。诚然，现实中往往有许多人为限制因素，使得规划并非一个严格意义上的公共产品。当规划信息不公开、不对称时，便有了竞争性，容易滋生寻租现象。
在审议、制定城市发展决策时，需要面对多种信息来源的内容。为了能够使不同参与者获取和使用规划的内容，霍普金斯构建了一套规划标记语言（planning markup language），以便进一步表达规划中存在的各种现象，以及不同实体之间的语义关系，成为讨论和交流规划内容与含义的语言基础。
图1 规划标记语言的第一层级：基础概念示意
图2 规划标记语言的第二层级：城市发展过程的本体论框架示意
第三层级则是对系统中每个实体展开的进一步定义与阐述，包括参与者、资产、行动、活动、决策情境与规划（图2）。由于角色和能力（包括权力、技能、倾向和资源）的不同，参与者会产生不同的行为，包括：制定规划，感知特定问题，提出行动建议，面对问题和选择时作出行动决策，在决策情境中使用规划。
显然，规划是整个系统的核心，将许多参与者的不同行为连接在一起，以影响未来行动。图2中区分出了规划的三种主要使用情形。第一种为“规划→行动/法规→改变能力”，表示将规划信息转换为法规，法规改变了参与者的能力，从而约束了参与者的（投资）行动。第二种为“规划→行动/投资→改变资产”，即依据规划来行动，从而改变资产，影响参与者的资产活动。第一种情形可视为法规管制，第二种即规划实施。值得注意的是，参与者也可以在没有规划的情况下制定法规和进行投资行动。第三种是使用规划进行决策，也是最频繁的使用情形。前两种用于管制与实施目的的规划，一般也是集体选择／决策后的最终规划成果。
区分信息生产行为、集体选择／决策与法规管制这三种行为是有必要的。规划只产生信息，不会直接解决问题，是通过用信息影响其他人决策的方式解决问题；集体选择／决策（如选择哪种目标、哪个方案或哪条行动路径等）是一种政治行为；法规管制不仅限制了选择范围，还约束了个体行动：虽然以上三种活动都与规划者密切相关，但直接影响公共产品生产行为的是行动／法规和行动／投资，而不是规划。
图3 规划的评估视角框架
纵观西方规划思想演变史可以发现，规划经历了从“设计”到“分析”再到“政策”和“沟通”的转变。20世纪早期，西方城镇规划顺着建筑设计的思路发展，规划图被视为描绘城镇未来发展的终极蓝图。1960年代，源于对蓝图式规划的批判，“系统规划理论”和“理性过程规划理论”出现，标志着现代主义思想的高潮。总体而言，以“实体—程序”的规划理论划分最为基础。实体理论关注规划的内在属性，侧重于解释规划自身具有的属性，包括愿景（理想蓝图）、价值取向（如鼓励功能混合）、特定的发展模式（如紧凑城市）等；程序性理论包括制定规划和使用规划两个阶段，侧重于程序合理性、公众参与和共识建立等规划制定阶段的问题，或者关注制度设计、权力机构和实践机制等影响决策和行动的问题。
目前西方主流的沟通规划理论根植于后现代的社会和哲学背景，其内核是在多元主义的思想前提下，将规划看作一个为建立共识而促进社会合作的过程。霍普金斯的规划行为理论在根基上虽可归为程序理论，但其最大的特点在于区分了规划过程涉及的行为与概念，将作为信息生产的规划行为与集体决策行为区分开，使得规划这一实体成为连接两种行为的核心，围绕规划的运作方式和逻辑，将目标、行动与结果关联起来。
3 讨论与反思一：蓝图式规划与行动规划的逻辑辨析
20世纪中期以后，针对蓝图式规划的种种弊端，国外规划理论发生范式转变，出现系统规划理论、连续性规划理论、行动规划等。与传统规划相比，以上几种规划理论把规划看作一个过程，而不是结果。其中，行动规划最早出现于1960年代的美国，被定义为“以解决问题和实施为导向的规划”。
在霍普金斯定义的5种规划运作方式中，策略和设计最为重要。两者可在一定程度上对蓝图式规划与行动规划作进一步解释。
注：s是情境（situation）；t是时间（time）。s1为t=1时的唯一确定情境。
图6 规划中的设计运作方式
然而，当规划面临多重矛盾和目标诉求，涉及众多行动者，并且事件的发生呈现不可预测的形态时，从执行的角度制定规划就很难适应市场环境的不确定性——要么是僵硬的控制，要么是无法实施，这容易导致规划无用。一旦在行动过程中出现预算限制、政府轮替或权力关系变动等影响因素，原有规划就面临失灵问题，新的规划被提出来，作为原有规划的替代或延续。
图7 规划中的策略运作方式
相比增量规划，城市更新本质上是一种对公共资源再分配的政策制定，以政府行政力为保证加以实施，其决策过程是一种公共权力的行使过程，涉及公权力与私权利的相互博弈，其规划更具过程性、渐进式等特征。相比之下，传统以设计为导向的蓝图式规划很难有效协调多元利益并应对不确定的市场环境，因此亟须从“结果型”转向“过程型”。笔者基于上述理论，在所参与的《中山市石岐区莲塘路周边片区项目策划及概念规划》项目实践中，采用了规划运作中的策略这一表达方式，即将行动与后果联系起来，从决策的角度制定和使用规划，更多考虑编制的“规划文件”如何被用来推理和选择行动。在此，结合项目成果，将其中的规划逻辑进一步提炼，以供讨论。
随着城市化发展，规划片区城市环境日渐难以满足现代城市生活的需求，老旧住区衰败、公共设施配套不足、功能布局不够合理、道路交通拥堵不畅、周边商圈氛围衰退等一系列问题逐渐凸显，导致居住人口外流、片区老龄化严重、城市活力不足等，亟须通过城市更新的方式来改善片区人居环境和重新激活片区活力。
总的来说，此功能混杂片区涉及交通设施、公共空间、经济发展、公服设施、历史文化5个方面的提升诉求和更新目标。各类目标取向上没有绝对的价值优劣，但目标之间可能存在一定的冲突。在政府的组织与行动能力、社会和市场力量不清晰的情况下，此类规划成果的核心在于目标选择与利益协调，并为决策提供信息基础。
图8 目标与行动项目的关系构建
图9 目标选择与决策分析图示意
首先，需要构建一套目标与行动项目的关系体系，并选出重点项目作优先实施计划。其次，根据项目性质，将行动项目分为公共设施提升项目与开发性项目两大类，前者为改善片区公共设施、提升服务水平的投入性项目，如道路与交通设施、绿地与开敞空间类项目等；后者主要为开发回报型项目，是片区经济平衡的主要收益来源，如融资住宅类开发项目。再次，根据项目的组合确定几个目标等级，如高目标为落实所有规划的公共设施提升项目，次目标为仅优先落实片区内的重点项目等。最后，根据目标与行动项目的关系，通过经济测算，建立起“目标—行动—结果”的决策树图。根据需要，还可以增加需要决策的情况，如实践中还联合了安置方式决策，分了就地安置与异地安置（政府有安置房）两种形式，建立了不同的目标选择与经济平衡分析。
尽管行动的结果并不只是经济效益，还有如社会效益等无法定量描述的结果，策略的选择也无法穷尽，但是“策略树”的表达方式可以将相关决策及其后果、意图、不确定性与结果之间的关系清晰呈现出来，为相关利益主体、决策者、管理者作出集体决策提供信息基础，帮助明确核心行动路径与更新方向，进而指导后续实施计划的推进。
图10 三种“规划”相关活动概念和行为逻辑比较示意图
信息生产作为行动前的思考，涉及价值判断，即什么是好的（目标、行动、方案等）。规划涉及许多利益相关者、行动者，因此制定规划的过程是一个沟通协调的过程，其中规划师扮演协调者。规划成果是集体选择的信息基础，但集体选择本质上是一种政治活动，与信息生产的行为逻辑不同。
决策前的信息仅仅是行动前的期望，政府或公共机构可以宣布通过这个规划，以表明对未来行动的承诺。当规划信息被审批通过并向公众开放时，规划便具备公共产品的特性，这一承诺很大程度上影响市场中的个人决策，如商业投资、房产购置等。事实上，规划的有效性很大程度上取决于政府和人民对该规划的承诺程度。如果政府和人民认同目标规划，则政府可以使用市政当局的权力来控制土地使用，实现该规划中所包含的目标；如果政府和人民若对规划的承诺不那么坚定，这个规划可能成为仅在纸上存在的形式文件，几乎不可能实现。
法规管制则更侧重技术问题，即采用什么技术工具和管制方式能够有效约束个体行为。当规划经过法定化程序成为法定规划或是法律规则时，具备法律效力的规划才对具体开发建设行为产生约束。法规管制与上述两种行为逻辑也都不同，是管制的技术逻辑。
如上所述，作为信息生产的规划与管制概念不同，但密切相关。正如我国控规与美国区划常被拿来比较，部分学者甚至将后者译为“分区规划”，极易引起控规与区划内涵的混淆。
两者容易混淆的主要原因之一在于规划与管制两种活动并未得到明确的区分。控规在规划制定过程中产生了信息，但这些信息不仅包含价值判断的内容，如蓝图式规划所具有的预测（如人口、交通）、愿景（规划定位、蓝图、意向）、设计（路网设计、用地设计、基础设施）等关于意图和行动之间关系的内容，还包含法规管制的技术内容，如开发要求、控制指标和指导原则等实施法规管制的技术问题。值得注意的是，也可将法规管制的技术内容视作规划运作方式中的政策。狭义的政策指行动与结果的一种特殊关系，即“如果—则”的规则。政策与法规不同，却容易混淆。此处的政策仅仅是提供信息以影响决策的一种方式，规划本身不会限制开发行为；但法规隐含着强制性，形成明确的权利或改变权利，尽管也可以视为“如果—则”的规则。
因此，控规的使用逻辑是“信息生产→集体选择→法规管制”的混合模式。其实质是将规划的效用与规划的权力联系起来，通过提高规划的权力，并以上升到“法”这个权力最高层次来提高规划的效用，以规划的手段发挥规则的作用。相比之下，美国的区划不是规划，而是美国土地使用管制的典型法律，其使用逻辑为法规管制。区划不仅可以限制（包括规划、开发）行动的选择范围，同时可以限制决策的范围，例如《1961纽约市区划决议案》中对城市规划委员会与标准以及上诉理事会的具体权力、行政裁量行为的具体条件有详细的规定。这两个机构可以依据区划决议案的具体规定批准特殊许可，也可以对决议案中的规定进行解释、变通或修正。
在对具体行动的管制层面，可将法定规划与法律的约束作用区别为“模式工具”和“框架工具”。从上述分析可知，规划是为实现特定目标的一条或一组可能的预期行动路径，因此，法定后的控规是以一种“模式化”的方式为约束——通过对人口规模预测，结合规划愿景对规划范围的所有地块作出特定的安排，指定每个地块的具体用途、建筑高度、容积率等指标——也就是一套“基于图的规则”，具有定向性，是一种面向未来的“塑形装置”。
而法律是行为的框架，界定了权利边界，权利影响了行动。与模式工具相反，法律具有关系性而非定向性。例如早期区划的目的是“排除那些不受欢迎的土地类型，从而对现状加以保护”，区划是对一组具有共同特征的地块进行分区管制，而非控规的特定地块。区划的容积率、高度等控制指标也是建立在关系规则上，如高度指标并非控规的“一刀切”，而是在地块与街道的关系或地块之间的关系上设置的，纽约容积率的数值就是根据开敞空间率计算出来的，权衡的是公共利益与私人利益之间的关系。框架工具不是面向未来，而是面向当前的，不需要具体的预测，只需要一般的定性预测；它也不是一种塑形装置，而是一种“过滤装置”，避免一些负面影响。
人类通过语言思考，在语言中碰到的问题也反映着真实世界的问题。“规划”似乎无处不在，但又难以捉摸，难以定义。正如学者阿伦·维尔达夫斯基表述的那样，“如果规划什么都是，也许它什么都不是”。也许，真正需要的不是对规划的定义，而是一种新的认识方式。霍普金斯的规划行为理论将规划放置于世界状态体系中，使得规划过程得以独立，观察者可以将规划行为与决策行为、管制行为等不同的规划行为关联起来。从某种意义上讲，规划行为理论具备了胡塞尔现象学“回到事物本身”的认识方式，即不带偏见的描述意识的数据，排除所有形而上学和科学理论，在事物“显现”或在形式概念化之前对事物展开研究。现象学关注的是当我们经历某种情境时事物是如何显现的，在它适用的语境与环境中，按照人们对它的理解，成为它本来的样子。
任何一种实践行为的背后总是有一种理论，理论与实践的脱节问题症结大多在于是哪种理论指导了实践。我国规划界受西方20世纪上半叶第一代规划理论影响较大，出现误区，而对于修正误区具有重大意义的第二代、第三代的“纯”理论引介研究较少。这也导致我国规划实践仍然更多地受到综合理性规划理论的影响，过于注重规划成果的完美合理，以执行规划的思路来制定规划，忽视规划对于行动的影响以及规划自身的运作逻辑。
在霍普金斯的理论中，规划的5种运作方式都是影响世界的机制。每一种规划都能以其中一种或多种方式运作。如果将规划视为一种化合物，那么议程、愿景、设计、策略和政策则是化合物的主要成分。不同类型、不同目的的计划需要不同的成分配比才能发挥更大的作用。尽管规划不是万能的，但从使用的角度制定规划，将目标行动与后果联系起来，选择合适的成分配比，能够使我们在面对相关的，但不完全预见、不可分割和不可逆的城市发展进程中，利用制定规划的能力，通过有意的行动塑造未来。
5.3 规划行为的反思与规划管制工具的法制化转型
规划行为的复杂性主要在于，信息生产、集体选择和法规管制这三种行为往往是相互关联、密不可分的。试想当人们批判某个地区的规划时，究竟针对的是规划的价值判断、政治选择，还是管制技术问题？美国区划自20世纪中期以来也受到许多批判，同样面临区分作为信息的规划与管制技术工具这一基础性概念问题——究竟批判的是区划技术本身，还是区划试图实施的公共政策和规划？
美国区划在经历了100余年的发展后，仍然是美国进行土地使用管制的主要法律工具。从技术工具的角度而言，区划的普遍性与持久性无疑证明了其技术价值所在。我国控规正是吸收了区划的管制技术，但二者的管制逻辑存在本质差异。以霍普金斯规划行为理论为基础，能够区分规划管制与法规管制这两种管制的逻辑——控规与区划的管制思想是法律工具论与法律框架论的差别，即控规是以法管制（rule by law），而区划是依法管制（rule of law），这是法律角色的根本差异。作为工具还是作为依据，就逻辑关系而言，法律是主体行为的前提，还是行为的工具。区划用简单、抽象且普遍的方式建立规则，针对一般情况或具有共同特征的行为类型，而不是具体情况或特定行为，这使得区划能够在不确定的城市发展中仍然具有高度的确定性与稳定性。
戚冬瑾，华南理工大学建筑学院，亚热带建筑科学国家重点实验室，教授；荷兰代尔夫特理工大学，访问学者
