大兴“用地财务调查”之风
——模拟问答
邱爽
|导读| 中央要求全党“大兴调查研究之风”。在城市经营层面，由于“多规合一”只停留在物质空间规划上的“合一”（城规、国土、交通、环境等都是直接管理物质空间的部门），而忽略了与城市经营密切相关的城市建设投融资和财务要素，发改、财政、平台公司等部门所掌握的有关“钱”的信息并没有与“多规”结合起来。管“地”的和管“钱”的部门互相脱节，“各扫门前雪”的现象造成了不利于城市高质量发展的严重后果。本文提出应该叠合“用地空间”和“经济财务”的多维度信息，在城市中迅速开展“用地财务调查”，帮助地方政府摸清城市建设的财务家底，从而更好地精准施策。“用地财务调查”是地方政府的财务报告。就像上市公司为吸引投资者而披露财务报告一样，“用地财务调查”所披露的城市经营信息对于地方政府引进社会资本、申报专项债和政策性银行贷款，从而缓解地方政府融资压力具有重大意义。为了更好地保障社会资本的“资金安全”，笔者向社会资本做如下建议：在同等条件下，一定要投资能够提供“用地财务调查”的城市。做过“用地财务调查”的城市不一定要投，但是没做过“用地财务调查”的城市则一定不投！
Q1
什么是“用地财务调查”？
调查些什么？
“用地财务调查”顾名思义就是将城市建设用地的空间信息与财务信息进行匹配，反映用地及用地之上的建设项目的投融资额、税收收入、折旧运营费用等财务信息。“用地财务调查”主要从地方政府的视角出发，帮助其摸清城市建设的财务家底，即（通过居住用地出让）融资了多少，投资了多少，投资形成了哪些公共资产，这些公共资产所带来的折旧运维费用是多少，利用这些公共资产“招商引资”带来的财政收入又是多少等财务信息。
“用地财务调查”是城市用地空间的财务体检，反过来说，也是地方政府财政信息的“空间化”。把地方政府的投融资数据和财政收支信息与用地空间进行匹配，可以更好地指导城市建设、用地管理和投融资项目审批，同时也可以结合具体项目有的放矢地优化公共投资和公共财政绩效。
Q2
做这项调查的意义和价值是什么？
为了实现“治理现代化”的宏伟目标，城市建设、规划和管理领域一直在不断改革前进。多规合一改革和自然资源系统的机构调整都是为了打通要素部门之间的壁垒，更好地实现建设用地和其他自然资源的协调利用和统筹安排。
然而，我们看到“多规合一”只停留在物质空间规划上的“合一”（城规、国土、交通、环境等都是直接管理物质空间的部门），而忽略了与城市经营密切相关的城市建设投融资和财务要素，发改、财政、城投等部门所掌握的有关“钱”的信息却并没有与“多规”结合起来。
管“地”的和管“钱”的部门互相脱节，“各扫门前雪”的现象造成了不利于城市高质量发展的严重后果。一方面，管“地”的部门只按照部门垂直系统下发的用地指标安排建设工作，指标的数量“越多越好”，指标投向哪些项目却是一本“糊涂账”。各级自然资源部门沦为了简单的“用地要素”收纳器，“上级存入，地方取用”，造成了严重的城市建设和用地利用粗放问题。另一方面，管“钱”的部门只根据年度经济增长和投资目标上马项目，基本无视项目的后续收益和运营阶段的财务绩效，造成了大量的地方债务和投资风险敞口。
“用地财务调查”的意义和价值就是通过提供城市内用地项目的财务调查信息，让管“地”的部门知道在经济层面上，城市内的哪些用地不足，哪些用地过剩，应该把用地要素投向什么领域以及优化相应的政策管理机制；同时，让管“钱”的部门知道哪些项目是“肉包子打狗，一投不回”，哪些项目是“有来有回”可以还本付息以及上马的项目需要完成的税收义务和项目用地规模之间的关系[1]等信息。
“用地财务调查”就是通过在多规合一的物质空间基础上叠加经济属性，打通“用地空间”和“经济财务”信息之间的壁垒。用地空间是城市经营的“壳”，而经济财务信息则是城市经营的“瓤”，只有让“壳”与“瓤”协同起来才能真正实现城市的高质量发展。
Q3
哪些主体对“用地财务调查”有需求？
一是政府部门，特别是书记和市长这样的城市主官。地方主官是城市用地真正实现高质量发展的第一责任人和“政绩获益者”。他们在确定经济增长目标、城市发展方向和重点建设项目时需要直观看到一份能够同时体现辖区内用地信息和经济财务信息的图纸和调查报告。“用地财务调查”可以帮助他们清晰地识别辖区内城市发展中存在的用地财务问题，比如哪些用地是财政的“黑洞”，哪些用地却创造出了超额的财政回报，从而实现精准施策，把“钱”和“地”花在“刀刃上”。
二是社会资本。现在各地方政府在城市建设中的主要问题是“没钱”，核心诉求是“千方百计引入社会资本”。地方政府饥渴的融资需求来自于宏观经济下行导致的卖地困难。“卖地难”直接导致财政拮据和地方政府手中的“现金流”枯竭，同时由于常规的融资渠道依赖卖地信用，地方政府使用平台公司等老融资套路也难以为继。“引入社会资本”讲究“你情我愿”，政府虽然“有情”，那也得社会资本“有意”。社会资本在向某地进行投资前需要摸清该地目前城市经营的现状情况（即“尽职调查”），从而决定“投不投”、“投多少”和“投哪些”。“用地财务调查”显然是社会资本想要看到的投资决策参考依据，如果没有这份调查，社会资本也需要自己动用人力去做类似的工作。也就是说，“用地财务调查”是社会资本投资决策的前置信息“基础设施”，如果地方政府不能提供，社会资本也需要自己完成这一步工作。
三是规划编制单位，主要是城市规划编制单位和发展规划编制单位。这些编制单位在为某地编制城市规划和发展规划之前，需要摸清城市的发展情况。在统计年鉴等常规渠道提供的宏观加总数据之外，“用地财务调查”所提供的“用地信息”和“经济财务信息”相匹配的微观数据对这些编制单位而言是更加重要的。“用地财务调查”可以帮助他们快速甄别编制对象城市的发展问题，从而迅速拟定编制方案内容和特色亮点，不仅节约编制时间，提高编制效率，而且能够“看病抓药”，言之有物。特别是在进行相关竞赛、投标时（如城市设计竞赛），谁能比竞争者更快、更准地了解编制对象的实际情况，并且从财务视角入手帮地方政府解决有关“钱”的燃眉之急，显然在竞争中获胜的概率会大大提高。
四是政策制定和监管部门，主要是自然资源部门和发改委以及财政部门。自然资源部门可以依据“用地财务调查”清晰地看到城市用地是否闲置、低效。对于城市用地的财务绩效较差的城市，自然资源部门可以收紧用地指标，同时责令整改，在各项政策制定上逼迫该地政府走向“存量优化”的“新路”。地方政府再想“跑步进京”索要新增用地指标的时候，自然资源部门就可以理性科学地对地方政府的诉求进行甄别，必要时可以合情合理地予以“拒绝”。与此类似，发改委和财政部门也可以通过“用地财务调查”所反映出来的信息分析研判地方政府的无效投资、债务风险等问题，在风险控制和政府审计方面灵活制定政策进行规制。
Q4
做过“用地财务调查”的城市会有哪些优势？这些优势会体现在“招商引资”这样的政府所关心的主要工作上吗？
最近迎来了A股上市公司的年度财报季。如果将地方政府比作一家经营城市空间的企业，“用地财务调查”就是这家企业的财报。上市公司之所以要编制并向社会提供财报，主要是为了透明地披露企业经营信息，最终获取投资者的青睐。同样，“用地财务调查”就是地方政府对外公布有关城市建设的财务报告，其最终目的就是为了“招商引资”和“引入社会资本”。一直以来，地方政府都非常重视“招商”，而且主要是从用地方面提供招商信息，比如向意向企业提供适配企业需求的用地位置、大小等信息。一旦地方政府面临现金流饥渴，开始重视“引资”（即“引入社会资本”）工作，那么“用地财务调查”所提供的“用地+财务”的多维度信息就至关重要。也就是说，做过“用地财务调查”的城市在“招商引资”，特别是“引资”方面将具备独特的竞争优势。假如各位读者也是社会资本方，“置身事内”地想一想也不难明白，在同等条件下，你肯定会选择能够在与你进行“招商引资”前期交流时提供一份准确透明的“用地财务调查”的那座城市。
Q5
能具体展开说说社会资本应该如何借助“用地财务调查”来制定投资决策吗？
首要原则，也是最重要的原则就是，在同等条件下，投资能够提供“用地财务调查”的城市。做过“用地财务调查”的城市不一定要投，但是没做过“用地财务调查”的城市则一定不投！“用地财务调查”主要目的不是让社会资本选择城市，而是帮助社会资本排除城市。“宁可信其有，不可信其无”，把财务信息装进“黑箱”不愿意披露或者做不到及时准确披露的城市，要么其城市经营有巨大“雷坑”，要么就是其行政能力还有所欠缺。社会资本都是“真金白银”，首先要保证“资金安全”，就算不赚也不能“踩雷”，同时找到一个愿意向社会披露城市经营信息的地方政府作为合作伙伴，也能很大概率规避投资后政企合作中的很多摩擦。
其次，就是要重视“用地财务调查”所提供的信息，找到城市中哪些类型的项目、区位是可以投资的，哪些是不赚钱，从而很容易“有进入，无退出”的项目。比如有些城市的工业很赚钱，但是商业提供的税收并不多，那么很有可能这些城市的商业用地是过剩的，社会资本在进行成片开发时就不能被规划图中的“红色块”所迷惑算出不利于自己的“假账”。再比如有些城市的停车场坪效很高，意味着这样的空间资产是稀缺的、赚钱的，那么再投资时可以采用“肥瘦搭配”的方式，让地方政府提条件，把这些优质资产包进“资金池”让自己以及背后的投资者分享。又比如有些城市空间目前是低效闲置的，但其一旦引入社会资本和运营商就可以实现巨大的经济收益（如城市公园等公共空间；具有较高稀缺性的历史街区等），那么社会资本在投资时就可以先参考周边用地的现金流收益（这些都会在“用地财务调查”中予以直观现实），然后用比较低廉的对价获取这些资产的特许经营权和收益权（打折收购），从而实现“用低价买好货”的投资目标。
最后，就是要重视“用地财务调查”的连续性。能够每年连续对外提供“用地财务调查”的城市不仅具有较高公信力，同时“用地财务调查”年度信息的纵向变化也可以帮助社会资本及时调整投资策略。
Q6
用地财务调查怎么开展？
简而言之，依循“定性、定量、定位、定论、定期”的“五定”原则进行开展。“定性”是确定不同用地的财务属性，可以参考本公众号的往期文章。“定量”是确定用地的规模和价格，最终确定其“入账价值”。“定位”就是确定用地的空间在哪里，把财务属性落在图上。“定论”就是依据财务和用地信息，推算财务评价指标（如投资回报率等），从而对城市经营状况进行研判。“定期”就是要求“用地财务调查”要像上市公司年度财务报告一样定期编制，依靠横向和纵向对比，进一步识别城市经营问题，丰富用地财务调查所蕴含的信息。
Q7
用地财务调查的成果长什么样？
主要包括“图”、“数”、“文”三个篇章。“图”就是用地图和财务信息图的叠加；“数”就是所统计的财务信息的加总，可以形成城市经营的“资产负债表”和“利润表”；“文”就是编制“用地财务调查”的第三方基于对调查结果的研究判断所出具的分析报告。报告内对城市经营的重要财务指标、重要事项和年度重点项目进行客观公允评价，以帮助政府方和社会资本方实现信息透明和信息对称。“文”的部分编制质量的优劣由编制“用地财务调查”的第三方对于城市经营的理解水平（专业能力）以及行业信誉度（行业信用）所共同决定。所以，“用地财务调查”需要尽量找有较高专业能力、学术水平和行业知名度的单位或者大师研究团队进行编制，从而真正实现“准确、公正、透明、及时”。
Q8
申请专项债会用到用地财务调查吗？
专项债申报中的关键材料包括财务项目收益与融资资金平衡方案和项目财务评价报告，其中有关财务测算的内容必须做到测算精确，并且贴合城市目前发展的实际情况[2] 。“用地财务调查”可以提供城市用地和建设项目的实际运营财务情况，在专项债申报中可以直接作为测算参考依据和援引资料，增加资金平衡方案测算的准确性和公信力。同时为了满足专项债偿债备付率（DSCR）需在1.2-1.4之间的硬性要求，“用地财务调查”中所提供的全面的城市用地财务信息也可以帮助方案编制人员有选择地“肥瘦搭配”，在打包资产时做到“心中有数”，让项目包的DSCR刚好落在合理区间。
与此类似，地方政府想要获得国开行、人寿保险基金等机构的政策性贷款或者战略性股权投资，都需要借助“用地财务调查”编写项目的可行性研究报告，从而更好地将城市建设用地项目推销给资本市场，完成资金落地和项目实施的临门一脚。
引文与注释：
[1] 比如招商时，如果对辖区内的工业用地的财务信息比较了解，就可以在与企业谈判协商时，合理地制定亩均最低税收要求，从而避免工业企业引入后的闲置低效问题。
[2] 资金测算方案的精细化和可信程度直接影响到申请材料的最终评分，从而对最终能否申请成功带来极大的变数。
