每周荐文 | 国土空间规划的国家定位

国土空间规划的国家定位

赵燕菁 

如果把国家看作一个“企业”，判断一个部门定位的简单办法，就是看这个部门在国家资产负债表中所处的位置。国家的资产负债表由资产端和债务端组成：

1）债务端体现的是经济的钱从哪里来？债务端又由权益和负债两项组成。权益可以理解为信用，通过抵押贷款形成负债创造了现代信用货币，解决了经济“钱从哪里来”的问题。

2）资产端体现的是经济的钱花在哪里？资产由流动资产和固定资产构成。流动资产回到银行形成储蓄，固定资产形成道路、桥梁、机场、高铁、电站、学校等资产。

除了发改委等少数综合部门外，财政部、中央银行、银保监会、证监会等部门属于债务端部门；其余大部分部门都属于资产端部门。

根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》自然资源部门的职责可以概括为“两个统一”：1）统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，2）统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。其管理的对象属于债务端的“权益”（equity）项。“权益”的特点是具有高流动性，只有高流动性才可以成为银行的抵押品，权益就成为信用的载体。现代经济就是信用经济，“权益”的多寡决定了债务端的规模，进而也决定了国家资产负债表的规模。债务端增长，经济就扩张；债务端收缩，经济就衰退。

“权益”（equity）主要由股市、国债、房地产和大宗商品组成。正是自然资源部门在房地产和大宗商品等国家权益的创造和管理中扮演着重要角色，决定了自然资源部门成为一个实质上的债务端部门。

维护权益市场对于现代经济重要无比，这是由于现代货币完全是由债务端创造的，宏观经济很大程度上都是通过债务端来驾驭的。可以说，所有经济问题都源于资产负债表两端的不平衡。经济危机就是由于债务端急剧衰退引发资产端被强制重新估值带来的破产、失业。两端形成的落差越大，社会的动荡就越严重。强大的资产端在债务端急速衰退的时候，反而会使危机变得更加严重。

美国大萧条之前，拥有世界上最发达的基础设施和制造业，资产端无比强大，当债务端权益项的主要构成股市暴跌时，立刻引发了经济史上空前的大萧条，直到二次大战联邦政府大规模举债，才恢复了权益项的规模，实现了同样空前的经济复苏。与美国对比的是苏联。同样是拥有世界上第二大规模的资产端，也是由于构成其权益项的能源价格急剧下跌，在没有任何战争的条件下，引发剧烈社会动荡，导致一个世界性帝国的自我解体。反而是资产端较弱的中国，躲过了1989年的社会危机。

今天中国也是拥有世界上最强大的资产端。中国债务端中权益项最主要的构成是房地产，中国的地价相当于苏联的油价。当下中国经济遇到的困难，主要就是房地产市场暴跌引发资产端衰退所致。当下经济之所以在一手好牌的情况下却意外衰退，其中一个重要原因，就是房地产主管部门没有正确定位其职能在国家经济中的位置。由于把自己定位于资产负债表的资产端，没有意识到房地产是国家权益市场的核心，为解决住的问题拼命打压房价，结果不仅没有解决住的问题，还导致宏观经济遭受了不必要的巨大损失。

权益市场的极端重要性决定了自然资源部门在国家经济中不可替代的作用。如果不能正确定位自然资源部门在全局中的位置，不仅可能丧失促进经济增长的机会，还有可能犯下严重的战略错误。过去三十年中国的经济奇迹，很大程度是建立在土地权益市场急剧扩大的基础上。未来中国能否躲过危机进而实现新的增长，很大程度上也取决于土地之外的权益市场能否建立并扩张。若要实现这一目标，就要尽量增加正收益的资产，减少负收益的资产。

任何资源若想成为资产，第一步就是创造一个商业模式使资源带来正的现金流（收益减去支出大于零）。一个风景，不能收费，就仅仅是一个资源，能够收费，就变成资产；一个桥梁，收费大于运维支出，桥梁就是一项正资产，取消收费，就变成一项负资产。第二步创造一个市场交易未来的现金流，资产就变为资本，成为一项“权益”。市场上权益的增加、升值，债务端就随之扩张。自然资源部门的职责，就是不断发现商业模式，把“资源”不断变成“资产”；然后通过建立交易市场，把“资产”变为“权益”。这就是国土部门过去三十年在土地资源上干的，也是自然资源部门未来要在所有资源上干的。

这要求自然资源部门重新理解价值创造的基本原理，打破“便宜的甚至免费的才是‘好的’”的错误认识，改变对“收费”的妖魔化。在实物货币时代，货币总量有限，一个资源收费就意味着另一个资源不能收费，有限的货币只能用于给最稀缺的资源定价。但在信用货币时代，任何带来稳定收费的资源都可以在资源市场上被估值成为债务端的权益，而货币正是依靠权益的抵押通过信贷被银行创造出来的。在信用货币时代，收费本身会创造自己所需的货币。这也意味着一个经济越收费，钱反而会越多，社会也就越富裕。

在这样的国家定位下，国土空间规划的核心任务就变得非常清楚，那就是创造商业模式。商业模式就是收费减去成本后有正收益的经济活动，所有“收费”本质上都是“商业模式”。资源能否成为资产，关键是能否在市场上有需求，需求越大、越稳定，权益价值就越高。相反，不能在市场上被定价的资源，像是森林、草原、风景……就算再多，也不会成为资产。不是资产，也就谈不上保值增值，更无法成为权益进入国家资产负债表。

比如森林是资源，只要不砍伐，就无法变为资产。显然，砍伐和生态保护是矛盾的，但如果能把森林折算成“碳汇”，森林即使不砍伐也可以变为资产。同样，耕地仅靠农业，其价值是很低的，但如果能够建立一个建设用地指标交易市场，耕地就可以在这个市场上被定价，成为有价值的权益。而权益在资产负债表的位置和石油、矿石等大宗货物是一样的，都可以带来债务端的扩张。中国是资源富集还是贫乏不完全取决于自然禀赋，同时也取决于发现收益模式和交易这些收益的市场。这就是国土空间规划的主要任务。

过去四十年，中国把大量资源转化为资产，其规模之巨，在人类历史上都是罕见的。而这些资产绝大部分都富集在被称作城市的空间。这些资产能否从资产（asset）转化为国家的权益（equity），对于国家财富的增长至关重要。在中国几乎所有市场主体（政府部门、企业部门和家庭部门）资产负债表的权益项里，包括土地在内的不动产价值都占有压倒性份额。中国城市存量资产在所有资产中压倒性的占比，决定了城市规划必然是国土空间规划的核心规划。中国不动产相当于美国的股票、苏联的能源、日本的国债，构成了国家权益的核心。只要城市不动产价值缩水，经济就一定衰退。如果价值暴跌，随之而来的一定是经济危机甚至社会动荡。

国家权益（equity）能否保值增值，取决于与其对应的资产带来的收益能否大于形成这些资产的债务及其成本（利息）——低于债务，资产贬值；高于债务，资产升值。中国当下所有经济问题的底层，从自然资源角度看，就是中国已经形成的巨量城市资产没有形成足够的正向现金流。也就是说，这些巨量的国家资产在国家的资产负债表里很多都是负资产。地方债的问题并不是因为其庞大，而是因为其对应的资产收益是负的。只要收益是负收益，形成这些资产的债务就无法偿还。

对宏观经济而言，负资产比没有资产对经济危害更大。过去四十年，城市规划的主要工作是创造城市资产，比如道路、公园、高铁、机场等；未来城市规划的主要工作则是让这些资产带来正的收益。如果说过去的城市化主要服务于国家资产负债表的资产端，那么新的城市规划就要跟着国土空间规划一起转向国家资产负债表的债务端。这就是国土空间规划下城市规划的新的国家使命，也是国家为何在新一轮体制改革中把城市规划从资产端部门建设部划给债务端部门自然资源部。

“不谋全局者不足以谋一域”。只有知道自己在国家功能中的定位，才能从全局的角度理解肩负的国家使命。在新的国家定位中，城市规划的作用极其重要，甚至比过去四十年更重要。但就目前来看，城市规划显然没有达到国家定位对其使命的要求。国土空间规划下的城市规划无论在政府序列、咨询市场，还是在教育体系里，其地位和作用都正在迅速被边缘化。一个主要原因，就是城市规划没有完成其自身向新的国家职能的转变。

在新的国土空间规划里，城市规划被简化成为纯粹为了保护资源的工具，“三区-三线”架构里，只有“价值保护”，没有“价值创造”。这样的城市规划显然是不完整的，也无法完成国土空间规划肩负的国家使命。保护资源只是自资部门工作中最基础的第一步，将资源转变为资产，再将资产转变为权益，才算达成自资部门承担的国家使命——扩张国家权益。各种保护“红线”固然重要，但并不是国土空间规划的终极目的。划定各种“红线”只是国土空间规划的开始而不是结束。

国土空间规划要想“有用”“好用”“管用”，完成资源向资产再到权益的跃迁，就必须从单纯的保护再向前一步——寻找资源的价值，创造资源的收费模式。新的国土空间规划（特别是其中的城市规划）应该按照“两个统一”的要求，从经济增长的被动轮，变为增长的主动轮；从一个围绕行政许可的规划，变为一个行动发起的规划；从一个回答怎样花钱的规划，变为一个回答怎样挣钱的规划；从一个强调“刚性”难以调整的规划，变为一个能迅速响应市场需求变化的“弹性”规划。

城市增长的转型使得城市规划走到了学科命运的十字路口。对这一转型的剧烈程度，规划师从一开始就要有充分思想准备。

未来的城市规划要把创造价值、维护价值作为核心目标，要通过资产保值增值实现各种“保护”“红线”“规则”的要求，让“市场”在国土空间规划中“起决定性作用”。简单讲，就是要通过规划让存量资产带来的收益大于其运维所需的成本。国家需求是城市规划学科价值的唯一来源。如果城市规划想要延续曾经的辉煌，就要迅速适应国家赋予城市规划的这一新的定位和使命。

这一转变无疑是非常艰巨的，这意味着城市规划从编制、审批乃至教科书都要进行彻底的更新——整个学科的“底层代码”都要被重写。从资产端到债务端，规划需要学习很多以前不懂的知识。对规划而言，最大的危险是原地不动，如果还希望停留在辉煌的过去，就只会被历史更快地淘汰。发达国家城市规划学科的兴衰，就是我们的前车之鉴。面对未知水域，不要期待有导航的灯塔。城市规划必须克服恐惧，只有孤勇者才能完成伟大的救赎。