殷冠文（1984—），女，山东潍坊人，博士，副教授，主要从事城市地理和城市治理研究。E-mail:yingw@sdnu.edu.cn通讯作者：刘云刚。E-mail:ygliujp@163.com国家自然科学基金项目（41701177）、山东省自然科学基金项目（ZR2022MD013）资助。
内容提要：行政区划是意义重大的体国经野之策。但是，随着行政区划调整与城市快速发展之间的矛盾日益增多，影响城市高质量发展和公平治理，需要进一步分析其微观过程与机制。本研究引入政治地理学的边界建构理论，认为行政区划调整可以视为一个多元主体互动博弈、共同推动的边界不断建构的过程。区划调整虽然是由政府主导的国家权力配置的重要手段，但企业的经济活动、居民的日常生活实践等自下而上的力量也作用于行政边界的形成与“融合”。在此基础上，本文构建了一个包含“边界化–去边界化–再边界化”过程的区划调整分析框架，考察多元主体对于行政边界产生和消解的作用机制及权力博弈，并应用该框架对济南章丘“撤市设区”的边界建构机制进行了初步分析。本研究可以从理论上为探索政治地理学视角与城市研究的交叉创新提供思路，在实践上为解决“边界”和边界区域相关问题提供政策参考。
关键词：边界；行政区划调整；边界化；社会建构
文献索引：殷冠文,刘云刚,陈延斌.行政区划调整的边界建构机制及其分析框架和应用[J].地理科学,2023,43(09):1507-1515.行政区划是国家根据管理的需要将全国领土划分为若干行政区域[1]，是意义重大的体国经野之 策[2]。“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协调发展的更大优势”[3]。尤其是随着中国进入快速城市化阶段，“市管县”“撤县设区”、新城新区升级为区[4]等区划调整方式成为政府促进城 市发展的重要手段，对于其微观过程和机制的阐释变得更为迫切。而相关研究多将行政区划调整视为一个一蹴而就的“事件”，主要探讨区划调整实施之后的经济效应或者政策影响，而缺少对“发生过程”和微观机制的探讨。并且，由于行政区划调整是国家行政调控的一种举措，既有研究多分析政府自上而下的主导作用，对于区划调整过程中企业、居民等自下而上的作用较少探讨。同时，随着行政区划调整与经济、社会发展之间的矛盾与冲突日益增多，出现了大量行政区“边界”相关问题，严重威胁城市高质量发展和区域、社会公平治理。而区划调整过程中，行政边界实体意义上的变更相对容易实现。新老行政区之间如何打破边界，促进企业和居民的跨边界活动，实现融合发展、一体化治理以及地方认同，这些政治、经济、社会意义上的边界变更需要更长时间的推进。
基于此，可以将行政区划调整看作是一个长时间推进、边界不断演化的过程。它既涉及到实体的行政边界位置、归属、属性或层级的变更，也涉及到政府治理、企业经济活动、居民生活行为和地方感等政治、经济、社会意义上的边界变化。同时，在这个过程中，既有政府制定的促进行政边界“融合”的政策措施，也有企业的投资新建、搬迁等经济活动和居民的迁居、就学、购物、休闲等日常生活实践来跨越行政边界，从而影响边界的行为。从这个角度来看，行政区划调整可以看作是一个政府、企业、居民等多元主体作用共同推动下的边界建构的过程，这与近年来政治地理学中的边界社会建构视角不谋而合。在边界社会建构视角下，边界既受到国家、政府管控或合作的影响，更是由居民等自下而上的社会文化实践建构而成。边界不是简单的物理性划分，也不是一个静态实体，而是在不同社会情境、不同社会主体的话语和实践中不断地被建构。因此，本文尝试将国家尺度的边界社会建构视角引入到城市尺度，来剖析行政区划调整过程中边界的社会建构和多元主体的作用机制。本研究有助于探索政治地理学理论与城市研究的交叉创新，可以为解决行政区“边界”问题提供政策参考。边界研究是近年来政治地理学界最有活力的研究方向之一[5]。边界最初指分隔主权领土的界线，传统的边界研究也主要是探究领土界线的确立、类型划分、形态及发展演化等[6]，侧重国家边界的政治属性和技术性描述。不过，随着研究的深化，对边界的理解已经从单一政治属性扩展到经济、文化、族群等多维度。它不仅指国际体系中的国家边界，也包括不同社会空间和地理尺度上的经济、文化和社会边界。既涉及国家安全、移民、贸易、资源等与国际争端有关的经典内容，也体现在政区划分、流行病管控、门禁社区的形成等日常生活案例中[7]。边界研究视角的发展演化特征和研究转向主要包括3个方面。一是边界研究的治理转向。20世纪70年代以来，随着经济全球化的推进，跨境贸易[8]、区域经济一体化进程中的制度建设和跨境管治[9]研究逐渐兴起，边界研究呈现治理转向。首先，研究集中于跨境经济合作机制分析。学者们围绕东亚、东南亚的国家边境区域，分析开发区、贸易口岸等不同类型的跨国界经济合作方式[10]。并且，国家内部跨行政边界的经济合作机制也引起重视，如大珠三角地区的经济一体化问题探讨[11]。其次，研究重点聚焦于跨境管治模式探讨。比如，通过跨境大桥[12]、跨境水资源[13]等公共设施、公共资源的案例，揭示了跨境城市区域的多层级治理机制。并且，随着近年来中国海外工业园区的蓬勃兴起，跨境园区的政府–企业合作模式探究也成为新的热点[14-15]。因此，在治理转向之下，对于边界的阐释从类型划分、形态演变等特征分析，转向了边境（界）区域的经济、行政管治等深层机制分析。二是边界研究的社会建构转向。20世纪90年代以来，随着日益频繁的跨国流动，原本封闭的政治边界变得越来越开放。除了地缘政治、国家安全等传统意义，学者们开始意识到边界的复杂属性及社会建构性[16]。国家边界的社会文化属性受到重视，认为国界可以用来改变和加固领土、安全、身份、情感和记忆[17]。同时，边界的动态性引起关注，开始探讨产生差异性界线的动态过程，即边界化（border-ing）过程[18]。通过国家与社会群体的社会与空间实践，边界被不断地再生产与再建构[19-20]。并且，在边界社会建构的过程中，除了自上而下的行政力量，也意识到了居民等自下而上的日常生活实践的作用。研究表明，边境区域居民的跨界流动对于国家认同、地方感的建构有重要意义，他们通过日常生活重塑了边界和边界空间[21-23]。而一些特殊群体，如渔民的 日常生活实践，对于国家海洋边界的建构也起到了重要作用[24]。因此，在社会建构转向之下，对于边界 的阐释从偏重静态、自上而下的视角，转向了对边界的动态建构性及日常生活实践的分析。三是边界研究的多尺度转向。近年来，随着全球格局中边界意义的演变及认识的深入，形成了从地方·社区尺度到区域·城市尺度、再到国家和超国家尺度的多尺度探讨[25]。传统的国家边境地区研究也与时俱进，在边界管控和治理分析的基础上，逐渐增强了对边境环境、社会治理、恐怖主义、国家安全等新课题的探讨[26]，考察了中国边境安全[27]，地缘安全背景下的边界意义[28]。但是次国家尺度的边界研究主要涉及全球化背景下的全球城市边界化过程分析[29]，以及不同城市间的边界融合和一体化发展机制探讨[30]。同时，社区尺度的边界研究逐渐兴起。学者们将国家尺度的边界视角迁移到社区尺度，探究不同类型社区之间的边界建构过程。如中产阶级社区和贫民社区[31]，门禁社区和城中村[32]等。因此，在多尺度转向之下，对于边界的阐释从国家尺度发生了尺度上移和下移，转向了超国家、国家和次国家尺度的多尺度综合分析。由于行政区划是政府空间治理的主要手段，因此相关研究的政策性、实践性很强。西方国家由于大都市区发展较为成熟，主要集中于大都市区的政府组织及管理体制研究[33]。同时，重视政区合并的探讨[34]，强调区划调整中的地方自治[35]。相较于西方，中国行政区划的刚性、政府主导性和层级意识更强，对于经济社会发展的影响也更强。相关研究主要集中在分析区划调整的演变过程和空间格局[36]，考察区划调整的经济效应[37]和城市化效应[38]，以及对区划调整过程中政府权力作用的探讨[39]。近年来，随着区划调整后的边界融合问题、行政边界区域治理问题等日益凸显，围绕“行政区边界”的研究逐渐兴起，可以概括为以下两个方面。一是行政区边界效应研究。20世纪90年代，刘君德提出了“行政区经济”的概念。指由于行政区的经济功能非常突出，政区界线成为看不见的墙，对区域经济联系产生了刚性约束[1]。以该理论为基础，学者们针对不同类型的行政区边界，从经济、旅游、用地扩张等多个方面测度了其边界效应[40-44]。在实证研究基础上，任以胜等[45]进一步提出了一个边界效应综合分析框架。可以看出，这类研究主要从打破行政区经济、促进区域一体化的角度出发，考察行政边界区域的经济水平差距和经济边界效应。二是行政边界区域治理研究。除了经济效应，行政边界区域的治理模式也开始引起关注。针对跨行政边界的土地开发[46]、基础设施建设[47]、生态环境协同治理[48]等不同场景，学者们分析了各层级政府及市场力量共同参与下的管治机制，提出了政府–企业协同治理模式。同时，跨行政边界工业园区的治理也成为研究热点。通过考察跨界工业园发展过程中参与主体的作用和互动，提出了不同类型的园区治理模式[49-50]。可以看出，相关研究主要针对跨行政边界区域的经济、社会、环境等某一要素，探讨其治理机制和模式。通过边界研究视角的发展演化可以发现，对于边界内涵的理解从单一政治属性转向了经济、文化、社会等复杂的多维属性，边界化和去边界化等边界形成的过程机制开始引起重视。边界研究视角也从单一的政治、治理性解释转向关注不同群体对于它的社会建构实践，从国家尺度的研究转向超国家、国家、区域、城市和社区等多个尺度（图1）。行政区划研究也意识到了“边界”的重要性。不过，目前行政区划的边界研究，多是以行政边界区域为研究对象，分析行政区的经济边界效应，或是探讨行政边界区域的治理模式。对于区域调整过程中边界的产生和融合，即行政边界本身的演化过程和建构机制缺乏探讨，对于居民等非政府角色的作用也鲜少分析。![]()
同时，“边界”已经发展成为一个理论工具，可以用来阐释边界相关现象和事实的社会建构机制。而行政区划调整涉及行政边界的位置、归属或层级变更，也是一个城市内部边界变更和重构的过程。并且，从长时来看，区划调整过程中行政区“实体”边界的变更容易实现，而原行政区与新辖区之间的行政治理边界、经济活动边界、居民地方感边界等“看不见的”边界难以“破除”和改变。因此，虽然区划调整被认为是国家权力配置的重要手段，由政府自上而下的作用主导，受政府政策作用影响而划定行政边界。但要实现看不见的边界的变更和“融合”，就涉及到政府基础设施建设、社会福利等公共政策措施的促进，也包括市场、社会力量等自下而上的推动。比如，企业通过投资、建厂、合作等活动加强行政边界两侧的经济联系，居民通过居住、通勤、社会交往等日常行为活动加强行政边界两侧的社会联系。从这个意义上来看，城市内部的行政区边界与国家边界的建构有相似之处，其本质都是多元主体博弈在地理空间上的映射。基于此，本研究将国家尺度的“边界”视角引入到城市尺度，将国家内部的行政区划调整视为一个政府、企业、居民等多元主体共同推动下的边界建构过程，来分析该过程中行政边界的社会建构机制（图1）。3.1 主要概念
在国内外相关研究的基础上，根据“边界”理论的研究进展及前沿动态，结合行政区划调整的逻辑规律以及特征，本文拟构建一个行政区划调整的边界建构分析框架。其中，分析框架中的“边界”主要指国家内部的行政边界。区划调整过程中，行政边界发生了位置、归属、属性、层级的变更。并且，既包括实体边界的变化，也包括政府治理边界、企业活动边界和居民日常行为及“地方感”边界的变化。根据行政区划调整的形式不同，涉及市界、区（县）界、乡（镇）界等不同尺度的行政边界。“边界建构”指行政区划调整过程中，由于多元主体的共同作用，导致原行政边界的“消解”和新行政边界的“形成”。比如，“撤县设区”这一行政区划调整政策实施之后，原有的县级变为区界，从乡村地区“县”的属性变为城市地区“区”的属性，发生了属性的变更。政府的治理措施、企业的经济活动、居民的日常生活实践等活动，对原有县界的消解和新区界的形成产生影响，作用于边界的建构过程，造成政府治理边界、企业活动边界以及居民日常生活和地方感边界发生重构。除撤县设区外，对于撤县设市、撤市设区、撤乡设镇、撤镇改街道、市辖区调整、乡镇合并等行政区划调整类型来说，其长时过程都涉及行政边界的社会建构。基于边界的动态性、社会建构性和尺度性特征，分析框架由3个互相嵌套的层次构成（图2）。1）行政区划调整的边界建构过程包含边界化、去边界化、再边界化3个阶段。边界化是指行政区划调整政策实施之前，由于多元主体的作用，造成原行政区之间存在较大差异，使得行政边界的阻隔作用固化，从而“生成”边界的过程；去边界化是指行政区划调整政策实施之后，由于多元主体的共同推动，新老行政区之间的流动性加强，联系增多，行政边界逐渐融合，阻隔作用减少，从而“消解”原有边界的过程；再边界化是指行政区划调整之后，在多元主体的作用下，使得边界产生新的阻隔作用，新老行政区之间重新形成差异，从而“生产”出新边界的过程。2）行政区划调整的边界建构过程由多元主体的作用和权力博弈共同推动，而边界也反作用于各参与主体。一方面，政府通过政策、土地、资源等的控制和分配，对于边界建构有主导作用；企业、居民、媒体等主体也通过相应方式作用于边界建构，如资本的掌控、日常生活实践、宣传话语的运用等；而各主体间的相互作用和权力博弈也投射在边界之上，重塑了边界。另一方面，边界和参与主体之间是相互作用的辩证关系，边界被多元主体共同建构之后，反过来也对各主体产生作用和影响。3）行政区划调整的边界建构过程包括不同尺度行政边界的建构和不同尺度参与主体的相互作用。边界主要涉及国界以下的省界、市界、区（县）界、街道（乡镇）界等尺度，参与主体则分布于国家、省、市、区（县）等尺度。研究时需要考虑区划调整中不同尺度参与主体的权力博弈以及不同尺度边界建构的机制。
3.3 分析框架的应用
以济南章丘“撤市设区”为例，应用本文构建的分析框架，对区划调整过程中的边界建构及多元主体作用进行初步分析①（图3）。章丘位于济南东部，原属济南代管县级市，多年位列“全国百强县”。2016年，为了增强济南的城市首位度和辐射带动力，推动区域一体化发展，国务院和山东省政府批准撤销章丘市，设立济南市章丘区。
1）济南章丘“撤市设区”的边界化过程。区划调整之前，虽然章丘是百强县，但与济南中心城区相比仍有较大差距。由于政府政策和治理水平、企业经济活动、居民生活水平的不同，造成了政治、经济、社会发展等多方面的差距，从而形成了空间隔离和空间差异，加强了边界的阻隔作用，进而生成了章丘市与济南中心城区之间的差异化边界。
2）济南章丘“撤市设区”的去边界化过程。区划调整之后，济南市政府采取多种措施促进章丘区与中心城区之间的融合发展。比如修建中心城区至章丘的地铁、公路，开通和加密连接两地的公交线路，促进基础设施一体化；将养老和医疗保障、最低工资标准与济南中心区等高对接，促进社会福利分配均等化。同时，随着基础设施一体化、惠企政策和福利分配制度的均等化，章丘企业与济南中心城区的经济联系更加频繁，居民到济南中心区的日常生活行为也显著增加。于是，政府通过财政安排、重点项目和资源配置、社会福利分配等方式，将原有县级市的治理政策提升到与中心区同等水平；再加上相关主体和物质、资本、人员、信息等各要素的自由流动，减少了空间阻隔和空间差异，降低了边界的阻隔作用，进一步消解了章丘市与济南中心城区之间的差异化边界。
3）济南章丘“撤市设区”的再边界化过程。区划调整之后，去边界化的同时也伴随着再边界化建构的过程。济南市政府从全市一体化的角度对各行政区重新定位，进行要素的优化配置和差异化治理，其他各主体也做出相应行为和响应。最终产生了新的空间阻隔和空间差异，重新加强了边界的阻隔作用，进而形成新的边界。不过，再边界化过程中的边界形成不同于边界化过程。它是由于人口、资源、要素等在空间上优化和差异化发展而形成，不是因不同行政区发展水平差距而形成。比如，新的济南发展战略中，章丘成为了“东强”“济东新区”建设等策略的重要环节。为了促进其实现新的发展定位，济南市政府在章丘规划设置了千亿级产业集群，重点发展高端装备制造业。同时，配套建设了济东智造新城、济南高层次人才创新创业示范基地、山东大学龙山校区和科创小镇、交通装备配套产业园等项目。在政府政策的引导下，哈工大机器人、山大地纬、华信国际等科创、智能制造相关企业在章丘落户，相关从业人员也进一步向章丘流动。这些都有助于章丘高端装备制造业的发展，从而与济南其他区县形成新的空间差异和差异化边界。
4.1 结论
近年来，政治地理学的边界研究视角发生了治理转向、社会建构转向和多尺度转向。同时，行政区划研究中边界区域的经济效应和治理问题也成为关注焦点。本研究将国家尺度的边界视角与国家内部的行政区划研究结合，分析区划调整的微观过程与机制。首先，将行政区划调整视为一个边界不断建构的过程，划分“边界化–去边界化–再边界化”3个动态演化阶段；其次，厘清不同的边界建构阶段中，政府、企业、居民等参与主体影响边界形成和消解的手段方式，并分析他们的互动作用机制和权力博弈。再次，运用该分析框架对济南章丘“撤市设区”进行了例证，初步检验了分析框架的合理性和有效性。在理论层面上，通过对区划调整边界建构机制的探讨以及分析框架的构建，可以深化行政区划研究的机制和深层逻辑分析，有助于推动区划调整研究的理论总结。同时，将边界理论用于城市尺度，促进了该理论向次国家尺度的延伸，拓展了其应用广度。并且，将政治地理学、城市地理学等多学科概念和视角进行系统综合，为理论和方法的学科间交叉创新提供了思路。在实践层面上，通过边界化、去边界化和再边界化的过程划分和各阶段多元主体博弈作用的分析，有助于深入剖析区划调整的微观机制，为解决区划调整中的“边界”相关问题和行政边界“融合”治理提供依据，从而促进区划调整和空间治理实践的精细化水平。同时，边界建构机制中对居民自下而上作用的探讨，可以为促进社会公平发展、构建“以人为本”的现代化国家和城市治理体系提供参考。本文建构的分析框架强调了多元主体对于边界建构的作用机制，而对于边界的反作用，即边界建构之后的影响效应未作分析。从边界的视角出发可以认识到，边界建构之后，既有人流、物流等物质要素的跨界流动，也有精神、感情等非物质要素的变化。因此，后续可以从经济、政治、空间等多维度来分析边界效应。更重要的是，在边界建构的框架下，需要从社会的维度，如居民生活、感知、文化等方面来分析区划调整的影响效应，进一步提升对社会公平的关注。后续将尝试从多维度来分析行政区划调整的影响效应，继续完善区划调整的边界建构分析框架。同时，除了城市尺度的行政区划研究，本文构建的分析框架也可以进一步推广到其他尺度，用于研究相关现象的边界建构机制。比如，分析区域尺度的区域一体化治理、同城化发展等现象，考察政府、企业、市民等主体如何推动城市边界的生产和消解，实现城市边界融合和区域一体化发展。针对行政边界区域的经济边缘化问题、跨边界区域的居民基础设施配套问题、政区边界区域的环境污染整治问题等围绕行政区“边界”的区域发展和治理问题，探讨多元主体跨界协作、促进边界融合发展的模式和机制。分析社区尺度的社区融合等问题，考察多元主体如何影响社区边界的形成和融合，实现居住和社会融合。后续将进一步探讨将该框架用于其他现象问题的可能性，提升其应用深度和广度。此外，除了行政区划研究，对于其他城市治理现象和问题，也需要加强对自下而上力量的重视。从只强调政府主导的管制模式转向政府、市场、社会力量共同作用下的治理模式，推动城市治理研究对社会公平问题的关注。并且，除了边界视角，可以继续尝试将政治地理学的其他相关概念理论运用到城市治理的研究中。比如，权力、领域（领土）、尺度等，这些概念和理论原本主要应用于国家治理层面，通过与城市尺度的结合，可以进一步推动城市治理研究的多学科交叉借鉴及理论深化。 参考文献略
