姜启舟：央地关系视阈下中世纪英格兰市长选任
文摘
2024-12-20 19:29
北京
摘 要：自13世纪以降，市长制在中世纪英格兰特权城市中普遍确立。地方社会选举与中央王权任命相结合成为市长产生的基本方式，围绕市长职位与人选的央地矛盾亦相伴而生，市长选任由此成为中世纪英格兰央地关系的重要内容。在市长选任过程中，利益斗争充斥于地方社会，王权则以灵活多样的方式和手段介入其中并加以管制。在市长选任机制下，市长既是“城市的人”，也是“国王的人”，在实际运作中较好应对了中央和地方的双重压力。市长选任作为国家治理的一种有效手段，平衡了地方自治与王国统一治理的内在张力，形成一种兼具合作与博弈、规制与弹性的央地关系。关键词：市长选任 央地关系 国家治理 中世纪 英格兰自19世纪末中世纪英国城市史研究兴起以来，市长作为中世纪英格兰政治体系的重要一员，一直是史家关注的对象。无论通史类城市史著作还是个案城市史研究，抑或以中世纪英格兰地方政府、地方自治为主题的著作，都会涉及市长问题。但这些研究更多关注“在位市长”的权责，聚焦其在城市政治体系、权力架构或行政运转中的职能与地位，鲜少研究市长选任问题。19世纪末20世纪初，西方学界曾集中讨论过伦敦、温彻斯特等城市的市长制起源问题。第二次世界大战后，伴随城市史学的革故鼎新，学者更多从经济与社会维度考察市长出身、行政履历、某个市长的选任过程，乃至一段时间内某个城市的市长选举与任职等问题，将研究推向深入。但已有研究尚存不足：偏重市长选任结果，市长选任的机制有待考察；偏重在具体城市框架下讨论市长选任，有待将之置于央地关系、国家治理等宏观视阈之中。相较而言，中世纪英格兰央地关系多为国内外学界所研究，大致形成两类迥异的观点：一类强调君主地方统治的有限性，凸显地方自治的地位与意义；另一类则重在揭示王权集权与地方社会的弱势地位。虽然有学者沿上述两种学术路径，将“市长”分别归为“城市的人”或“国王的人”，但二元对立的简化认识未能揭示历史的复杂性，更没有深挖市长选任机制与央地关系的关联。同时，已有中世纪英格兰央地关系研究，更为关注权力在央地之间如何划分与配置、谁主导央地关系等静态问题，而对央地关系如何运转，尤其是上下如何沟通、衔接等动态实践问题关注不足。市长选任作为央地互动的重要方面，以其为视角重新审视中世纪英格兰央地关系，无疑有助于弥补已有研究之不足。有鉴于此，笔者拟在前人研究基础上，综合运用中央政府档案和城市卷档等原始史料，从以下几个层面论述中世纪英格兰市长选任与央地关系：首先，选取伦敦等代表性城市，实证研究常态下的市长选任方式，彰显合作型央地关系的构建；其次，梳理围绕市长职位与人选产生的央地矛盾，揭示央地关系的博弈面；再次，关注地方社会选举过程中的利益斗争，观察非常态下王权下市的方式与手段，展现中央对地方失序的强力规制性；然后，考察一身二任的市长如何应对和处理来自中央与地方的双重压力，剖析央地关系的弹性运行；最后，阐明市长选任机制塑造了一种兼具合作与博弈、规制与弹性的央地关系。学界一般认为1189年获得市长头衔的亨利·菲茨-艾尔温（Henry Fitz-Ailwyn）为伦敦乃至整个英格兰第一位市长，并且这一职官创设深受法国市长制影响。1215年约翰王为换取伦敦的支持以抗衡贵族叛乱，以特许状形式正式批准伦敦市民每年可以选举一位市长的请求。伦敦市长的设立，引发后续诸多城市追随，市长制于13世纪在英格兰扩展开来，此间已确知设立市长的城市有温彻斯特（1200）、埃克塞特（1205）、牛津（1205）、林肯（1206）、约克（1212）、林恩（1212）、北安普敦（1215）、布里斯托（1216）、纽卡斯尔（1217）、南安普敦（1217）、剑桥（1231）、切斯特（1244）、莱斯特（1250）、诺丁汉（1284）等。在这些城市的引领下，市长日益成为中世纪英格兰各特权城市主要市政官的头衔，到1300年，市长对于重要城市而言已经是常设职位。如何选任市长成为地方社会与中央王权共同面对的问题。伦敦作为英格兰市长制的发源地，选任模式最具范本性。1301年圣西蒙和犹大日（Feast of St. Simon and Jude，10月28日），伦敦如往常一样举行一年一度的市长选举。约翰·勒·布伦德（John le Blund）凭借时任市长、14位高级市政官（aldermen）、2位城守（sheriffs）的共同提议，并获得每区（ward）各12位贤达（good men）的赞成，成功当选新任市长，随即进行宣誓。翌日，他在高级市政官和市民团体（commonalty）的陪同下，来到代表王权的伦敦塔治安官（Constable of the Tower）处，再次宣誓并获批准任职。这是常态下贯穿整个中世纪的伦敦市长选任模式。尽管在不同时期、不同城市，具体选举日期、选举方法、选举人范围、候选人酝酿方式等方面会有诸多差异，但从央地关系角度看，央地合作选任市长的基本方式整体一致且相当稳固，即由地方负责选举市长，再由国王批准上任。各城市选举市长的方法与形式多样，并无统一模式，或缘于各市因地制宜自定章程，或由于国王对此授权或认定不同。相比伦敦，其他城市的市长选举史料更为稀缺，但我们可以通过一些代表性城市管窥一二。14世纪晚期，约克市长的选举方式如下：先由即将卸任的市长提名2至3位高级市政官，再由全体市民组成的市民团体从中选出市长。15世纪，该市市长选任方式因选举动荡而历经多次变更：1464年爱德华四世指令约克修改市长选举办法，即将卸任的市长不再掌握市长提名权，而是负责在选举日的前一天（1月14日）召集每个行业的检查官（searchers），指令他们确保其行业成员（一说为工匠）在选举日到市政厅参加选举，是日由行业成员共同提名两位高级市政官作为候选市长（限制性规定：被提名人任市长一职总计未超过两次，且此前五年内未担任过市长），随后该提名交由市长和市政会秘密投票，并由非投票官员计票，2月3日公布选举结果，同日新市长就任。1473年选举流程大为简化：由市民直接选举一位高级市政官（须此前三年未担任过市长）作为市长。然而此模式并未持续多久，1489年约克市政会便向亨利七世请愿，恢复了1464年的选举旧制，约克市长选举模式由此固定下来。1300年，林肯市制定了明确的市长选举办法——市民团体每年经由市政会自行选举一位市长（候选人须享有市民身份，且与其他市民一道缴纳过公共税收）。1392年该市市长选举透露出更多流程信息：在圣十字架节（Holy Cross Day，9月14日），所有自由人（freemen，即市民）依惯例聚集到市政厅；由市长及前任市长们共同提名4位候选人（被提名人须为堪当其任、谨言慎行之人，且此前七年内未担任过市长）；随后，载有此4人姓名的选举单被分发给所有到会市民，他们以书面形式从中选出两位市长人选；最后，再由市长及其同侪从这两位之中作出最终选择。1344年的剑桥市同样出台明确的市长选举法令，特点是选举人的三层筛选与选举团的逐次扩大。其具体运作模式如下：第一步，由市长及其顾问（assessors）、市民团体分别选定或推选一位选举人；第二步，上述两人宣誓后，由他们从市民团体中再选出12位选举人；第三步，由上述12人从市民团体中再选出6人，组成共计18人的选举团（第一步中的两位选举人不在最终选举人之列），经宣誓之后由他们选出市长。1404年方获得选举市长之权的诺里奇，市长产生方法更为与众不同：首先由代表自由人的市政会从任职过城守的24位高级市政官中以多数票决提名两位候选人；再由市长、城守和高级市政官以多数票决从中二选一，若出现平票则由市长投决定票。该制度在实际运行中逐渐延伸出一些规定性或限制性原则，如市长选举日期定在5月1日的圣菲利普和詹姆斯日（St. Philip and James’s Day）；市长在仲夏夜前的周二正式就任；两位候选人在此前三年未出任过市长；两位城守中至少一位、高级市政官中的多数必须到场参加选举；等等。与此同时，地方社会选举出的市长人选还须得到中央王权的批准与任命，方能正式就任。1215年约翰王批准伦敦市民每年可以选举一位市长，并在同一特许状中明确规定：伦敦当选市长应觐见国王，并对国王宣誓效忠。从此，英格兰便确立这样的程序与惯例：当选市长必须到威斯敏斯特面见国王，忠诚宣誓（oath of allegiance）后获王权任命。1264年10月，尼古拉斯·德·斯托克韦尔（Nicholas de Stocwell）当选牛津市长后便奔赴威斯敏斯特面见亨利三世，经宣誓尽忠职守方获王命上任。不过，在实际政务运行中，经常出现由国王代表代行王权的现象，这种权力下放被视为国王的恩赐。以伦敦为例，爱德华一世1299年以特许状形式授权伦敦：若国王不在威斯敏斯特，当选市长首先可通过财政署男爵、次之是伦敦塔治安官的批准上任。1301年和1314年当选的伦敦市长，便分别经由代表王权的伦敦塔治安官和财政署男爵的获准任职。此外，王权在地方的代表经国王授权也可代王行事。布里斯托候任市长的任命权自13世纪初该市设立市长制后，一直由国王的财政署负责，直到1300年爱德华一世授权调整——当选市长只需经由该市国王城堡治安官批准便可获得正式任命，而1373年爱德华三世又作出史无前例的新授权，即新市长只需在市民团体的见证下，在市政厅向健在的、距其任期最近的前任市长宣誓即可上任。1392年，因当年议会在约克举行，财政署男爵随王廷到此，是年温彻斯特新当选市长被免除长途跋涉，允许其在当地向汉普郡郡守宣誓，借此获得任命。国王在14、15世纪晚期也分别授权考文垂和格洛斯特，其当选市长不必前往财政署男爵处或其他任何地方进行宣誓，只需要在市民团体和6位高级市政官的见证下，向所在城市验尸官（coroner）履行此程序即可。剑桥市候任市长的任命方式因剑桥大学的存在而变得与众不同：经国王授权，由剑桥大学校长或副校长“以王之名”代行批准（自1336年）。中央王权的批准任命是市长选任过程中最后一道程序，君主借此牢牢把握市长任用的主动权，从而具有实质意义，并非简单流于形式。1299年爱德华一世致北安普敦市的特许状甚至规定市长获准期限：当选市长应在8日内到财政署宣誓、获得批准。1292年新当选的牛津市长就因拖延，导致市长职位被国王褫夺，牛津不得不支付20马克（1马克约等于2/3英镑）的罚金恢复其职位。为防止此任命权被具体经办机构架空，亨利三世甚至发出命令：未经国王授权，财政署司库（treasurer）和男爵决不能批准伦敦市民所呈报的当选市长。即使在中世纪晚期市长任期大都仅有一年的情况下，中央王权的批准与任命也从未简化或缺位。整体而言，自市长制在中世纪英格兰落地以来，地方社会选举与中央王权任命相结合，便成为市长产生的基本方式，市长选任由此成为中世纪英格兰央地关系的重要内容。在这一过程中，地方社会获得国王授权，能够在相当大程度上自主选举市长，同时国王牢牢掌握着形式与实质兼而有之的最终任命权，分权与合作成为常态下市长选任的基本模式。设立市长一职并赋予市民选举市长的权利，在中世纪英格兰无疑是一种非同寻常的特权，因为只有当一系列特许权、王室授予和对地方惯例的确认积聚到一定程度，市长制才有可能落地生根。即使在中世纪晚期市长普遍设立的情况下，仍有不少城市并未享此特权：格洛斯特虽在13世纪早期有过一位市长，但市长制没有就此生根发芽，该市在中世纪晚期一直由两位执达官（bailiff）执政（直到1483年重新设立市长职位）；普利茅斯更是多次向国王申请选举市长的权利而不得，1411年以议会请愿形式再次尝试，仍无功而返；科尔切斯特市民虽在1189年即获得选举执达官的权利，但在中世纪始终未能更进一步，市长取代两位执达官的统治直到1635年才得以实现。可见，市长职位的设立本身就是一种城市特权，城市争取亦未必可得。市长的设立必须得到国王授权，属法定权利，但并非一劳永逸。央地双方围绕市长一职停废与复设的不同立场，便将央地矛盾抖搂出来。从国王日常统治的角度看，对于已确立市长制的城市而言，市长成为王国政令在城市执行落实的第一责任人，并有相应的监督乃至惩罚机制，涉及经济、社会、政治、司法等诸多方面。此外，国王对他们还有或隐或显的整体性要求——“良政善治”（Good Governance）。1354年，爱德华三世更是通过王国法令对此提出明确要求，并以伦敦为例规定细致的惩戒步骤与措施。该法规定，负责治理该市的市长、城守与高级市政官应及时匡正发生于伦敦的各类施政错误、违约与渎职行为，否则将通过法定程序予以调查，一旦确认将按以下步骤逐级提升惩罚力度：前两次失政，城市须向国王分别缴纳1000马克、2000马克罚金，第三次城市则会被国王直接剥夺特权与自由。同时，该法适用于王国所有城市，各城市的失政经法定调查确认后，具体惩罚由国王任命的法官自行裁定。不管是由国王直接剥夺城市特权与自由，还是由国王的法官裁定，市长一职都可能因被王权惩处而废止。伦敦市长一职的废黜与复设最为频繁。亨利三世在1243—1271年，先后以各种理由至少七次废止伦敦市长职位，中止时间短则一个月，多则数月。与其父频繁而短暂的制裁方式不同，强势君主爱德华一世在1285—1298年一直未允许伦敦设置市长一职。在此期间，伦敦还曾以共同体的名义向国王请愿，请求恢复市长制却遭拒绝。此后伦敦市长一职的停废与复设仍在不断上演。1321年1月，伦敦再次被国王接管，时任市长尼古拉斯·德·法恩登（Nicholas de Farndone）被国王任命的监政（Warden）罗伯特·德·肯德尔（Robert de Kendale）取代。同年5月，伦敦市长一职复设，但好景不长，仅1323年伦敦就有两位市长被国王废黜，以致爱德华二世1326年再次以令状形式宣布恢复伦敦的市长制，并要求伦敦在收到该令状8日内选出一位新市长。1392年，理查二世据1354年王国法令对伦敦实施完整的三次惩戒，市长等市政官被国王集体革职并投入监狱，市长制再次被废。国王类似的举动不仅发生在近在咫尺的伦敦城，其他城市也时有发生。南安普敦在1217年获得选举市长资格，但1249—1269年因故被亨利三世废止20年之久。1274年，因城市内部秩序混乱，爱德华一世以监护（custody）之名把温彻斯特收归掌中，中止了它选举市长的权利。在13世纪八九十年代的约克，爱德华一世以城市履责欠佳为名，连续三次停设市长职位，指派长官（Governor）取而代之。14世纪40年代，由于纽卡斯尔市长理查德·盖洛韦（Richard Galloway）在任期间逮捕并错误审判前任市长约翰·德·丹顿（John de Denton），并使他饿死在狱中，国王震怒，不仅宣布在任市长非法，而且任命监管人直接接管纽卡斯尔。与此同时，恢复市长职位则要城市付出相应的甚至高昂代价。1290年，国王以市民未经其授权擅自复设市长制、选举市长为由，再次接管纽卡斯尔。为此，纽卡斯尔不仅要在法定程序上向国王请愿复设，而且还不得不在经济利益上让步——免除国王欠该市的1600英镑，才终获国王批准恢复市长制。1298年复活节伦敦市民被爱德华一世再次授予市长选举权，他们为此支付2000马克。1393年，伦敦为恢复包括复设市长制在内的特权，更是向国王缴纳1万英镑的共同罚款（起初是10万英镑，后来这一天文数字罚款被免除），同时还被迫接受恢复旧制的附带条款，即“直到国王另有命令”（until the king shall otherwise ordain）。市长职位复设，但难以捉摸的王权却犹如一把达摩克利斯之剑高悬伦敦之上。市长职位由国王“创设与任命”，从源头上决定了王权对市长的督政、惩戒乃至废止权。不管是市长制设置与否，还是市长一职的停废与复设，央地矛盾都或隐或显地存在着。市长制设立后，按照惯例，城市选举的市长人选一般都会得到中央王权的批准与任命，但也有少数例外。1240年，伦敦当选市长杰勒德·巴特（Gerard Bat）就因国王拒绝批准而不得不放弃职位。双方矛盾源于前一年的城守与市长选任：1239年亨利三世欲任命西蒙·菲茨-马利（Symon Fitz-Mary）为伦敦城守，遭到伦敦市民和市长反对，国王迟迟不批准新当选的候任市长巴特上任（拖延至次年1月13日）；次年，巴特再次当选市长，就在他第二次觐见国王并宣誓获准之后（第一次被拒绝），又因权益与惯例问题与国王发生口角，终致国王暴怒被驱逐去职。1381年9月9日，是年夏季剑桥骚乱事件的领导人之一约翰·马歇尔（John Marshall）当选剑桥市市长。对这样一位曾经挑战王权与封建秩序但又合法当选的市长，国王理查二世并没有直接拒绝任命，而是在稍后作出“有理有据”的处置：9月22日，国王向剑桥颁发令状，以马歇尔不能胜任其职为由，撤回对他的市长任命，并指令剑桥市民在国王认可的人选内重新选举一位良善且能够胜任的市民为市长。理查德·迈斯特曼（Richard Maisterman）正是在此背景下被选任为继任者。国王为巩固其市长之位，甚至在同年11月28日再次向剑桥市执达官、高级市政官、市民群体等颁发令状，命令他们服从并协助新当选的迈斯特曼市长。可见，剑桥所举之人不仅被国王撤回任命，还被指令另选他人代之。国王甚至打破惯例，为其认可的候选人站台，压制潜在反对者。除了否决地方选举的市长人选，国王打破地方自治权限，意图指定市长人选乃至左右选举结果，更是央地围绕市长人选矛盾的焦点所在。在1382年的伦敦市长选举中，理查二世两度出手干预伦敦的市长人选。他先是在伦敦市长选举前夕（10月7日）致函伦敦上层，一方面假意表示无意干涉市民自由选举市长，另一方面又指令他们应再次选举他属意的约翰·诺桑普顿（John Northampton）为市长（诺桑普顿1381年即是伦敦市长），如此便能选举出一位谨慎持重、明辨是非的市长。为达目的，国王不惜在伦敦市长选举日当天（10月13日）再次致函诺桑普顿，示意其续任市长一职（该信件在选举现场被公开宣读）。最终，诺桑普顿成功当选，并宣布“出于对国王的尊敬”而接任此职。国王此举显然破坏了伦敦在市长人选上的自主权，而且诺桑普顿的再次当选也违反了当时伦敦的市长任职惯例。与上述案例的结果指向相反，国王向城市“举荐”的市长人选，也不乏被后者拒绝者。1444年伦敦市长选举日，亨利六世致信伦敦市长托马斯·卡特沃斯（Thomas Catworth），希望前任市长威廉·伊斯特费尔德（William Estfeld）继任。面对国王的“举荐”，伦敦此次没有缄默接纳，而是谨慎拒之。首先，依伦敦惯例，国王之信在市长、高级市政官和市民团体面前被公开宣读；其次，伦敦市长和高级市政官聚集到市政厅会议室特地研究伦敦城的相关法律（根据此前法律，分别在1429年、1437年出任伦敦市长的伊斯特费尔德不符合参选规定）；最后，伦敦市长随即召集市政会讨论此事，与会者认为，尽管伊斯特费尔德是来年出任市长的最佳人选，但囿于此前的法律限定，他们不得不拒绝国王提议的人选。因为对市民群体而言，由他们先辈制定、他们宣誓所要遵守的法律应被坚持，否则将会铸成有害先例（pernicious precedent）。最终，在同一天，原定候选人亨利·弗罗维克（Henry Frowik）被一致选为伦敦下年市长。当然，我们有理由相信，伦敦在拒绝国王提议的市长人选之后，积极与国王进行了沟通并获得谅解，因为弗罗维克当选半月之后，按惯例顺利获得中央任命（此次由财政署男爵代行批准）。显然，即使在国王直接“举荐”市长人选的情况下，伦敦此次依然坚守既定法律不开恶例，坚持既定程序选举自己的市长。虽然最终此事平稳着地，所选市长也获得中央批准，但整个选任过程无疑彰显央地围绕市长人选的显著矛盾，抑或说是国王意志与伦敦既定法律、惯例之间的博弈。由上可知，央地围绕市长人选的矛盾有来有往、形态各异，既有城市推举之人被国王否决的案例，也有城市“默默”接受国王安排之人选的案例，同时不乏国王中意之人被城市拒绝的案例。从实力对比角度而言，中央王权自然掌握着市长人选的主动权，但显然国王不能肆意为之，地方凭借既定法律、授权、惯例与传统等资源，也有不同程度的抵抗权。最终，中世纪英格兰形成一条规则：国王可以废黜市长但不能越过城市选举直接任命市长。所以，不管央地之间围绕市长人选的矛盾如何，地方选举至少在程序上得到双方的维护与重视。一部1471年颁布、关涉约克市长选举的法令甚至规定：任何人未经城市正当选举而占据市长职位，都将面临100英镑的高额罚款，此罚金一半归国王、一半归城市。该法令经约克市政会请愿、国王批准后出台。在央地合作选任市长的大背景下，围绕市长职位与人选的央地矛盾与摩擦亦时有发生，无疑揭示着央地关系中紧张和博弈的一面，尽管官方档案中对此往往语焉不详或讳莫如深，尤其是城市一方多处于失语境地。相对而言，在围绕市长职位的央地矛盾中，地方更多处于被动接受或隐忍的处境，因为市长职位的设立、废止与复设均须得到王权批准；然而，在围绕市长人选的央地矛盾中，地方虽处弱势但也可以审时度势，与中央王权展开适度博弈，因为具体市长人选事宜，更多属于城市自治范畴。中世纪英格兰的市长地位因地而异，在由领主管事或执达官执掌市政的普通封建领主城市中，市长一职可能仅具有仪式、礼节意义；而在较大的王室城市中，市长则普遍出任城市最高行政官、城市法庭最高官员（most senior officer），在行政、司法等方面享有广泛权力，成为城市政治体系的核心。有学者甚至认为，权力高者如伦敦市长，在其统辖的几平方英里范围内权威堪比国王。故而，这类城市的市长选举往往牵涉各方，利益博弈与斗争充斥其间。城市史家苏珊·雷诺兹不无夸张地指出，中世纪晚期英国城市中的骚乱与失序几乎都发生于市长选举之际。面对市长选举中的为利而争、为权而斗，国王的处置与应对之法尤为重要。总体而言，国王授权地方不是“放任自流”，其结果也非“覆水难收”，他们更多的是通过“王权下市”，有条不紊地介入其中加以管制。首先，签发令状，规训选举秩序。这属国王的常规之举、预判之措，多为国王针对某些市长选举纷争或乱象。伦敦的市长选举失序最具代表性。爱德华二世在1315年致伦敦市长和城守的令状中严厉训责：“如今我们了解到有部分民众和粗鄙之人图谋作乱，日夜在伦敦行不轨之事，并接连在私密场所举行秘密集会，他们并非接受召唤或召集而来，而是强行介入选举活动，通过威胁与吵闹企图阻止正当的选举……”1384年理查二世在签发给伦敦市长的令状中，甚至针对市长选举作出规定：禁止任何人持有武器破坏“王之和平”和《北安普敦法令》（Statute of Northampton，1328，禁止平民在公开场合携带致命性武器）。伦敦随即发布相应选举公告：除市长、高级市政官和从各区选拔而来的良善之人，禁止任何人参加伦敦市内的选举，违者以监禁、罚没动产以及剥夺特权论处。伦敦的市长选举失序问题一直延续到15世纪。1442年亨利六世在颁给伦敦市长和城守的令状中指明：除特别召集外，禁止任何人参加市长选举，近期选举引起太多骚乱，选举应参循传统，由高级市政官和其他更谨慎、更权威的市民作出，否则任何当选市长都将无法获得批准。如此种种，无不体现国王对市长选举的深度关切。他们以令状形式整治选举混乱，强调候选人与选举人资质、前例的重要性，以维护既有的选举制度与社会稳定，并通过最后的市长任命权予以约束，强有力地彰显王权意志。其次，选派“钦差”，督导选举进程。除了通过令状治理之外，国王也会研判地方选情，审时度势，派人直接到城市督导市长选举。在14世纪八九十年代的林肯市，市政当局与教会的权力之争（缘起于双方对大教堂周边场地及其建筑物的管辖权之争）一度延伸至市长选举。因为教会直接支持该市普通民众与上层市民争夺市长之位，且1390年以来代表上层市民的市政当局接连受罚，使1393年市长选举成为双方斗争的“前线”。为了遏制派别斗争、确保该年市长选举平稳有序进行，理查二世派遣骑士约翰·伯西（Sir John Bussy）亲赴现场督导，作为“钦差”，伯西支持城市上层、压制普通民众的策略切实影响了选举结果，最终代表商业寡头（mercantile oligarchy）的罗伯特·哈沃斯（Robert Harworth）当选市长，取得令“上帝满意、国王受益”的预期效果。出于类似目的，在1384年的伦敦市长选举日，国王及其御前会议直接指令三位骑士坐镇伦敦市政厅，要求他们监察选举是否遵循惯例、“王之和平”是否得到维护。如此，国王以选派“钦差”的方式介入市长选举，达到以国王之名遏制地方派系斗争、监管选举议程乃至影响选举结果的目的。再次，多措并举，化解选举争端。这往往施治于规模较大、选情复杂、矛盾突出的城市。1272年，时任伦敦市长沃尔特·赫维（Walter Hervey）与作为高级市政官的选举人在市长候选人方面未能达成一致，赫维有意连任，而选举人则拟以菲利普·勒·泰勒（Philip le Tailor）取而代之，结果赫维在选举当天（10月28日）发动民众冲进市政厅，上演一出“黄袍加身”。当此之际，高级市政官们直接逃至威斯敏斯特，寻求亨利三世及御前会议庇护，并向他们控诉平民如何猛烈且不法地阻碍选举，同时恳求国王出兵以维护“王之和平”。国王没有同意他们的请求，而是有步骤地进行调解。第一步，不偏不倚地谴责争端双方，本应全体一致推选合适之人为市长，并提出首个解决方案：现若能共同推选出候选人，国王将予以批准。双方始终无法达成一致，不过他们每日均出席在威斯敏斯特举行的谈判，直至圣马丁节（Feast of Saint Martin，11月11日）。第二步，鉴于市长候选人难产，国王决定剥夺赫维与泰勒的候选人资格，指定亨利·德·弗罗威克（Henry de Frowick）作为监政以国王之名统治伦敦。同时国王又留有余地：当伦敦市民全体一致选出市长后，他将撤回监政，批准新市长上任。第三步，国王从御前会议派遣善于谈判斡旋的重臣沃尔特·德·默顿（Walter de Merton）等人进入伦敦，主持持续数日的协调会，要求双方各派五位代表参加谈判，冀望由他们选出市长。国王迅速果断地介入，缓和了双方剑拔弩张的局面，为紧随其后的最终解决奠定基础。王国北部重镇约克1380—1381年的市长选举冲突，同样引发王权介入。1380年，在70年代已3次出任市长的约翰·吉斯伯勒（John Guisborough）再次参选。然而，由于他此前政绩不佳，任期内存在贪腐、专横、渎职等行为，遭到以城市工匠为主体的市民反对。他们在选举日冲进市政厅，攻击选举代表，强推西蒙·奎克雷（Simon Quixley）为市长。此举是“反叛”地方统治与城市惯例的行为。面对选举争端，国王理查二世迅疾委任诺森伯兰伯爵等人调查真相，同时“惩、缓、稳、抚”四措并施：1380年底之前将22位“暴徒”传唤至伦敦塔，次年初传召奎克雷至御前会议接受询问，并发布令状和城市公告，恢复吉斯伯勒的市长职务，待1381年2月奎克雷通过和平方式合法当选市长之后又指令吉斯伯勒退位交接。如此，国王成功化解此次市长选举危机，稳定了社会秩序。最后，接管城市，重塑选举秩序。面对市长选举纷争中出现的极端境况，国王会动用专制权力与特殊手段直接接管城市，重塑地方社会的选举秩序。1340年，纽卡斯尔商人行会推举的约翰·德·丹顿成功当选市长。次年商人行会拟推选他连任，遭到该市手工业行会反对，后者在市长选举日（10月1日）径直推选理查德·德·阿克顿（Richard de Acton）为市长。双重选举昭示分歧的严重程度，并引发持续的冲突与混乱，致使国王在1341年10月16日直接接管纽卡斯尔。国王随即展开重塑该市市长选举秩序之路，当然也是展现专制权力之路：他宣布两次选举均无效，丹顿与阿克顿均不得就任市长，违者将被罚没一切可没收之物，并下令重新组织一次选举；指令诺森伯兰郡郡守、纽卡斯尔城堡官（keeper）威廉·费尔顿（William Felton）将该市纳入监护之下；委派法官前往该市审理扰乱和平案（最终该市被判处罚款500英镑）等。国王的雷厉举措迫使纽卡斯尔上层在1342年2月召开旨在寻求“和平、友好与团结”的大会，重新拟定市长选举办法：第一步，由该市12个最受尊敬的行会（包括毛纺织商人、布商、皮革商、马具商、谷物商、裁缝、面包师、制革匠、鞋匠、屠夫、铁匠和漂洗工行会）各选出2人共同负责推选4位首批选举人；第二步，由此4人再选出8位作为第二批选举人；第三步，由前述12人再选出12位作为第三批选举人；最后，由三批次组成的24人选举团负责选出市长。该选举办法经国王批准后，该市又遵照国王指示选举罗伯特·德·哈利维尔（Robert de Haliwell，纽卡斯尔被接管之后，他被国王任命为维持该市治安的4位市民之一）为新任市长，随后1342年5月国王正式还政于市。如此，面对危机局面，国王通过接管城市，以其至高权力与雷霆手段重塑市长选举秩序和市政权力格局，化解了不同利益集团的矛盾与冲突。显然，在中世纪英格兰的市长选举实践中，充斥着不同派别、利益集团乃至行业之间的诸多纠葛与斗争。如果说常态下市长选任的批准与任命权属于国王的常规权力，那么面对地方社会的市长选举冲突，国王则往往视不同情况动用程度不同的非常规权力（包括专制权力）。此时，维护“王之和平”是“王权下市”最重要、最普遍的法理依据，集权与被规制成为央地关系的主旋律，央地关系的刚性一面显露无遗。对中世纪英格兰社会而言，市长是新型官员。围绕其身份属性，站在市民、城市的角度，强调地方自治的学者往往将之视为“城市的人”。20世纪20年代，弗利指出，市民群体意识到市长是“城市的人”而非“国王的人”，市长在官员中最得市民爱戴和拥护；这一观点在20世纪70年代末被苏珊·雷诺兹推到极致，她认为市长自始便完全为城市利益服务。而站在国王、国家的角度，强调王权集权的学者则常常将市长归为“国王的人”：20世纪20年代末，汤普逊指出，中世纪许多领主还保留一部分对城市的统治权，领主的代理人为执行吏或“市长”，该现象以法国西部和英国的城市为典型；20世纪末，此观点得到希瑟·斯旺森的回应和发展，后者认为中世纪英国市长应表现得如同国王的代理人。从市长选任与央地互动的整体看，市长无疑既是“城市的人”也是“国王的人”，二者并非矛盾冲突而是对立统一的关系。市长的当选誓言也标识其双重身份定位。比如，13世纪中晚期温彻斯特的市长宣誓词，既要求市长维护城市安全无虞以确保国王收益，在任何方面都不得纵容或协助损害国王利益之事；同时又规定，当选市长应对富人与穷人一视同仁，不因仇恨或喜爱而有所背离，他将通过执行法令管理日常生活必需品的价格与质量，保护市民利益免遭供应商侵害。14世纪早期伦敦市长的宣誓内容如出一辙：开篇即表示市长要守法奉公效忠国王（wel & law fully serve the Kyng），并将为了至高无上的领主（owr Sovereyn lord）英格兰国王及其继承人的利益而确保伦敦的安全和秩序；同时表示要廉洁执政，对伦敦民众不分厚薄、同等看待，对面包、酒、鱼、肉、谷物和其他所有重要必需品实施合理监管，并依王国法令确保度量衡在城市的执行；等等。诚如市长誓言所示，市长既要代表国王的利益，忠诚履职，也要公平、公正施政，尤其在民生保障方面保护市民群体的切身利益。市长的双重身份意味着市长职位既代表地方也代表国王，既是联系中央和地方的纽带，也处在中央和地方的双重压力之下。理解市长群体在实际执政的过程中如何应对双重压力，尤其在央地利益不一致甚至相互冲突时的作为，是从市长选任角度认识中世纪英格兰央地关系的关键。伦敦作为英格兰市长制的发源地，也是离王权最近的城市，其市长所承受的双重压力在所有城市中无疑最大。综合案例的代表性和史料的翔实度，我们仅通过考察爱德华三世、理查二世在位期间四位伦敦市长如何因应央地关系中的紧张事件，对此问题作一管窥。正如史家雅克·勒高夫所言，中世纪是一个充满暴力的时代。对身处中世纪晚期内外战争不断的英格兰而言尤为如此。有学者甚至认为，中世纪晚期英格兰已由此前的“法律国家”（law state）向“战争国家”（war state）转变。这样的时代背景使战争元素成为英格兰央地关系的重要内容，对王权与城市关系而言，核心所系是前者对后者人、财、物的军事需求与征用，后者借此获得前者的军事庇护与安全保障。此种央地关系事关全局乃至国家命运，对中央王权统治与地方社会稳定都具有重要意义。1334年11月前后，面对爱德华三世在苏格兰的战事需求，伦敦市长雷纳德·德·康杜特（Reynald de Conduit）作为“国王的人”先后在市政厅召集两次会议，与高级市政官、城守以及众多市民商定为国王筹集军费1200马克，并征募骑兵、步兵各100名派往苏格兰战场。为确保援王一事顺利进行，市长细致安排筹钱征兵的方式、方法、期限乃至钱款接收人、用途等，甚至对招募来的士兵进行二次核选。但作为“城市的人”，市长同样面临市民群体的压力：由于国王要伦敦出钱又出兵，且战事远离伦敦，伦敦城内随即出现反抗者与反对者（the rebels and opponents）。针对此棘手问题，市长在第一次会议后发给各区的征召令（高级市政官负责在各区执行）中已有预案：违者以罚没财产论处，同时尽量不侵害穷人利益；在第二次会议上，市长再次详细过问对反抗者与反对者施以何种惩罚、采取何种方式扣押其财物等情况。随后12月8日，市长向国王的致函再次彰显其身兼二任的双重角色：他禀告国王伦敦已派遣前述士兵支援国王在苏格兰的战事并已支付他们40天薪资，同时为了保护城市与市民利益，他积极向国王争取通过一项加盖大御印（Great Seal）的授权令（warrant），声明为王筹钱征兵事宜不应成为先例或惯例的诉求。显然，在对外战争的危机时刻，康杜特市长更多是作为“国王的人”，执行王命、服从国家军事大局，在此之余他又灵活变通，冀望兼顾城市与市民的利益。半个世纪后的1387年，同样是面对国王的战事需求，时任伦敦市长尼古拉斯·埃克斯顿（Nicholas Exton）却给出不同答案。是年11月28日，理查二世当面问询他，国王有需要时伦敦能为其提供多少武装人员，埃克斯顿委婉地表示回绝：伦敦居民主要是工匠和商人，缺乏军事经验，不宜让他们独自投身保卫伦敦的战斗。这一解释显然未能阻止国王的“请求”，埃克斯顿进而以弃官之姿进谏，国王只得作罢，从而以一己之力保护伦敦市民免上战场。鉴于此事前后英格兰国内政治形势——理查二世与以格洛斯特公爵托马斯为首的弹劾派贵族（Lords Appellant，他们通过1386年议会弹劾国王宠臣，并于1388年召集“无情议会”严惩国王重臣）形成对峙局面，且后者在1387年曾兵临伦敦城北，作为伦敦市长，埃克斯顿此番表态亦有不介入双方斗争之意。当然，央地关系并未就此走向僵局，12月3日，国王以秘印令状（Writ of Privy Seal）的形式致函埃克斯顿，指令其责成高级市政官采取措施——“为了国王的利益”保卫伦敦，并由其向国王汇报他们可能发现的所有不忠之徒。不难看出，当王国没有直接危机，以及本城市有可能被卷入纷争的情况下，埃克斯顿市长更多化身为“城市的人”，为城市利益向王请命，与国王进行协商式乃至博弈式的有效沟通，最终在“斗而不破”的央地关系中兼顾上下。由于封建体制下英格兰国王征税权受议会所限，以及国王财政自理原则的确立，国王对向不同主体“借款”有着极大需求。适逢以工商业为主要经济部门的城市在中世纪中晚期积聚起相当可观的财富，国王对城市并不平等甚至有借无还的借贷关系，构成央地关系的另一重要内容。这既可能发生于战争背景下，也可能出现于日常统治中。故而，如何沟通上下以达成“两全其美”的借贷关系，就成为时常压在市长双肩的重任之一。1340年4月12日，爱德华三世近臣罗伯特·德·阿什比（Robert de Asheby）代表国王来到伦敦市政厅向伦敦市长安德鲁·奥布里（Andrew Aubri）传令，命其率领伦敦所有高级市政官、最富裕群体等出席次日在威斯敏斯特举行的御前会议，商讨关涉王国的财务问题。13日，爱德华三世当面向奥布里表示因战事开支需向伦敦借款2万英镑，择日归还。面对巨额借款，奥布里市长没有直接答复而是请求离会协商。14日，市长与高级市政官、市民团体再次被召集到威斯敏斯特，并在王宫礼拜堂进行第二次内部磋商，结果是他们认为伦敦只能向国王提供5000马克的借款。但国王拒绝接受这一结果，并命令市长等人在16日前重新磋商或者呈递一份伦敦城内所有较为富裕的市民名单，国王及其御前会议将对照此名单直接征收2万英镑。面对国王的盛怒压力，16日清晨，市长召集少数市政官和市民中的头面人物商议解决之道，经过紧急磋商，决定将借款数额增至5000英镑，同时希望获得国王还款的确切保证与具体日期。此次协商结果出来后，市长旋即于当日奔赴威斯敏斯特面见国王，一是确认国王对此结果是否满意，二是向其汇报伦敦市民的意愿与借款金额。在获得国王认可后，市长当天便布置全市征收借款事宜，并与高级市政官、市民团体一道选出12人作为全市民众的财产评估人。在这次磋商借款案中，自4月12日国王近臣到伦敦市政厅向伦敦市长传令算起，短短5天时间，市长先后与国王本人见面沟通、汇报两次，与国王代表互通信息两次，与伦敦市政官、市民团体等至少协商四次，从而艰难化解了此次借款危机，既满足了国王对城市的金钱需求，又通过“先抑后扬”减少还款数额，减轻了城市的经济压力。在处理国王的借款案中，奥布里市长的上下疏通、斡旋使趋向紧张的央地关系化险为夷，而在1397年的类似案件中，伦敦市长理查德·惠廷顿（Richard Whittington）则化危为机。该年8月，国王财政署收到来自伦敦的借款1万马克，同月伦敦获得国王理查二世对其所享自由特权完全、永久的确认（a full and perpetual confirmation）。两件事接踵而至当然不是巧合，而是惠廷顿居间协商、沟通的结果。尤为值得一提的是，他在其中的角色与作用获得中央王权与伦敦市民的双重肯定：同年8月21日，国王专门致函惠廷顿市长及其领导下的高级市政官，感谢他们对国王的资金支持；市民群体则用实际行动表达态度——同年10月惠廷顿经他们一致同意正式当选伦敦市长。当然，这与惠廷顿身先士卒借款给国王也不无关系，仅1397年他就以个人名义三次向国王提供借款，金额分别为572镑8先令5便士、382镑2先令6便士、666镑13先令4便士。如此，伦敦市长居中积极作为，使国王从市民手中成功借到所需款项，又借机夯实了市民享有的自由特权，从而保证了伦敦和平有序地长远发展。筹钱征兵案和磋商借款案都是极易造成双方关系紧张的事件，在中世纪英格兰央地关系中具有普遍性和代表性。总体来看，市长大都较好因应了中央与地方的双重压力，能够兼顾中央与地方利益，成为央地利益的动态平衡者。当然，在这一大前提下，市长往往会揆情审势、量力而行，在“国王的人”与“城市的人”之间作出弹性偏向。如此，市长既成为双方皆可信任、上传下达的居间沟通者、协调者，又成为央地矛盾与博弈的化解者、弹性央地关系的维系者。央地关系的核心是权力如何在中央与地方两个政治单元之间配置和运转。通过市长选任，可以重新检视中世纪英格兰的央地关系：在常态下的市长选任中，地方社会主导市长选举，王权则掌握最终的批准与任命权，由此建构起合作型央地关系；而围绕市长职位与人选的央地矛盾，则表明央地关系存在不可忽视的博弈面；面对地方社会的市长选举纷争，国王动用不同权力与手段逐步介入以至主导非常态下的市长选任过程，由此体现出中央对地方失序的强力规制性；市长作为央地关系的纽带与桥梁，较好因应来自中央与地方的双重压力，从而铸就出颇具弹性的央地关系。总体来看，市长选任作为国家治理的一种有效手段，平衡了英格兰地方自治与王国统一治理的内在张力。市长选任机制在封建体制下塑造了一种兼具合作与博弈、规制与弹性的央地关系。从市长选任看中世纪英格兰央地关系，有助于加深对中世纪英格兰王权运行尤其是王权集权与分权之间关系的认识。从授权地方设立市长制，到市长选任过程中常规权力与非常规权力的轮番运用，“君主地方统治权的弹性运作”得以充分彰显。在此央地关系模式下，国王不必支付市长薪俸，但保留了关键的任命权与规制权，而且通过授权地方自主选举市长满足了城市自治需求，既节省统治成本，又确保王国一统与地方活力。同时，市长在央地关系中的积极作为，尤其是成功应对中央与地方的双重压力，表明弹性央地关系的实现不仅取决于王权的弹性运行，也有赖于市长在央地之间的居中维系。地方在处理央地关系时甚至有一定的主动性，作为一身二任的市长不只是服从与执行王命，也有选择与抗争。简言之，分权地方并不意味着王权鞭长莫及或无力介入，王权不仅始终在场，而且以其权威对矛盾与纠纷进行管制；集权的王权也并不意味着不需要与地方合作，市长是其在城市施以有效统治的关键倚重。可见，分权之上有集权，集权之下又有分权，在互动的央地关系中，二者并非截然分明，更非二元对立。从市长选任看中世纪英格兰央地关系，也有助于重新审视地方自治。英国一向被视为“地方自治之家”，中世纪是其地方自治起源与奠基时期，自治城市被视为地方自治程度最高的政治单元，可以自主选举市政官尤其是市长是城市高度自治的标志。但挖掘市长选举背后的选任机制，无疑需要重新检视中世纪英国城市自治的水平、形态与机制问题，反思地方自治的内在逻辑：一方面地方自治并不是自然形成的，而是需要向上争取乃至适度博弈；另一方面地方自治有其限度，其长期稳定运行离不开中央王权的规制与保障。进入都铎王朝以后，自治城市逐渐融于英国民族国家崛起的进程之中，王朝鼎革、政事变迁更是在此后陆续上演，但市长选任机制在因时调整后一直得以延续并不断发展。另外，辩证地看，市长选任塑造的央地关系存在一定历史局限性。其突出表现在于制度运行缺乏稳定性——国王与城市之间的力量对比，国王与市长的私人关系乃至个性差异，地方选举的纷争与失序，王权下市的频率与范围，甚至个别国王对市长选举权的恣意剥夺等情况，都不同程度上影响着央地关系的良性运转；在制度设计方面，国王一城一策式的职位授权，市长选举方式的因城而异，每年“辞旧迎新”的市长选任频次等情况，都无形中抬高了央地双方的行政、管理与衔接成本。故而，至少从市长选任的角度而言，中世纪英格兰央地关系的制度化程度还不够完善，尤其在规范化、程序化和机制化等方面存在不可忽视的历史局限性。（作者姜启舟，系天津师范大学欧洲文明研究院副教授）《历史研究》投稿系统已进行全面安全升级，升级后登录域名变更为https://lsyj.ajcass.com/。可点击下方“阅读原文”，关注中国社科院学术期刊官方微店，订阅《历史研究》《历史评论》和《中国历史研究院集刊》。
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