1980年，《街头官僚：公共服务中的个人困境》（以下简称《街头官僚》）在美国出版，该书被誉为街头官僚研究的开山之作，也是美国政治学家迈克尔·李普斯基的代表作品。44年后，该书的中文版出版。虽然中国基层治理场景与美国不同，但该书对于推进基层治理现代化仍具有参考价值。如何看待街头官僚的自由裁量权？街头官僚怎样处理与官僚机构、管理服务对象的复杂关系？近日，本刊专访了《街头官僚》的翻译者、暨南大学公共管理学院教授颜昌武。
街头官僚的政策执行是一种决策
廉政瞭望·官察室：在中西方语境中，街头官僚有何差异？
颜昌武：街头官僚不同于传统意义上的基层干部，它的外延比较广，李普斯基认为，街头官僚包括警察、律师、收税员、医生、教师、社会工作者等等。从内涵来看，界定街头官僚主要有三个要素。
第一，处于基层或者一线，直接和服务对象打交道。比如某省公安厅出入境管理局的工作人员，直接在一线为民众服务，虽然直属省公安厅，也可以纳入街头官僚范畴。第二，要在现场直接决定对服务对象的奖励或者惩罚。比如有市民早上骑电动自行车违规载人，交警拦下后立即决定是对其进行说服教育还是直接开罚单，具有即时性。第三，街头官僚要借助政治组织或者制度的权威和影响力来行使自由裁量权，执行或者服务的结果会影响服务对象的福利或者权益。
在中国情景下，街头官僚主要分为两类，基层行政执法类公务员是典型的街头官僚，此外还包括“窗口”部门的一线工作人员，他们在公共服务的供给中具有非常重要的作用。编制内还是编制外不是区分街头官僚的维度，主要看工作岗位，如果满足上述几个要素，就是街头官僚。街头官僚的兴起与两个层面的事密切相关，一是基层管理的事项越来越多，各种行政事务的受理越来越多。二是服务事项越来越多，比如执法、社区服务、基层事项的增加等。
廉政瞭望·官察室：从官僚组织架构来看，街头官僚处于最基层，是连接组织和民众的桥梁，如何理解这种纽带作用？
颜昌武：街头官僚虽然处于政策链条的最末端，但其政策执行对民众来说是一种决策。上级管理者制定的政策能否实现，最终取决于街头官僚如何去实施，再好的政策最终都要依赖每一个街头官僚在与民众打交道时落到实处。很大程度上，公共政策实际上是由这些街头官僚制定的。
廉政瞭望·官察室：街头官僚不是通常意义上的政策制定者，但他们实际上又在制定政策，为什么？
颜昌武：因为街头官僚拥有一定的自由裁量权，而且这种自由裁量权难以消除和降低；此外，街头官僚作为政策制定者的基础还源于组织权威的相对自主权。
街头官僚的两个基本特征分别是直接和公众打交道，拥有自由裁量权。自由裁量就是行政主体依法按照自己的理解做出判断和处置的方式、方法或形态。一般而言，行政主体作出的选择本身不存在违不违法的问题，而是一个合不合理、恰不恰当的问题。比如城管在执法过程中，暴力执法是不被允许的，但做出什么处罚就是合不合理的问题。
街头官僚的自由裁量权难以消除是因为其工作环境复杂，难以程序化，比如警察不可能依照一本工作手册处理所有问题。街头官僚还要敏锐观察工作中的人为因素并迅速做出反应。同时，自由裁量权是一种精神上的福利，提高了街头官僚的自尊，也能让服务对象相信，这些街头官僚掌握着他们能获得多少服务和资源的钥匙。如果给予街头官僚太多限制，让其觉得受到束缚，就会影响街头官僚对服务对象的服务效果。因此，街头官僚扮演着资源分配的角色，他们在决定能提供的奖励或惩罚的性质、数量和质量方面，拥有自由裁量权，也就是实际上制定了关于谁可以获得服务的政策。
廉政瞭望·官察室：如何理解街头官僚拥有源于组织权威的相对自主权？
颜昌武：在上级组织命令和街头官僚执行命令之间，总会有某种偏差。如果街头官僚的利益与上级组织的利益相冲突，街头官僚可以有效地采取某种不合作的策略来抵制上级组织的命令，比如不工作或者消极工作等。
街头官僚与政府的高层管理者之间存在目标和利益上的差异。高层领导注重实现组织目标，街头官僚的兴趣则在于按照自己的偏好处理工作流程和完成工作任务。面对冲突，高层管理者一般都倾向于限制街头官僚的自由裁量权，而街头官僚则运用各种各样他们掌握的资源来抵制管理者的控制与约束。这体现出街头官僚拥有相对的自主性，对于公共政策的制定也会产生影响。
李普斯基也认为，对公共政策的最佳理解，不应限于立法机构或高层行政官员的顶层办公室里，它们不能展现全部的决策图景。要呈现全部的决策图景，还必须加上嘈杂的办公室和街头官僚的日常境遇。
两难困境：高度脚本化vs因事制宜
廉政瞭望·官察室：基层治理中，街头官僚承担着重要职责，他们面临的困境是什么？
颜昌武：最显而易见的现实困境是，如何在处理民众对政府的要求时做到一视同仁，同时在必要时对特殊个案具有回应性，这是一个两难困境。
从政府管理角度或者对官僚机构来讲，要更好地管理就需要简单化、可操作的目标，给街头官僚的具体执行提供清晰的指引。街头官僚是一种受命执行的角色，目标就是完成高度脚本化程序化的工作，上级已经设计好了流程，按照流程做就行。
在普遍的规则之外，街头官僚又要面对千差万别的有个性化需求的服务对象。这就要求街头官僚发挥其主观能动性，因人而异、因事而异、因地而异、因场景而异，随机应变，更好地满足公众需要。
其实“街头官僚机构”这一术语也暗含了这一困境：“官僚机构”意味着一套规则和权力结构，“街头”又意味着与权力中心保持距离。这也体现出，街头官僚既要避免千篇一律，又要适应千变万化。
廉政瞭望·官察室：街头官僚如何满足服务对象千差万别的个性化需求？
颜昌武：服务对象的需求是无限的，而街头官僚拥有的资源是有限的，因此没办法用有限的资源去满足民众无限的需求，这是一对矛盾。比如美国为了缓解某路段高峰时段的拥堵情况，便增加了额外车道，但增加的车道又吸引了更多人使用这条路，公路又恢复了拥堵。
如果民众对于街头官僚服务的需求是一种弹性需求，那么街头官僚提供的服务质量越好，民众对之的需求就会随之增加。但是街头官僚拥有的资源并不会随之相应增加，面临的资源紧张或者短缺问题就会越发凸显出来，使得街头官僚的工作难度增加。因此，必须灵活地处理这一矛盾。
廉政瞭望·官察室：在与民众打交道时，街头官僚如何以灵活且负责的方式来处理问题？
颜昌武：这需要具体问题具体分析。对于一些民众来说，他们希望其他人能都守规矩，要求街头官僚对其他人要一视同仁，但唯独对自己得网开一面，并期望街头官僚体谅自己的处境，寻求得到更多的谅解，甚至是包容他们的不当行为，这是不可取的。
街头官僚置身复杂开放的环境中，在法律制度与人情世故之间权衡，甚至在是非对错的边缘挣扎，这就更需要街头官僚在守住原则的前提下灵活应对。比如美国80多岁的“网红法官”弗兰克·卡普里奥判案就较为灵活。一名退伍老兵去医院看病，因医院停车场混乱不得不违规停车，弗兰克审理后认为老兵接受治疗与当年的战争有关，权衡后撤销了罚单。这样让人心头一暖的案子还有很多。
灵活性也要把握好尺度。街头官僚的自由裁量权打开了一扇可能性之门：他们将站在服务对象的立场上，友善地做出回应。他们对“公共利益”具有普遍而广泛的义务，这使得人们有理由期待每个街头官僚在对待服务对象时能采取一种友善的或有益的态度。因此，在一个由庞大的且非人情化的机构掌握着重要奖励、惩罚或机会的世界里，街头官僚工作定义的模糊性让人们期待街头官僚能够为其仗义执言。正如李普斯基所言，面对复杂而多变的服务对象，街头官僚实际上是以一己之力把国家或政府扛在肩上，反映了特定的国家意志、政策要求和官员形象。
视觉 I 杨晓东
编辑 I 邓苗苗
审核 I 王巧捧
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