两年前，庞鹏通过公务员考试考进四川攀枝花市仁和区综合行政执法局。他曾在云南省高级人民法院刑事审判庭当过书记员，对法律法规相对熟悉，于是被安排处理一些普通程序行政处罚案件。
“综合行政执法人员就是大家说的城管，我本来以为就是跟小摊小贩打交道，但其实市政基础、园林、环境卫生、违建治理等也在我们的工作范围内。”庞鹏告诉廉政瞭望·官察室记者，攀枝花市仁和区综合行政执法局有400多项行政处罚权，涉及面很宽，对于一线执法人员来说要一边工作一边学习。
安徽省合肥庐阳经济开发区的城管队员顶着高温对大楼上违规广告牌进行拆除。
在行政学研究中，有人将这些基层人员称为“街头官僚”，作为政府庞大体系里的“螺丝钉”，他们既是政策执行链条上的终端元件，也是公共秩序的直接维护者。也有专家形象地比喻：制定一部法律也许只需要10个人，但执行一部法律却要有10万人，去面对处理1000万人，街头官僚就处于这个链条的中间环节。街头官僚既包括村、社区干部，窗口类公务员、网格员等主要提供公共服务的人员，也包括公安交警、市场监管、综合治理等执法类公务员。
执法：从一律不准到包容审慎
上午8∶30，庞鹏开启了一天的工作。10月25日，他一到办公室就和另一名同事外出开展建筑垃圾巡查。“我们外出执法至少要两人同行。”庞鹏介绍，他们这一天的任务是巡查可能产生违规倾倒建筑垃圾的场所，尤其是工地。每到一处，庞鹏和同事都要拍照留痕。即使没有发现违规行为，他们也要向所到场所的有关负责人宣传城市建筑垃圾管理规定。
钟义从事这项工作的时间比庞鹏长，他在某县级市的综合行政执法中队做了7年执法队员，即便如此，每次开展巡查工作前他都觉得面临考验。
早上7点，钟义就要上路巡查。作为一线执法中队的一员，他的工作时间比庞鹏这类主要负责办案的工作人员更早。路边的流动商贩，街口正在施工的建筑工地，整排的房屋立面，平整的人行路面，村里已责令停工的违法建设等等，这些都是他的巡查目标。
2017年底，全国综合行政执法体制改革后，原来由多个部门行使的城市规划、市容环境卫生、园林绿化、市政、公用事业管理、市政公用工程建设安全和质量监督管理、环境保护、工商行政、公安交通等方面的行政处罚权及相关的行政监督检查、行政强制职权逐渐集中交由城管部门统一行使。相对集中行使行政处罚权，本质上是行政机关职责的横向转移。执法事项增加，执法范围扩大给钟义提出了更高的要求。钟义坦言：“机构变革是大势所趋，作为基层一线工作者，我们要适应新变化，哪里需要哪里搬。”
成都市城市管理行政执法总队队长刘践向记者介绍，随着城市管理执法理念的转变，这些年，在市容秩序管理这一方面，已从过去的“一律不准”逐渐过渡到包容审慎，更注重人性化执法。“目前，很多单位都在推行包容审慎的执法理念，更注重柔性执法。”
9月30日，成都社区网格员与消防员开展防火宣传。
拥有“宇宙局”称号的市场监管局是2018年国家机构改革时，由工商局、质监局、食药监局合并而成的机构，同时还吸收了商务、盐务、知识产权、物价等领域部分执法职能。改革后的市场监管局业务领域涉及到了衣食住行等方方面面。
近两年，成都市市场监管局做出了一个“爆款”网络执法短视频节目——“你点我查”。工作人员景赢化名“督哥”开启“探店”之路，奶茶店、火锅店、菜市场……他们出其不意地出现在一些餐厅后厨，进行卫生检查，遇到不符合标准的还会现场开出处罚，网友从短视频中能直观看到市场监管局的执法过程。
景赢曾在节目中突击检查过一家钵钵鸡店，并发现不合规情况。得知店面问题被曝光后，店主非常积极地配合整改，于是“你点我查”还专门跟进拍摄了他们的整改情况。“我们的监管并非刻板生硬的，店主的配合程度也会影响他所受行政处罚的力度。”景赢告诉记者。
不久前，庞鹏处理的一起施工噪音污染案件的罚款也从2万多元下调到1.5万元。“这是考虑到这个施工单位是个小微企业，承接的工程量小，且属于初次违法。类似的情况还有很多，总的来说就是我们在对违法对象进行处罚时会根据当事人的实际情况综合考量处罚力度。”
服务：既讲策略也讲人情
“部分老百姓对城市管理工作不理解，甚至存在敌意，所以我们在日常执法中会更注意执法程序的规范性，沟通交流的文明度。”庞鹏说，综合行政执法的规章制度明确了执法人员在开展工作中，服务意识要占70%，管理占20%，处罚只有10%。
如果说街头官僚中的执法人员还担负三成的管理与处罚职责，那么以社区网格员为代表的主要提供公共服务的人员，做的则是100%的服务工作。
10月24日下午3点，李萍在成都天府新区华阳街道海昌路地铁站附近的商铺巡访。作为南山社区的一名网格员，她要负责辖区内的安全隐患、人防信息采集、商户巡查、燃气安全问题排查、邻里矛盾纠纷调解等工作。“一日双巡是我们的常规工作，网格划分是根据人口数量来的，我负责的小区常住人口两千余人，一些人口更多的小区可能需要两到三名网格员来负责。”
网格员工作中最常见的便是解决居民与物业公司的矛盾，李萍也不例外。“小区公共卫生问题、电梯维保问题、井盖松动现象……我们每天面临的都是这些琐碎细小的事情。网格员要尽力做好群众情绪安抚，并向上级汇报问题。”
李萍在与居民的沟通中总结出一套工作方法。比如前不久小区里一名阿姨的房屋漏水了，但由于她本人并未居住在小区，李萍承担督促楼上业主解决漏水问题的工作。“即使我每天都在做督促和协调工作，并时刻拍照给那名阿姨看，但她依然很焦虑，每天从早到晚给我打电话。”李萍说，有一些电话她会选择冷处理一下，先不接，等阿姨情绪缓和一点再回过去。“对不同的群众有不同的沟通方式，面对情绪容易激动的居民，不能和他们硬碰硬，讲求一个以柔克刚。对于情绪控制能力强的居民来说，也很难突破他们的防备界限，所以直接和他们讲政策更有效率。”
网格员不仅需要熟知辖区居民信息，还要具有成熟的群众工作能力。只有这样，公安、市场监管、综合行政的执法人员才能够在政策执行中、公共服务中有针对性地开展工作。
前不久，市场监管局要统计辖区内的药店数量，相关工作人员找到李萍后，她在心里盘算了一下就报上数据，“比市场监管局统计的数目多一个，因为半个月前我巡查时发现小区背面街道新开了一家药店。”李萍告诉记者，辖区里每当有新店铺筹备开业，她就会去转转，了解情况。
群众工作能力是在关心群众、服务群众并获取群众信任支持中生成的。“不管有事没事，我都会去物业办公室和商铺跟他们分享一些社区情况，慢慢地大家就会建立起信任关系。他们向我反映的问题，我也会及时帮大家解决，所以网格员与辖区内的服务对象之间属于一种相互协助的关系。毋庸置疑，我们是政府与群众之间联系互动的桥梁纽带。”李萍说。
考核：不重数量而看质量
3年前，内蒙古部分地区交警为完成罚款任务对过往货车司机随意罚款的事情曾在网络上引发过热议。
在央视《东方时空》的节目画面中，一名货车司机说：“拦下来啥也没说就让出示行驶证驾驶证。我把证件递给人家，就开了一个罚款单。这都习惯了。”
国务院第八次大督查第五督查组了解到，内蒙古自治区公安部门对各盟市公安局道路交通事故预防“减量控大”工作完成情况进行考核、排名、通报，并对查处违法违规行为的次数做出最低数量要求。部分基层交管部门为完成罚款次数的任务，以“未按规定使用安全带”“未按规定与前车保持必要的安全距离”等不扣分、只罚款的事由，对过往货车司机采取“一刀切”式罚款。
无独有偶，山西介休交警为无违法司机开具罚单，自称是为“赶任务”，保证“罚一次管三个月”的事件也曾引发舆论。
一名在市场监管局工作多年的干部也向记者透露，一些执法人员在办理经营过期食品案件时，如发现店内在售数量不多的过期食品，有的执法人员会认为情节轻微不予处罚，有的执法人员又认为需要给予一定的处罚，便处以5万元罚款，“0元和5万元，均在执法人员一念之间”。
比如前几年，陕西榆林市高新区某超市曾出售4板过期酸奶，案值约60元，在给消费者退货后被举报，后被属地市场监管局罚款2万元。而就在同一年的上半年，榆阳区市场监管局也曾查获辖区某超市涉嫌售卖过期螺蛳粉，但仅对过期螺蛳粉做没收处理，未做其他处罚。这名市场监管局干部介绍，在食品安全领域，过去一些地方的有关部门存在以办案数量和罚款规模进行考核的现象。“近几年，这一现象有所改善，执法人员对于有违法行为特别是轻微违法、初次违法的市场主体，不过度惩罚。”
“几年前，部分地区确实存在为了完成罚款次数任务而乱开罚单的现象，但这样的考核现在不存在了，乱开罚单的现象越来越少。”郑兴是某市交警支队的一名警员，他告诉记者，现在仍有部分人对交警罚款存在误解，认为交警开罚单能从中抽取提成或者认为罚单“成果”与交警绩效挂钩。
“我们现在头疼的是怎么完成执法质量考核。”赵鹏是东部沿海地区一名主办法治工作的派出所民警，他告诉记者，派出所每年会统计打击处理犯罪的数量，但从未有过数字目标。“办案数量并不影响我们的绩效，而执法质量得分直接与绩效挂钩。”赵鹏说，所谓执法质量就是看出警过程是否有瑕疵，案件办理中是否存在问题，然后由上级机关负责这项工作的同事进行打分。
为了规避执法人员手中的自由裁量权带来的一些不利因素，2021年新修改的《中华人民共和国行政处罚法》中增加了行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权的内容。2022年8月，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，其中专门提到：“坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。”
“在我国，执法人员的自由裁量权是愈发收紧和规范的。”南充市公安局交通警察支队直属三大队副大队长林立告诉记者，现在交通执法人员的自由裁量权极其有限。“比如对于酒驾人员的处罚裁量，驾驶人血液中的酒精含量大于等于20毫克/100毫升、小于80毫克/100毫升的行为是饮酒驾驶，处罚1000元到1900元，但现在的处罚标准中在该区间内还进行了细分。”林立介绍，20—40毫克/100毫升罚款1000元至1300元，40—60毫克/100毫升罚款1300元至1600元，60—80毫克/100毫升罚款1600元至1900元，“也就是说，交警自由裁量的区间从900元变成了300元。”
“我们属于‘末端执法’，做什么、怎么做都由上级制定的考核办法决定。”某市城市管理行政执法局局长向廉政瞭望·官察室记者坦言，“像我们这些在一线和老百姓打交道的执法人员毕竟队伍庞大、人数众多，有上升空间的极其有限，大部分人还是立足于做好基层治理体系中的一颗‘螺丝钉’。”（应受访者要求，文中部分人物为化名）
视觉 I 杨晓东
编辑 I 曾子芮
审核 I 刘兰
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