2024年9月，江苏省南通市王鲍镇久西村一名25岁的乡村网格员沈某腹部受伤遇害，被发现倒在村委会办事大厅。犯罪嫌疑人为同村的54岁村民、前低保户赵某，于案发当日自杀身亡。当地村民向媒体透露，事情或起因于低保资格的认定。
如今，大量街头官僚处在上级部门和老百姓之间，面临自上而下的执行压力和自下而上的回应压力。“街头官僚是架在老百姓和党委政府之间的第一道桥梁，每天忙忙碌碌，既要热情服务群众，也要受不少委屈、压力。很劳碌，但常常没有功劳，大量的精力耗费在一些意义不大的工作上。”广东省佛山市禅城区司法局原局长、广东金唐律师事务所专职律师王学堂说。
面对这些工作上的困境和挑战，基层人员能否在按规则办事和通情达理间取得平衡？上级部门能否指导和帮助、安抚基层，让部门、基层、群众之间形成良性的互动，摸索出人性化执法的路子？记者采访了一些部门管理者、基层实务工作者及专家学者。
上下为难
“为啥3月份入户核实报上去的数据，9月份没经过筛选，又要重复报数据，这不是增加我们的工作量吗？”齐夏在某市一农村社区做兼职网格员。今年3月，她按照上级民政部门的要求对网格内居民因病支出对家庭生活影响情况进行了详细的统计。
但下半年，由于上级部门经办人更换，在数据统计的工作交接上不仔细，新的经办人将之前已经完成了的数据统计工作又下发给社区基层。“这就要我们把所有资料重新翻一遍，很费事。这样的事在基层还真不少。”
基层社区、网格工作人员要承接上级部门交办的很多工作，其中不少是重复的事务性工作。基层工作本已十分劳碌，还有一些工作“无中生有”，而且有时候做得多并不意味着收获多。时常感到劳而无功，这是不少基层工作人员的心声和现实困境。
某县一社区书记王怿告诉记者：“现在上级部门对服务群众工作要求‘保姆式’服务。但我们认为基层工作在服务群众方面，还是要把边界理清楚。比如在天然气这种安全性排查中，我们的责任和义务就是发现问题及时告知、提醒，请他们自行整改。”
但现在一些上级部门却要求基层既要发现问题，还必须让老百姓整改到位，王怿认为这给基层工作增加了难度。据她介绍，目前大量的工作要求基层人员入户，很多还要签字、拍照留痕，引发越来越多群众的不满和反感。“一些老百姓向我们抱怨，入户太频繁，是为执行政策而执行，为留痕而留痕。”
“很多工作都堆到基层来了，说是减负其实并没有减多少，任务更多了。”某地社区网格员告诉记者，近来当地为了落实属地管理，在实际操作中要求社区网格员每月上报10多条“事件”，包括但不限于城市管理、水务管理、纠纷管理等。“不管怎样，条数必须报够，否则就要扣钱。”该工作人员抱怨道。
某地基层工作人员吐槽道，当地7月汛期下大雨，乡镇街道社区被要求统计基层受灾情况，并且必须上报上百条，结果隔了一段时间，上级要求基层在规定时间内自行完成整改，同时要提交佐证材料。
有时不光工作繁琐复杂，基层人员在开展工作过程中还需要面对老百姓的不解甚至反感。有已经离职的网格员说，自己曾有次入户时，被户主揪住衣领不松手问为啥有事没事去打扰他们。“这还是我第一次被人这么无礼对待。”他说，既要做政府安排的工作，又要做村委安排的工作，还得周旋于村里复杂的人际关系，身心俱疲的他最终离职。
“之前宣传清明节文明祭祀，我见到村里的老人，刚脱口而出一句：‘不要烧……’几个老人家马上骂过来，我只有说‘不是不让你们烧纸，就是烧完以后要等火全灭了人再离开。’”齐夏说。
“这些一线的工作人员是基层治理的桥梁和纽带，这支队伍的专业性、奉献性和纪律性非常重要。”都江堰市委党校（成都村政学院）教授邓蓉说，“现在基层所反映遇到的问题，最主要就是属地化管理以后，大量问题都涉及村、社区，但这些自治组织以及乡镇党委政府都没有相应的执法权，导致很多工作难度很大。”
左右夹击
街头官僚夹在上级党政机关、部门和群众中间。一些情况下，在严格执行政策法规和处理具体问题时，他们容易陷入左右为难的境地。
“往深处说，基层工作者面对的问题，是一个到底为老百姓服务还是为一些上级领导服务的决策方式或思维方式上的问题。如果只是为了服务、应付上级，那么一些工作在群众看来可能是在做花架子。”王学堂认为。
某地在开展秸秆禁烧工作时，要求网格员及时发现、劝阻、处置。但在实际过程中，有农村网格员直言对此难以落实：“老百姓烧秸秆主要是为了烧草里的虫卵，不然第二年栽菜就不方便，所以一些村民还是偷偷烧。虽说现在可以用无人机查看哪里有冒烟和起火点，但一个村这么大，就靠我们几个人怎么管得过来呢？有时候我们也是睁只眼闭只眼，看到了就管。”
相比提供公共服务的街头官僚，拥有执法权的基层公务员更加难以拿捏分寸，稍不注意就容易激发不满和矛盾。
某县综合执法局一街道中队中队长梁瑞此前在县局办公室工作，两年前转到执法岗位上。他坦言，现在基层执法都强调柔性执法，但在实操层面很难完全做到“和颜悦色”。
他告诉记者：“最开始时，我没有实际执法的经验，就根据综合行政执法指导手册，非常和善地上街处理占道经营等情况，结果发现效果并不好。有些人根本不理会劝导，有时必须扮上‘红脸’，语气凶一点，才会有劝导效果。”
2021年修订的行政处罚法第三十三条增加了“首违不罚”的内容。近几年，行政处罚中的“首违不罚”制度在各地落实。梁瑞告诉记者，目前在实际执法过程中，在处理占道经营等问题时，已经以劝导、管理为主、为先，“如果多次劝导无效，比如我们转了两三圈回来，发现商贩还在占道的话，就要采取处罚手段了。对于重点的十字路口、交通主干道，或者民众投诉反映比较强烈的点位，我们也要采取处罚手段。”他说。
“其实我们一线执法人员，心理压力很大。”某地市场监管局副局长陈璐说，“作为执法机关，根据消费者权益保护法，我们会积极为投诉的消费者和商家进行调解，但并非每次调解都能成功。经调解后仍无法达成调解协议的，我们只能终止调解，但一些投诉人不理解，会三番五次找到工作人员，反复要求进行调解。”
据她介绍，该局当前秉承宽严相济、包容审慎的执法理念，推进“服务型执法”，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
“在执法过程中也会考虑经营者的实际情况。比如现在一些商家经营困难，提出相关诉求，经我们多方考证无误后，执法人员可以跟局党组、案审会提请，给出缓期缴纳、分期缴纳罚款等措施，对一些现实情况充分给予考虑。”她说。
除了被逼着扮“红脸”，对于基层执法公职人员还有一大痛点，就是法律和政策发生冲突的情况。
“不管是按照省上、市上的法条、部门规章等，都在市容方面明确了严禁占用城市道路，严禁超越出门窗经营。但是有时为了促进经济发展、营商环境建设，也会出台一些加上各种限制条件之后，允许一些商家临时占用城市道路开展经营活动的政策。当法律和政策起了冲突之后，像我们这种执行部门就左右为难。”梁瑞说。
此外，在基层执法过程中，有时需要跨单位、部门之间的配合支持，但不配合甚至不理解的情况也时有发生。“综合执法局在城管的职能上，整合了规划建设、扬尘污染、噪声污染等各个条块的执法事项，原来城管的执法者对城管执法更熟悉，难以承担其他专业性较强的执法事项，需要其他部门配合支持。”梁瑞说，权力事项刚划转时综合执法和行业主管部门间推诿扯皮、权责不清的情况比较多，后来逐渐理顺，加强沟通协调后配合工作才顺畅了。
2024年5月24日，浙江台州路桥区路北街道为检验并提升网格员综合素质和业务技能，组织网格员开展业务知识竞赛。
“让鱼上树、让鸟下水”
不少受访基层工作者都向记者反映称，专业能力、人力薄弱是他们普遍存在的困扰。让这些不专业的人干专业的事，在基层并不罕见。
“最近外地有自建房发生火灾，上级部门开始要求基层开展自建房排查。就因为这个事情，我们又要去排查自建房，实际此前我们已经排查过两次了，一次建了纸质档，还有一次报在政务APP上。”王怿说。
类似这种排查需要一定的专业知识，作为基层干部、网格员有时难以准确判断它是否存在安全隐患。“比如我们只能肉眼看看有没有房梁断裂，至于这里打个钉，钢结构安不安全，到底会不会造成隐患，我们确实看不懂。就像有人调侃，现在是‘让鱼上树、让鸟下水’。”王怿说。
在王怿看来，这种让不专业的人去干专业的事，虽说工作做了，但无外乎只是留个痕，没办法做得更专业。“需要配合整治的时候，我们基层可以在执法部门和群众之间充当缓冲，去给他们做思想工作。但专业的事情还是需要专业的人来做。”她说。
此外，在繁重的基层任务面前，基层执法力量显得捉襟见肘。
据梁瑞介绍，机构改革后，综合执法局的执法事项由100多项变为700余项。虽然有很多法条仍在“沉睡”之中，但现有的工作量已让基层执法人员焦头烂额。为了充实执法力量，当地在编制上放宽了执法人员的限制，规定事业单位管理人员可以参与执法。
即便如此，该县只有70余名具有执法权的综合执法人员，平均每个街道只能配备3—5人。“机构改革后，对执法人员提出了更高的要求。但实事求是地说，很多人员的执法能力、法治素养还没有跟上，还没有完全匹配实际需要。”他说。
“为了避免多头执法，机构改革后成立综合执法部门具体负责。但在实际操作中也有问题，综合执法涉及面太广，从乱占基本农田到食品安全等各方面都要整顿，但执法人员的专业性跟不上。同时，这种不专业进一步导致了综合执法变为了‘指定性执法’，即在社会上发生了什么重要事件，引起广泛共识，就集中针对某一领域开展执法。其他执法工作有可能就没那么重视了。”邓蓉认为。
陈璐所在的城市旅游业发达，涉及市场监管方面的举报信息量大、面广。据她介绍，仅2024年上半年，当地市区内一市场监管局分局的投诉举报量突破了2000件。而一个分局只有几名人员能够进行处理。
为了缓解基层执法压力，当地也采取了一些办法。例如，在旅游旺季来临之前，加强诚信经营、食品安全等预警，做好事前预防，大大降低了投诉举报率；对基层分局遇到的疑难问题进行提级办理，对多个基层分局发现的共性问题，召开分析研判会，加强指导；采取岗位优化调整、评优评先、业务培训等方式，进一步激发执法人员工作主动性、积极性、创造性。
“各大职能部门应该把有限的编制倾斜到基层执法队伍。应当有实质性的政策，给予经济上、政治上的关爱，畅通晋升空间。同时，一线队伍需要更多的专业性业务培训。”邓蓉说。（应受访者要求，文中部分人物为化名）
视觉 I 杨晓东
编辑 I 邓苗苗
审核 I 刘兰
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