引 言
近日国家金融监督管理总局（下称“金监总局”）发布了《小额贷款公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》（下称“《暂行办法》”），正式向社会公开征求意见，截止反馈时间为2024年9月23日。
小额贷款行业随着信息技术及互联网经济的发展，经历了一段“野蛮发展”的时期，在这期间小额贷款公司（下称“小贷公司”）数量及业务金额飞速上升，但同时也因业务经营不规范、监督管理制度不完善，出现了很多问题和风险。为了进行有效的监管和规制，相关监管部门发布了《中国银行业监督管理委员会 中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）、《中国银保监会办公厅关于加强小额贷款公司监督管理的通知》（银保监办发〔2020〕86号）、《上海市小额贷款公司监督管理办法》等规范性法律文件。
中国人民银行调查统计司最新数据显示，截至2024年6月末全国共有小额贷款公司5428家，较去年有所减少，贷款余额7581亿元，较上半年也减少了100亿元。可以看出在金融监管趋严和行业竞争加剧的背景下，小贷公司数量和贷款余额均有所下降，小贷行业正在经历调整和出清阶段。随着小贷公司设立审批的缩紧，监管制度的完善和聚焦，小贷业务管理趋于规范，但经营管理粗放、过度营销、不当催收、违规收费、出租出借牌照等乱象仍然时有发生，威胁着消费者合法权益及行业的发展秩序。据金监总局有关司局负责人就《暂行办法》相关问题的答记者问，《暂行办法》的制定就是以上述小贷公司发展与监管过程中的焦点问题为导向，针对实践中急用先行的监管需求，重点对当前可以解决的部分问题进行规制和解决。[1]
此外，受限于上位法《地方金融监督管理条例》尚未出台以及当前的市场形势，《暂行办法》仅是解决部分小贷公司监管过程中焦点问题的阶段性法律文件，后续仍有待上位法完善及市场条件成熟之后作出进一步修订更新。
《暂行办法》共六十六条，分为总则、业务经营、公司治理与风险管理、消费者权益保护、非正常经营小贷公司退出、监督管理、附则等七章，从不同角度对小贷公司的监督管理进行了规定。本文将对《暂行办法》具体内容进行解读以期帮助大家更好地理解和适用相关规则，同时为其后续的修改完善提出意见。
《暂行办法》内容解读
（一）将网络小贷公司纳入适用范围
《暂行办法》第二条规定适用对象为在中华人民共和国境内设立的小贷公司及网络小贷公司，明确将网络小贷公司纳入了适用范围。尽管2017年以来全国范围内已暂停批设新的网络小贷公司，但目前存量网络小贷公司在发展经营过程中依然存在着诸多问题和风险，威胁消费者合法权益及行业发展秩序，针对网络小贷公司的监管需求依然存在。《暂行办法》将网络小贷公司纳入适用对象的范畴，充分考虑了当前金融市场环境下规范网络小贷公司经营发展的实际需要。
另外，中国银保监会和中国人民银行曾于2020年11月发布《网络小贷业务管理暂行办法（征求意见稿）》，对网络小贷业务进行专门的细化规定，此次将网络小贷公司列入到《暂行办法》适用对象也体现了相关机构对网络小贷公司进行统一监管的政策趋势。此外，《暂行办法》第64条也同时明确了“网络贷款业务”的定义：“网络贷款业务，是指利用大数据、云计算、移动互联网等技术手段，运用互联网平台积累的客户经营、网络消费、网络交易等内生数据信息以及通过合法渠道获取的其他数据信息，分析评定借款客户信用风险，确定贷款方式和额度，并全流程在线上完成贷款申请受理、风险审核、贷款审批、贷款发放和贷款回收等环节的贷款业务。”
（二）明确各主体监管职责
《暂行办法》构建了以省级地方金融管理机构为主导，多层次划分职责、多主体协同工作的小贷公司监督管理体系。明确了金监总局及其派出机构、各级地方金融管理机构的监管职责，强调了不同部门、不同层级监管主体之间的相互配合、协同合作。
1. 金监总局及其派出机构的职责
《暂行办法》第七条明确了金监总局制定小贷公司监管规则以及对地方政府监管机构进行业务指导和监督的职能，强调了金监总局及其派出机构应与地方金融管理机构在小贷公司监管领域加强协同。
2. 地方金融管理机构的职责
《暂行办法》第六条明确了省级地方金融管理机构对本地区小贷公司实施监督管理和风险处置总负责的地位，以及计划单列市、地市级、县级金融管理机构可在省级地方金融管理机构的授权下承担小贷公司监管职责，开展非现场监督、现场检查、违法违规行为查处等监管工作的职能。并强调小贷公司设立、终止等重大事项由省级地方金融管理机构统一负责不得下放，体现了立法者对于此类事项的重视。
《暂行办法》第六章对于地方金融管理机构针对小贷公司的监管方式和监管内容进行了细化和明确。地方金融管理机构可在不同监管阶段依法或依授权，对小贷公司采取审查批准、非现场监管、现场检查及调查、监管谈话等多元的监管措施。地方金融管理部门的监管内容涵盖了对小贷公司的市场准入进行审查把关，对小贷公司的经营、管理、合规及风险情况进行监管评级、分类管理，对小贷公司的消费者权益保护情况开展监督检查，对出现重大风险、严重损害债权人及客户合法权益的小贷公司开展风险处置工作，对小贷公司违法违规经营行为依法进行处罚或处理等。
《暂行办法》明晰了金监总局和不同层级地方金融管理机构在小贷公司的监管工作中所扮演的角色定位和职责范围，让相关责任部门在开展监管工作的过程中有法可依，有规可循。
（三）划定小贷公司业务经营范围
《暂行办法》第九条和第十一条对小贷公司的业务范围和经营区域进行了划定，强调小贷公司不得发行或代理销售理财、信托、基金等金融产品，同时不得跨省、自治区、直辖市开展业务。第二十三条针对目前小贷公司发展经营过程中存在的出租出借牌照、协助无资质主体申请含“金融”字样APP备案、向无资质主体转让或变相转让除不良资产以外的其他信贷资产等乱象行为制定了负面清单。《暂行办法》分别从“可为”和“不可为”两个层面对小贷公司的业务经营行为进行了规范。
值得注意的是《暂行办法》第十六、十七条规范了小贷公司的贷款用途以及合作贷款业务。第十八条对小贷公司收取的贷款利率进行了特别规定，对于近年频发的“砍头息”现象进行了明确的禁止，保护了消费者合法权益。《暂行办法》第二十一、二十二条对小贷公司的融资杠杆和放贷资金来源也进行了明确的规定，强调小贷公司不得使用合作机构的预存保证金等资金发放贷款。
此外除了传统的小贷及咨询顾问等服务之外，《暂行办法》将商业汇票贴现也纳入了小贷公司的业务范围。《暂行办法》对于小贷公司开展汇票贴现业务采取了十分谨慎的态度，除规定开展该项业务的小贷公司需满足严格的资质条件且取得省级地方金融管理机构的同意之外，还强调相应的小贷公司应建立健全票据业务管理制度，审慎开展业务，防范各类潜在风险。
（四）强化小贷公司的公司治理与风险管理
《暂行办法》第三章对小贷公司的公司治理与风险管理提出了严格的要求，要求小贷公司建立与其业务性质、规模、复杂程度相匹配的公司治理、内部控制与风险管理体系。为强化小贷公司资金管理，同时提升其抵御风险的能力，《暂行办法》提出了资产风险分类制度和风险准备金制度，强调小贷公司应将逾期九十天以上的贷款划分为不良贷款，并要求小贷公司对放贷资金严格实施专户管理并向省级地方金融管理机构定期报告。
针对目前行业内频发的不规范关联交易问题以及因合作机构违法违规而引发的风险问题，《暂行办法》也特别强调了小贷公司建立完善关联交易管理制度以及强化合作机构的名单制管理制度。
为顺应信息技术与小贷业务相融合的趋势，防控信息系统运行管理过程中产生的风险，《暂行办法》对小贷公司尤其是网络小贷公司的信息化建设提出了严格的要求，并对小贷公司业务所涉移动应用程序（APP）、小程序、网站等的备案、运营等作出了明确的规定。此举也顺应了中央金融工作会议“五篇大文章”中“数字金融”的要求，对目前行业领域内愈发严峻的信息网络与数据安全风险形势作出了响应和防范。
（五）强调小贷公司的消费者权益保护
针对实践中消费者反映强烈的诱导借贷、不当催收、泄露个人信息等问题，《暂行办法》设专章对小贷公司消费者权益保护进行了全面规定。《暂行办法》第四章重申了小贷公司保障消费者知情权、自主选择权、公平交易权、信息安全权等合法权益的义务，对其信息披露、风险告知、营销宣传、信息采集、数据使用等行为进行了规范。同时以负面清单形式，明确禁止小贷公司进行以欺诈的方式营销宣传、诱导过度负债和多头负债、违规向未成年人及在校学生推介信贷产品、将贷款列为支付结算默认选项、捆绑销售或者附加不合理条件、以违法或不正当手段催收等违法违规操作。此举对小贷公司侵害消费者合法权益的违法违规行为进行了规制，也为消费者依法维权提供了依据，体现了监管部门对于小贷业务消费者权益保护的重视和强调。
（六）明确了非正常经营小贷公司的退出机制
《暂行办法》将非正常经营小贷公司分为“严重违法违规经营”“失联、空壳机构”、“宣告破产”三大类，并分别为上述类型的小贷公司规定了相应的退出机制。对存在严重违法违规行为的小贷公司，由省级地方金融管理机构依法取消其业务资质，并要求其限期变更或注销名称、经营范围的工商登记；对失联、空壳机构，由省级地方金融管理机构向社会公示，公示期满无异议的，引导其办理名称、经营范围的变更、注销登记；对于宣告破产的小贷公司，由省级金融管理机构监督进行清算、注销。非正常经营状态的小贷公司可能会扰乱行业市场秩序，阻碍小贷行业的整体发展进程，明确此类企业的退出机制将有助于监管机构对此类公司进行清理，稳妥推进小贷行业“减量增质”，促进小贷行业持续健康发展。
《暂行办法》简评
（一）《暂行办法》有助于解决小贷行业现存焦点问题
整体上看《暂行办法》体现了强烈的问题导向性，针对目前小贷业务市场上频发的过度营销、不当催收、违规收费、出租出借牌照等焦点问题进行了专门的规定，并要求小贷公司匹配相应的经营管理制度和风险防范体系。此举目的明确、重点突出，对小贷公司的经营行为进行了规范，对小贷行业焦点问题进行了重点规制，也同时强化小贷公司的风险识别和防范能力。此外，《暂行办法》对于小贷公司违法违规行为明确了相应的责任承担方式，为监管者提供了执法依据，也为消费者捍卫自身合法权益增添了保障。
（二）上位法缺位导致《暂行办法》内容上依然存在缺漏
《地方金融监督管理条例》作为《暂行办法》的上位法尚未出台，这导致《暂行办法》在现行法律法规框架下，不宜直接对于小贷公司的机构准入、行政处罚等需要法律和行政法规授权的相关事项进行明确的规定。准入标准和行政处罚规则是针对小贷公司开展监管工作的重要组成部分，该规则的缺漏将导致监管部门在进行上述监管工作时面临标准不清晰，责任划分不明确等“无法可依”的局面，并进而引发争议，扰乱小贷公司的整体监管秩序。
《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》自2021年12月由中国人民银行发布以来长期没有进入落地的状态，这才导致上述问题的发生。目前《地方金融监督管理条例》已列入国务院2024年度立法工作计划，金监总局正在抓紧按程序推进起草工作，我们认为金监总局一方面应加快推进《地方金融监督管理条例》的起草和落地，另一方面也应同时注意这两份规范性文件的内容衔接，及时调整完善《暂行办法》相关规则。
（三）《暂行办法》部分具体规则仍有待细化
《暂行办法》针对小贷行业的焦点问题进行了细致的规定，但部分具体规则仍然存在着规定不明确的问题，有待进一步的细化和完善。举例而言，《暂行办法》第十一条对小贷公司的经营区域进行了规定，要求小贷公司不得跨省、自治区、直辖市开展业务，然而针对所谓依法批准的“经营区域”具体范围，“跨省、自治区、直辖市开展业务”的具体行为体现，以及小贷公司违反经营区域规定的责任承担问题，《暂行办法》均未作出明确的规定。同时《暂行办法》提到了“网络小贷公司经营区域的条件另行规定”，也未进一步明确有此另行规定的相关法律文件。《暂行办法》针对小贷公司经营区域的相关规定依然存在不完善之处。我们认为立法者应充分审视此类法律规则的现状，并通过对《暂行办法》进行及时调整完善，或者进一步制定实施细则等方式解决相关问题。
[1] 国家金融监督管理总局有关司局负责人就《小额贷款公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》答记者问，https://www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=1176141&itemId=915&generaltype=0
律师简介
陈 胜
大成上海 合伙人
armstrong.chen@dentons.cn
陈胜律师系中央财经大学法学博士、复旦大学经济学博士后。陈胜律师曾在中国人民银行及国家金融监督管理总局（原中国银行业监督管理委员会）从事外资金融机构管理、政策法规、金融业立法、法律审查、法律顾问及创新业务监管等工作，参与了大量法律、法规、规章和规范性文件的起草、论证、修改及解释工作，参与过多起重大金融业行政处罚。陈胜律师对金融业市场准入、运营合规及风险处置有着深入研究，曾应国际货币基金组织、世界银行、欧洲中央银行、英国审慎监管局及德国中央银行的邀请就中国金融业法律体系、监管体制及金融业改革开放等内容作过演讲。
施建铧
大成上海 律师助理
shi.jianhua@dentons.cn
向上滑动阅览，点击题目查看本文作者其他文章
特别声明：
本文仅代表作者个人观点，不代表大成律师事务所或其律师出具的任何形式的法律意见或建议。如需转载或引用该文章的任何内容，请与我们取得联络，未经同意不得转载或使用。转载或引用时须注明出处。
%%金融%%
