近日国家金融监督管理总局（下文简称“金监总局”）发布了《金融机构合规管理办法(征求意见稿)》（下文简称“《合规办法》”），将于2025年3月1日施行。
金融机构合规管理历来是我国金融监管机构关注的重点领域。2005年4月巴塞尔银行监管委员会在总结各国合规实践的基础上，发布了《合规与银行内部合规部门》（下称“《巴塞尔文件》”）。文件明确了“合规”“合规风险”等定义，并提出合规管理十大原则，成为指导各国银行乃至金融机构合规风险管理的代表性文件，也对我国金融机构合规立法产生了深远影响。
在广泛吸收借鉴《巴塞尔文件》为代表的国内外金融机构合规管理立法经验的基础上，结合我国具体国情，相关部门制定了一系列金融机构合规管理规范，国资委也于2022年8月制定了《中央企业合规管理办法》，共同为本次《合规办法》的制定奠定了理论和制度基础。
《合规办法》整合了商业银行和保险公司合规管理相关制度规则，借鉴吸收了证券业领域和央企合规管理方面立法实践成果和经验，融合了金融机构合规管理新形势下的制度创新。《合规办法》全面系统地对金融机构合规领域的重要问题进行了统一明确，成为金融机构制度建设的工作指引，也为监管部门提供了执法依据。《合规办法》对于提升我国金融机构合规能力，维护金融监管秩序，保障金融行业健康稳定发展将起到重要的推动作用。
《合规办法》解读
《合规办法》共五章六十五条，分别从“适用范围”“基本原则”“合规管理职责”“合规管理保障”“监督管理与法律责任”“过渡期”等方面对金融机构合规管理提出了详细而严格的要求。
1.“合规管理”相关定义
《合规办法》第三条对“合规”“合规规范”“合规管理”“合规风险”“合规管理部门”等源自《巴塞尔文件》的重要概念进行了明确的界定，又结合我国国情进行了创新论述，为金融监管机构进行统一的合规监管奠定基础。需要注意的是，《合规办法》明确：“合规规范”除了包含法律、行政法规、部门规章及规范性文件、行业自律规范等外部规范之外，还囊括了金融机构内部规范，进一步丰富和完善了金融机构合规管理的依据。
2. 强调“独立性”原则
《合规办法》第五条规定了金融机构推进合规管理工作需要遵循的“依法合规、全面覆盖、独立权威、权责清晰、务实高效”五大基本原则。值得关注的是《合规办法》突出强调了“独立性”原则，提出了严格执行合规规范以及合规管理措施和要求，严肃问责违规行为，确保合规管理部门和人员能够独立履行职责。《合规办法》强调“独立性”原则也是延续了《巴塞尔文件》中原则五“独立性”的相关要求，体现了《合规办法》对于金融机构合规部门及人员独立性的重视。
“独立性”原则贯穿《合规办法》始终。在制度设计过程中，《合规办法》着重强调了首席合规官及合规官岗位和任职人员的独立性要求。在岗位设置上，《合规办法》鼓励金融机构单独设立首席合规官及合规官，并要求任职人员具有担任拟任职务所需的独立性，明确“双重直接领导”即首席合规官接受机构董事长和行长（总经理）直接领导，向董事会负责；合规官接受本级机构主要负责人直接领导。此外《合规办法》规定首席合规官及合规官具有以个人名义向监管部门报告相关重大违法违规行为、重大合规风险隐患以及在机构内部合规考核中对责任机构和相关负责人的“一票否决权”，这是“独立性”原则的贯彻和彰显。
3.首席合规官设立和要求
首席合规官及合规官制度当属《合规办法》最大亮点。《合规办法》第十一条提出了金融机构应当在总部设立首席合规官，应当在所设省级（计划单列市）分支机构或者一级分支机构设立合规官。这一要求将对相关金融机构的公司治理制度、职位设置、合规管理权责分配等产生直接影响。
《合规办法》对于首席合规官及合规官的任职资格和任职条件也设置了较高的标准，对于岗位任职人员的专业知识和技能、学历、工作年限和职业资格、独立性等条件均提出了严格要求，这为首席合规官及合规官高效称职地履行职责创造了条件。
《合规办法》对首席合规官及合规官委以了重要的合规管理职责和任务。首席合规官对本机构和员工的合规管理负专门领导责任，承担相应的指导、监督、检查的职责，具体包括推动合规管理体系建设，监督合规管理部门履职情况，确保合规规范在机构内严格执行和有效落实；促进合规管理制度建设，推动外规内化，对机构重要事项进行合规审查并提出意见，处理重大合规事件；向监管部门报告违法违规行为及合规风险隐患，跟踪、监测、评估监管部门监管意见和要求的落实情况等。分支机构合规官的具体职责由相应金融机构参照首席合规官职责确定。
4. 合规管理“三道防线”框架
《合规办法》规定金融机构应当建立起三道防线的合规管理框架，以金融机构的各业务及职能部门、下属各机构履行合规管理的第一道防线职责，承担主体责任；合规管理部门履行第二道防线职责，承担管理责任；内部审计部门履行第三道防线职责，承担监督责任。三道防线各司其职，协调配合，共同履行合规管理职责。“三道防线”框架的提出，将促进统筹金融机构各部门力量，明晰金融机构合规管理的权责分配，形成系统化的合规管理体系，强化金融机构合规管理能力。
5.合规管理保障
《合规办法》第三章列举了金融机构应为首席合规官及合规官、合规管理部门提供的履职保障，包括各部门配备充足的具有专业知识和技能的合规管理人员；保障首席合规官及合规官、合规管理部门及人员履行职责所需的知情权和调查权；保障首席合规官及合规官根据合规规范的变动发展及自身履行职责的需要，提出建议并监督落实的权利；保障首席合规官、合规官及合规管理人员的独立性，防止其在履职过程中受到其他部门及人员的限制和阻挠，并为其提供薪酬管理和工作考核的制度保障。这一举措也符合《巴塞尔文件》原则六中“合规部门应该配备能有效履行职责的资源”这一要求。
6.监督管理与法律责任
《合规办法》第四章提出了对金融机构合规管理工作进行监督检查的要求，明确了金融机构及其工作人员违反相关合规管理规范所应承担的法律责任。对于负有合规管理责任的首席合规官、合规官、合规管理部门及人员，《合规办法》采用了“尽职免责”与“违规追责”相结合的责任承担方式，鼓励其积极主动且全面地履行合规管理职责。
7.《合规办法》施行影响
《合规办法》自2025年3月1日起施行，其施行会对下列规范性文件部分或全部条款的效力产生影响，相关主体在适用下列规范性文件的时候应特别注意该文件及对应条款的效力问题。
《合规办法》评价及建议
《合规办法》的发布无疑将进一步规范金融机构合规管理工作，督促指导金融机构全面提升合规经营能力。然而业界对此寄予厚望的同时，也出现了一些担忧的声音。
1.当前形势下首席合规官能否发挥理想效果
有人担忧首席合规官的岗位设置可能会流于形式。他们认为目前我国金融机构普遍面临大量的违规和处罚，且违规事由涉及各大业务领域，金融机构的合规面临着严峻的形势，很多金融机构的合规工作都是流于形式。部分金融机构与监管部门已然形成默契，采取了罚单报送机制。[1]这种形势之下，首席合规官的设置并不能从根源上解决金融机构合规问题，反而很有可能成为研究如何安排罚单报送的专门机构，沦为“首席形式合规官”。
另外，也有人担忧包括首席合规官在内的合规人员招聘会加重金融机构的经营负担。他们认为《合规办法》对合规管理人员规定了单独的薪酬和绩效机制，设置首席合规官并大量招聘合规管理人员可能会大幅增加金融机构的经营成本。
我们认为，随着《合规办法》的贯彻落实，监管部门对于金融机构合规工作的监督管理更加深入，金融机构的合规工作也会变得更加规范有效，人们担忧的金融机构合规工作“形式化”现象会越来越少，首席合规官岗位的设置也将能真正发挥理想的效果。与此同时，合规工作的深化落实有助于金融机构规避潜在的违法违规风险，减少因此而遭受损失或受到监管部门处罚的可能性，保障相应主体的合法权益，从长远角度看可以降低金融机构的经营成本。《合规办法》预留了一年的过渡期，给予了金融机构充足的准备时间，为设置首席合规官及招聘合规管理人员留下合理的空间。
2. 行长或总经理兼任首席合规官是否会有损专业性和独立性
《合规办法》第十四条对首席合规官、合规官规定了严格的任职条件，除了要求任职人员具备国家金监总局关于相应机构高管人员任职资格基本条件之外，还要求其（一）具备全日制本科以上学历；（二）从事金融工作八年以上且从事法律合规工作三年以上；或者从事法律合规工作八年以上且从事金融工作三年以上；或者从事金融工作八年以上且取得法律职业资格证书；（三）具有担任拟任职务所需的独立性；（四）满足国家金监总局规定的其他条件。然而第十二条在允许金融机构行长或总经理兼任首席合规官及合规官职位的同时，又规定在此种情况下可以不受上述规定的首席合规官或合规官的任职条件限制，不需要另行取得国家金融监督管理总局或者其派出机构的任职资格许可。类似地，《合规办法》第十三条对首席合规官及合规官任职人员提出了严格的独立性要求，规定其不得负责管理金融机构的前台业务、财务、资金运用、内部审计等可能与合规管理存在职责冲突的部门，又表明金融机构行长或总经理兼任首席合规官或合规官的除外。有人认为上述规定可能会造成在金融机构行长或总经理兼任首席合规官、合规官的情况下，首席合规官、合规官职位专业性和独立性的减损。[2]
我们认为上述担忧不无道理。合规管理岗位对于专业知识和业务经验有着较高的要求，《合规办法》设置首席合规官、合规官的任职条件和门槛要求，本就是为了保障任职人员具备足够的专业技能，有能力履行合规管理职责，且符合岗位的独立性要求。第十二、十三条降低任职门槛很有可能导致部分不具备相应的专业知识和技能、学历、工作年限和职业资格、独立性等条件的人员仅仅因为自己是金融机构行长或总经理而成为了首席合规官、合规官，并进而造成其因专业知识、业务能力不足或不满足独立性要求而无法有效履行合规管理职责的情况发生。
《合规办法》第十二、十三条的规定可能是出于政策过渡的考量放宽对金融机构设立首席合规官、合规官职位的限制。但是，客观上此规定确实造成了金融机构行长及总经理兼任首席合规官、合规官的情况下该岗位任职门槛的下降，以及进而可能导致的该职位专业性和独立性的减损。
作为替代措施，我们认为或许可以在金融机构行长或总经理兼任首席合规官、合规官的情况下放宽其取得相应任职资格、达到相应任职要求的期限，以取代目前的直接对其就相关任职条件和门槛要求进行豁免的规定。我们期待《合规办法》在定稿的过程中可以考虑上述因素，做出相应的调整和完善。
[1] 《首席合规官，真的没必要！》，潘晓俊，（https://mp.weixin.qq.com/s/Wvon_uSlw49-3i150h-K9g）
[2] 《金融合规管理新规将至！》，法询金融研究院，（https://mp.weixin.qq.com/s/BTjO2P0pv192HKHlisPGaw）
律师简介
陈 胜
大成上海 合伙人
armstrong.chen@dentons.cn
陈胜律师系中央财经大学法学博士、复旦大学经济学博士后。陈胜律师曾在中国人民银行及国家金融监督管理总局（原中国银行业监督管理委员会）从事外资金融机构管理、政策法规、金融业立法、法律审查、法律顾问及创新业务监管等工作，参与了大量法律、法规、规章和规范性文件的起草、论证、修改及解释工作，参与过多起重大金融业行政处罚。陈胜律师对金融业市场准入、运营合规及风险处置有着深入研究，曾应国际货币基金组织、世界银行、欧洲中央银行、英国审慎监管局及德国中央银行的邀请就中国金融业法律体系、监管体制及金融业改革开放等内容作过演讲。
施建铧
大成上海 律师助理
shi.jianhua@dentons.cn
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