肖永涛：关税议题“政治化”——土耳其在对华关税问题上的政治属性在不断强化吗？

今年10月，土耳其贸易部决定对中俄日印等国进口的部分钢材加征反倾销税。在具体税率上，对其他三国加征税率为6% - 9%，而对华加征关税税率约为15 - 43%。其实不仅仅是钢铁，还有对华汽车。今年7月上旬，土耳其正式对中国进口的所有类型汽车征收40%的附加关税。9月，土耳其贸易部针对新能源汽车出台限制新规，即进口商必须在国内7个不同地区设立至少20个用于进口车辆售后组装、维护和修理的授权服务点，才可以获准从事电动车进口业务。戏剧性的是，来自欧盟及与土耳其签订自由贸易协定的国家/地区的进口商不受此要求的约束。这一规定相当于直接把“矛头”对准了中国电车出口商，对土出口的欧美车企巨头面对这种严苛条件都难以“望其项背”。从钢铁零部件到新能源汽车整车进口，土耳其的对华针对性意味不禁让人产生了一种疑问，土耳其在关税议题的“政治属性”在不断加强吗？

      两个月前，美国拜登政府根据对华301关税政策将对中国的电动汽车的关税税率提高至100%；而欧洲近期也落地了对华电车征税的最终方案。在欧美对华新能源整车进口关税水平大幅抬高的同时，西方集团也在筹划对原产国为中国钢铁等相关工业产品加征关税。10月，欧洲钢铁协会向欧盟各成员国政府发出一封联名公开信，其主要内容是呼吁拯救本土钢铁产业，并通过关税措施保持欧洲竞争力和战略自主性。可以想象，在关税议题政治属性不断强化的今天，政治因素一旦顺理成章地成为一国关税政策的核心，逆全球化浪潮必将再次“风起云涌”。

      在整体时间节点上，土耳其一直紧跟欧美集团的对华关税节奏，甚至部分时段表现的更为“积极”。反复加征关税的背后，土耳其既对欧美对华贸易政策做出了回应，也堵死了中国企业利用欧土关税同盟协议钻“漏洞”的可能。土耳其和欧盟现行的双边关税制度是基于1996年双方签订的《欧盟—土耳其关税同盟》。根据协议，“从第三国进口到土耳其的工业品，进入土耳其关内时海关按关税同盟的统一税率对货物征税，纳税后的货物可零关税在土耳其与欧盟成员国之间自由流通。”因此，中国汽车经土中转至欧盟，可以享受零关税待遇。加上距离优势，无论是整车出口，还是工业零部件，国内产商更愿意把土耳其布局为“出海”第一站。但与其说土耳其是“全心全意”和欧盟关税水准保持一致，不如说安卡拉可能更愿意做一名“精明的中间商”，与其让中国电车生产商把关税费用交给欧盟，不如将这笔“价值不菲”的工业产品过境转运费“收入囊中”。这样既可以向西方集团“示好”，避免在此问题上受到西方的指责，以免再度激起一些政客宣称的“将土耳其踢出关税同盟协议”类似言论，又能让自己狠赚一笔“过路费”。土耳其此举可谓是“一石二鸟”。所以，在某种程度上，关税的政治含义被一些政客们进行了二次定义——关税可能是某种经济政策，但更是一种政治游戏。

      近来，土耳其频繁对华电车和钢铁征收“针对性关税”和限制性政策，深究其原因，不外乎以下四层考量。

     其一，保护本土电车产业“幼苗”。土耳其电动汽车产业总体上起步较晚。最具有代表性的是土耳其汽车联合控股集团（TOGG），该集团由五家土耳其汽车供应商和一家电信公司出资组成，该公司旗下的首款车型T10X SUV已在2023年上市，第二款电车预计于 2024 年底亮相，并在2025 年批量生产。反观土耳其国内汽车市场情况，可谓是“强敌环伺”。欧美汽车品牌在土耳其汽车市场份额上占据着绝对的“压倒性”比例。奔驰、大众、雷诺、福特等品牌占据了土耳其汽车市场的八成左右。因此，对土耳其本土新能源电车产业来说，虽然在电池部件等技术研发和产能提升上做了众多投入，但面对众多国际巨头的竞争，其日子“并不好过”。虽然土耳其工业和技术部长称，TOGG的目标是占据国内电车市场的30%，但就目前来看，这一目标依旧“极具挑战”。

      其二，获取技术转移，完善本土电车供应链。我国的锂电池产业取得了长足发展，新能源汽车产业成绩亮眼，难免引起一些国家“眼红”。加上近期中东地缘政治事件，特别是黎巴嫩寻呼机的爆炸，使得供应链对国家安全的重大意义被进一步放大，促使各国在包括汽车制造在内的关键产业领域寻求更高水平的自给能力，降低供应链的脆弱性及“外溢性”风险。基于这种考量，土耳其试图通过对华电车整车进口和钢铁等相关商品“精准”加征关税，给出高门槛的限制条件，逼迫中国车企融入本土汽车产业体系，迫切希望借此获得关键技术转移，提振土耳其本土电动汽车生产和制造能力。

      其三，想当然的“受害者”心态让土耳其“病急乱投医”。土耳其一直认为在和中国的贸易中，由于巨大的贸易逆差，所以自己是“受害者”。这又使土耳其错误地把包括中国电车在内的大宗商品进口归结于自身不断扩大的贸易逆差“鸿沟”的重要原因，又进一步推助了土耳其再三增加对华关税。土耳其渴望通过搭建国际合作和吸引国际投资来复苏经济，土耳其工业部长在讲话时多次表达了希望成为国际投资中心的愿望，但“病急乱投医”的土耳其恐怕没有真正明白“合作”一词的真正含义，这种一味加征关税的做法不仅仅会使土耳其与这些中心目标“失之交臂”，还有很大概率“越走越远”。

      其四，“政经联姻”，争取钢铁等产业工人选民选票。按照行业薪资对照来看，土耳其的钢铁行业工人在月均收入的中位数上下浮动，钢铁工业作为土耳其最发达的行业之一，是土耳其经济的第五大支柱。而钢铁工人薪资状况也是土耳其制造业的缩影。制造业工人，作为不可忽视的工薪阶层选民，其选举动向具有重要的“风向标”效能，工人手中选票的吸引力对于正发党无疑是巨大的。但在正发党执政下，通货膨胀维持高位，央银不断加息助推基准利率创下2003年以来最高水平，里拉购买力持续缩水，工人生活成本处于节节攀升的状态。2024年年初，土耳其金属产业工人因不满薪资发动集体罢工，约15万名工人受罢工影响，并对政府的经济作为提出抗议。反对党也将经济议题运用于竞选策略上，最新的地方选举结果也证明了这一策略的成效。宗古尔达克、依兹密尔、奥斯曼尼耶等地选票大多投给了最大的反对党——共和人民党，也有部分选票给了民族行动党等其他反对党。而这些省份几乎都有钢铁公司和重工业区。而土耳其领先的钢铁公司之一埃德米尔、第二大钢铁生产商伊卡达斯、科拉科格鲁冶金公司、德米尔格里克、土斯亚里钢铁、巴斯图格冶金等重要钢铁公司均在上述省份。正发党政府希望通过新钢铁产能复苏政策和对传统的钢铁生产产区实施“保护”措施来争取选民支持的政治意图不言而喻。保护本土钢铁公司利益，从而尽可能减少这些中间收入群体的经济状况波动，从而进一步防止选票“流失”。

      尽管土耳其不断制定加征关税方案，但其具体实施和未来前景依旧有待观察。

      首先，美欧内部政治都面临不确定性。欧盟虽然已经实施了最终加征关税方案。但欧盟内部并非“铁板一块”，德国为了保护自身的汽车产业出口中国市场极力要求与中国开展更多对话，匈牙利总理欧尔班强烈要求欧盟主席冯德莱恩下台，未来，欧盟对华关税政策如何变化仍须观察。同样，特朗普入主“白宫”后必然要在世界范围内掀起一波新的“加税”浪潮，美国新一届政府又会将关税“大棒”以多大力度挥向何方依旧未知。届时，世界范围内的关税议题“政治化”趋向将会更加凸显。但无论如何，西方集团这些的“风吹草动”都将会对土耳其对华关税政策的推进和执行增加新的变数。

      其次，土耳其不得不考虑这一举措带来的“负外部性效应”。可以说，我国在新能源汽车产业的飞速成长和国际市场占有既让土耳其“眼红”，又让其不安。中国车企为土耳其带来了技术上的产研便利和产业配套体系的完善，但土耳其依旧多次加征关税。究其原因，土耳其更多考虑的是自身的战略诉求，而恰恰忽视了产业发展的真实需求和居民心声。除此之外，高关税会导致电车价格上涨，降低新能源汽车的可负担性，还会影响锂电池等相关零部件的投资，阻碍新能源技术研发，影响土耳其绿色和低碳产业发展，更会波及中土关系。而土耳其希望加入“金砖”的想法和其做法背道而驰，也和“开放包容、合作共赢”的金砖精神背道而驰。

      最后，一方面，关税增加的最直观结果是中国产品价格走高和市场竞争力的下降，但是长期来看，这些成本最后都会转移到消费者身上。另一方面，而且土耳其三番五次宣布加征高额关税，在土耳其的中国企业无从获得政策稳定性和连续性保障，这将会对部分中国企业是否布局土耳其产生影响，不利于双方经济合作水平的进一步提升。

      土耳其再三对华加征关税的背后，无论是出于贸易保护也好，还是力图借此向西方集团示好来表明自身是和西方集团整体立场保持一致也罢，毕竟从土耳其央行发布的数据来看，从2003年到2023年这二十年的时间里，流向土耳其的大部分外国直接投资来自约有七成来自欧美国家，而进出口贸易比重方面，欧美国家同样独揽大头，这为土耳其的外向选择加上了某种无形的框架。随着土耳其近年来在对华经济政策中附带的“政治属性”越来越明显，土耳其的这种行为是在加剧全球经济的碎片化。面对经贸领域的逆全球化浪潮以及全球未来的风险和诸多不确定性，中土双方合作大于分歧的基调没有改变，作为“全球南方”的共同身份和使命诉求没有改变，在国际政治经济变革大潮中拥有更多主动权的意愿没有改变。如何将关税议题的“去政治化”是土耳其需要深入考量的重要问题。作为全球性变革的建设性力量，中土双方唯有在现有合作成果上协力扩大合作框架并“深耕”内容才是“最优解”。