章志远、马琳昆：涉隐私行政处罚决定公开的挑战与回应

本文发表于《人权法学》2024年第4期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

引言

为提升政府工作透明度、落实社会监督，行政执法公示制度经两年试点后于2019年在全国范围内推广。在执法公示制度要求下，行政机关应在处罚决定作出之日起7个工作日内公开包括执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息。在行政执法公示制度推行之前，行政处罚决定长期作为政府信息予以公开。2021年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）正式写入行政处罚决定公开，完成了法律层面的制度建构，填补了处罚公开原则的漏洞。行政处罚决定公开聚焦于事后公开，要求行政机关在处罚决定作出后的一定时间内，将处罚机关、对象、类别、结果向社会公示。通过对行政处罚决定公开实施的研究发现，由于缺乏统一的行政处罚决定公开程序规范，在公开方式选择上，行政机关或通过其政务公开网进行摘要式公开、决定书式公开，或借助信息化手段，利用电视、广播、微信公众号、微博等传播媒介以图片、视频等方式公开。针对涉隐私行政处罚决定公开时，行政机关对个案公开和群案公开的隐私内容界分并不明显，如公开涉及公众人物的“李某某嫖娼案”、“知名演员偷税漏税案”，浙江省、上海市等行政机关就曾在其政务服务网上公开涉及隐私的猥亵名单、醉酒名单、嫖娼名单等。除内容上对隐私的判断并不周密外，行政机关在公开原则的选择上也存在规则冲突。行政处罚决定兼具政府信息、相对人负面信息和公共信用信息等多重属性。在公开促监督的理念下，实践中行政机关在适用行政处罚决定公开时长期秉持“公开为原则、不公开为例外”之态度，但在2021年《行政处罚法》第48条规定“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”后，为保护相对人合法权益，有限公开规则又普遍为理论界所倡导。在民法典时代，以人格权专编形式加大对公民的隐私权和个人信息权的保护，直接为行政机关新设了职权行使的依据、划定了职权行使的边界。相较于一般的处罚决定，若行政机关对隐私公开原则与公开内容权衡不当，就容易引发声誉惩戒的效果，经舆论加持还将影响违法行为人的权利行使，导致财产损失。因此，当前研究多将隐私作为行政处罚决定公开的豁免理由，主张不予公开，忽略了行政处罚决定的公共属性，未立足公共利益保护视角探讨公开隐私的价值，亦缺乏对涉隐私公开具体规则的研究。基于此，本文结合当前行政处罚决定公开对私权保护的现实挑战，回应在信息化时代仍需要对涉隐私处罚信息作出公开或部分公开之缘由，并立足现有隐私公开之规范，探讨涉隐私行政处罚决定公开的适用规则。

一、涉隐私行政处罚决定公开对私益保护的挑战

通过公开行政处罚决定达成惩戒目的具有成本低、见效快、影响广等特点，在实践中常为行政机关所青睐，加之信息的快速传播与交换，这种负面影响并不会随着处罚的结束而消失，公开处罚决定实则有“一劳永逸”之效。当公开的处罚决定越多，相关个人、法人或非法人组织的违法信息就会形成信息库，并被永久保存。民法典时代要求健全人身权、财产权、人格权等规范有效的权利保护机制，在面对行政处罚决定公开时，或将增加隐私权、个人信息权及名誉权等权益保障负荷。

（一）涉隐私行政处罚决定公开对隐私权的不利影响

近年来，以“曝光、揭露”等字眼夺人眼球和吸引流量的新闻失真事件不断出现，且通过自媒体传播发酵后，报道内容多有歪曲事实、故意引导之嫌，如“南京彭宇案”“李芊非法行医案”等。经新闻媒体曝光后的处罚案件已经在一定范围内产生了影响，目前行政相对人能否要求不公开或对个人隐私进行脱密处理尚未有明确规定。地方执法过程中所出现的零碎的、动态的行政处罚决定公开方式使公开行为变得复杂，也增加了对其规范的难度。如电子眼抓拍后公布行为的认定，在高速公路、十字路口等地经抓拍后，将带有违法行为人肖像的照片滚动公布在高清显示屏上等。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第110条、第1032条规定自然人享有隐私权。隐私指自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。在大数据时代，当个人私行为以照片、视频等方式记录并上传到网络空间后，这些个人照片与视频其实也成为具有隐私性质的信息。根据公开的姓名和违法事实很容易推知具体相对人，隐私并未得到实质保护。实际上，这种隐私权代表的个人利益是对人的尊严的尊重，是表征人在社会中立足和在法律中存在的与他人平等的法律地位。隐私被公开后，被公开的人与普通的人相比在社会中的地位就失去了平等，而对情节轻微、不涉公共利益的处罚决定来说，公众并无“知的必要”。

（二）涉隐私行政处罚决定公开对个人信息权的不利影响

互联网时代，招聘、购物、就诊、工作、学习等无一不要求个人信息输入，各式各样社交软件以及人脸识别使得获取个人信息简单便捷。在信息搜集和获取的能力上，行政机关显然具有“先天优势”。个人信息数据价值在人工智能和大数据时代更加凸显，“关于个人信息的处理如果欠缺适切性的话，就会发生不当地侵害个人的权利利益的事情。”2021年《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）赋予了自然人个人信息权，即自然人在数据处理过程中享有的，对其个人信息的收集、使用、分析等数据处理活动的数据控制权，包含了知情权、访问权、删除权、更正权、拒绝权、可携权等具体权利。相对于隐私权强调信息的隐秘与不公开性，个人信息则侧重“个人”对信息的专属。涉隐私的行政处罚决定兼具公共性与私人性，其私人性意味着涉隐私的行政处罚决定公开之后，个人更易被识别。在“马赛克理论”（Mosaic Theory）下，一些本身虽非重要的信息同其他信息结合起来就容易形成影响决策的重要信息，加之涉隐私的处罚决定指向性更为明显，运用数据挖掘和抓取技术就可以将相关信息串联并准确定位到某个人。由于个人信息保护更关注人们对个人自治产生扩张或限制作用的信息在使用时决定的自由，行政机关决定公开涉隐私的处罚决定，将影响自然人对个人信息的支配，还将为识别隐私定位个人致使生活安宁被毁创造条件。当前公法在对公开隐私的规范中，虽将其置于“相对豁免”的部分，但实践中对自然人姓名、作案过程、处罚事由等公开并未直接征求当事人的同意，这就增加了信息泄露的可能，也与私法视角严格限制公开的立法趋势相悖。

（三）涉隐私行政处罚决定公开对名誉权的不利影响

《民法典》第1024条界定了“名誉是对民事主体的品德、声望、才能、信用等的社会评价”。名誉权是自然人和法人、非法人组织就其自身属性和价值所获得的社会评价，享有的保有、使用和维护的人格权。基于品德、声望、才能、信用等社会评价所形成的名誉事关人格权、财产权利益，而“好名声”或“坏名声”的初始印象一旦形成就难以改变。行政处罚决定作为对相对人的否定评价，已然对相对人名誉造成影响，一旦被公之于众，该负面影响不仅仅是降低了社会大众对其的评价，更重要的是侵害其平等社会交往权利，甚至引发信任危机。在“生于斯、长于斯、死于斯”的乡土社会中，失信的代价往往比法律的强制性更具威慑力。如，在涉及公开的演艺人员、带货主播的处罚决定时，可以发现当处罚决定被公开后，他们就会被贴上“违法失德艺人”“劣迹艺人”等标签，接踵而至的就是行业抵制。由于公众人物在道德引领、价值导向上的特殊作用，为严厉惩戒违法失德行为，这种权利限制是有必要的。随着一些地方的《社会信用条例》规定将处罚决定纳入失信记录中，行政相对人因被列为失信执行人或列入黑名单也将影响某些权利的行使。此外，实践中还出现了非常极端的关于行政处罚决定公开的惩戒方式。如三亚市为整治闯红灯，让便衣交警蹲点采用执法记录仪对电动车乱行闯红灯违法行为人进行曝光，在处罚之后，还进入该违法行为人家中对其全家进行教育。对此，质疑和批评的声音不少。有人认为，该曝光行为侵害了违法行为人及其家人的名誉，而强制性的教育本质上是一种新的行政处罚。决定一经公开，任何补救、改正与时间沉淀都不一定能够有效消除影响，并且相对人也难以通过行政复议、行政诉讼等获得实效救济。

二、涉隐私行政处罚决定公开对公益维护的价值

行政处罚权作为典型公权力，其运行不仅关系自然人、法人和非法人组织的权益保障，还将影响国家安全与社会稳定。因此，对涉隐私行政处罚决定公开就需要在此逻辑中进行考量。

（一）作为重要信息来源的处罚决定

在信息时代，信息是比物质和能源更为重要的资源，信息的产生、发布、使用和整合将成为经济活动的枢纽。行政处罚决定是行政机关在行政管理过程中制作、搜集的信息。该类信息向公众公开后，随着信息技术传播成本的降低，公众就能通过查阅处罚信息，快速、便捷地判断个人、企业在社会活动中的品格和信用。在现行有效的32部各地关于社会信用的条例中，行政处罚信息都是失信信息目录的重要内容。如在国家金融监督管理总局网站所公开的行政处罚信息表中，就包含了被处罚对象的名称（或姓名）、违法事由、违法依据、执法过程、处罚决定等。这些处罚信息不仅包含了大量的违法事实（大多是人为的危害行为），还载有被处罚当事人的个人信息以及与该行政处罚案件有关的利害关系人的部分信息。数字开发利用者将用户的每一个数字轨迹都视为信号，均可被分析并反馈到数字系统中，成为信用评级的数据基础。通过搜集、分析这些处罚信息就可以对用户生活、思想、行为进行描述，辅之以算法就可以形成对自然人、法人及非法人组织的信用评级。中国银行保险监督管理委员会及其派出机构以维护银行业、保险业市场秩序，维护国家金融安全为目的，处罚决定的公开为社会公众评价自然人、法人以及非法人组织提供了一个衡量标准，对银行业高级管理人员来说，通过公开对该人员的处罚决定，为金融机构选聘、个人借贷业务选择都作出了警示。囿于社会公众始终处于信息接受的被动地位，风险社会的不确定性与突发性又加剧了信息沟通的难度，如何更好地履行国家保护义务、提升风险规制的实效性，成为风险治理的重要课题。因此，在对食品安全、公共卫生、环境保护、金融安全等重点领域进行监管时，行政机关通过公开涉隐私行政处罚决定就能及时揭示涉事风险，让社会公众知悉相关信息。如2018年公开对长春某生物疫苗事件的处罚决定，2022年公开“土坑酸菜”案，2023年公开对哄抬防疫药品物价的处罚决定等。

（二）公开加强惩戒效果

大数据时代，处罚记录一旦被公之于众，时间和空间的限制就会被打破，对行政相对人来说，经数字化记忆的行政处罚将被永久保留。实践中处罚决定的公开平台一般是政府官网、微信公众号、官方微博等公共平台，由于是否公开决定由行政机关直接作出，这些涉及大量个人信息的处罚决定就不会经过信息所有人的同意而被直接放置于平台上，且完全没有对访问设限。信息一旦被公开，人们可以随时检索到被公开的处罚决定而不受时间和地域的限制，这将完全打破传统领域中的信息障碍，经过互联网搜索，过往信息将如洪水般涌现出来，被处罚者就难以逃离过去。加之人作为社会性动物，具有从众与偏见的社会本性。在同一社会中，一个人真实的、想象的或暗示的存在，将对其他人的思想、情感、信仰和行为产生影响。公开行政处罚决定会不自觉地使得公众对行政相对人产生一种偏见，这种偏见是对一个可区分的群体中所有成员的一种消极态度，并且大概率很难被改变。公开对行政相对人在社会关系中所产生的地位、身份、声望等进行贬损，不仅使行政相对人遭受心理折磨，感到耻辱、难堪、恼羞，这类负面的社会评价还将让社会公众形成一种“以其为耻”的普遍态度。因此，当行政处罚决定作出后，若没有后续公开流程，对违法行为人的威慑就到此为止；若增加了后续公开流程，在熟人社会下，这种惩戒还会累及行政相对人及其亲属。

（三）公开教育社会公众

当处罚决定公开后，还将影响潜在的违法行为人以及守法的其他公众。当潜在违法行为人知悉处罚后果时，会因顾虑较高的违法成本进而遵纪守法。对其他守法公众而言，公开的处罚决定或处罚决定书则是生动的法治宣传活动。一方面，行政机关通过对个案的处理起到教育或规范自然人、法人及非法人组织在权利行使、义务履行以及运用法律知识的作用，实现行为引导与价值弘扬的目的。就引导功能而言，行政机关在作出处罚时，不仅局限在个案中，更是深入考量了个案对社会生活的影响，以强化公众对法律的认同感。就说服功能而言，行政处罚决定书体现了对违法行为的认定、法律适用以及演绎推理的全过程，最终作出处罚决定具有较强说服力，在类案处罚中，既能约束行政机关自身，也能指导公众如何处理类似纠纷。另一方面，行政处罚体现着国家严厉惩治违法行为的态度，遵循“谁执法谁普法”的普法责任制，公开处罚决定就是一种价值弘扬的有效手段，为法治教育提供了生动素材。行政处罚决定书公开呈现出违法行为如何发生、处罚如何进行、决定如何作出，是实体正义与程序正义的展示。如2021年国家市场监督管理总局公开对阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为的行政处罚决定书中，国家市场监督管理总局依据《中华人民共和国反垄断法》第17条，在案件调查中对阿里巴巴内部人员进行询问、深度取证，同时对其他竞争性平台和商家也进行询问，搜集了大量关于阿里巴巴集团的资料，邀请专家论证，并充分听取阿里巴巴集团的意见，等等。此案处罚金额高达182.28亿元，引发了社会热议，发挥了行政机关在保障数字经济健康发展、引导良性市场竞争方面的积极作用。

三、涉隐私行政处罚决定公开中的适用规则

行政机关在确定公开的具体内容时，应区分公开处罚决定的目的与作出处罚决定的目的，行政机关判定是否需要公开隐私就需要在公私利益间衡量，如处罚决定的后果和公开惩罚的后果、法益保护和惩戒成本以及公开后的连带责任等。因此，行政机关应先判断隐私公开是否有利于实现公益保障的目的。只有在该公布行为涉及公共利益的情形时，才能在平衡行政相对人隐私权保护与公共利益的前提下，作出适当的公布行为。

（一）涉隐私处罚决定公开遵循的前提

2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）修改实施后，我国关于行政处罚决定公开的立法在形式上呈现出从分散性单行立法到专门性综合立法之趋势，包括三类公开：一是特殊性立法，如在食品、环境、金融、税务等特殊领域要求公开行政处罚决定；二是概括性立法，如以2019年《政府信息公开条例》、2021年《行政处罚法》为模板，规定将具有一定社会影响的处罚决定纳入政府主动公开范围；三是专门性立法，如“行政处罚信息公开”或“行政处罚信息公示”等关于行政处罚信息如何公开的规章或规范性文件。其中，就隐私的相关立法而言，一是规定行政机关及其工作人员在实施行政处罚过程中对知悉的个人隐私应当负有保密义务，如2021年《行政处罚法》第50条；二是规定行政机关在公开涉及个人隐私的情况时，应当依照有关法律法规规定处理，如《中国人民银行行政处罚程序规定》第35条；三是规定涉及个人隐私的行政处罚信息不得主动公开，但经权利人同意公开或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以主动公开，如《政府信息公开条例》第15条、《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》第8条。根据以上规范类型，可归纳出涉隐私的行政处罚决定属于豁免公开中的相对不公开，只有第三方同意或行政机关认为不公开会给公共利益造成重大影响的，才予以公开。虽然行政处罚决定公开的规范依据逐渐完善，但由于公开程序的具体规范缺乏，致使行政机关在公开时间、公开方式和公开渠道选择上存在差异。如针对食品安全、环境保护、卫生防疫等特殊领域，公开行政处罚决定的时机需要结合个案办理的情况进行阶段性披露，对隐私保护的让渡更大。但实践中多出现如公然刊登行政相对人的照片，在公共场所无限循环播报行政相对人的有关事实和姓名等情形，易对个人隐私造成侵害。这类旨在实现惩戒和教育目的的处罚决定需要区分公共利益和私人事务的占比，才能判断隐私是否为公众所知悉。

除明晰的规范外，涉隐私处罚决定公开的考量还应当遵循过罚相当原则和比例原则。2021年《行政处罚法》第5条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”从规范体系来看，该条款作为行政处罚公正原则的核心子原则，是行政机关实施行政处罚行为的根本遵循。由于过罚相当原则需考量的因素较多，行政机关的实践判断标准和裁量能力亦存在差异，过罚相当仍然面临适用困境。有学者认为应当重新反思过罚相当原则的释义，将“过”重构为应受处罚要素和处罚裁量要素，处罚裁量要素可依社会危害性和人身危险性进行类型化；将比例原则和平等原则作为相当性判断标准，以比例原则设定和确定个别罚则，通过智能量罚系统的普及实现平等原则。还有学者将过罚相当原则具体适用概括为先通过主观恶性和客观危害性准确判断“过”的大小，再充分考虑过罚“相当”的因素，并以比例原则辅助并约束过罚相当裁量。该原则应用于涉隐私行政处罚决定公开时，需要行政机关立足公正立场，在裁量是否公开内容时全面判断相对人行为“过”的大小，选择是否公开和公开内容时则权衡“过罚”是否“相当”。具体而言，行政机关可从主客观判断违法行为的事实、性质、情节，对社会危害性进行量化，诸如警告、通报批评、小额罚款等违法事实轻微、危害后果不大的案件无须行政机关公开，更遑论就隐私公开进行衡量。行政机关在认定隐私具有公开意义后，进而需要对隐私公开的程度予以把握。考虑到隐私的个人属性明显，公开过多隐私容易扩大行政相对人被识别的风险，在已有行政处罚基础上增加声誉损毁、财产损失、权力制约等附带不利后果，而传统过罚相当原则在“相当”的判断上较为抽象，还需要借助比例原则辅助权衡。因此，在程度的判断上，比例原则要求公开隐私首先应具备正当目的，且公开隐私能实现该目的；其次，被公开隐私的内容对当事人造成最小损害，对姓名、性别、违法过程（时间、地点、手段与工具等）、案涉他人等作出梳理，标识需要消除的信息后再公开；最后，公开的隐私内容应权衡损害与收益，实现损益成比例，这就要求行政机关对设定公开的期限和方式作出细化。

（二）隐私不公开应作为原则

就隐私内容而言，一般情况下，对个人隐私的保障应当优先于信息公开的需求，隐私不公开应作为原则，公开才是例外。《民法典》第1032条规定“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”。有学者认为个人私密信息包括个人的生理信息、身体状况、健康状态、财产信息、家庭信息、基因信息、个人经历信息、其他有关个人生活的私密信息等。《行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》均规定行政机关及其工作人员在实施处罚过程中知悉的个人隐私，应当依法予以保密；偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的，予以治安处罚。行政机关实施行政行为应同时兼顾行政目标的实现和保护相对人的合法权益，完全放开处罚决定公开的范围使得公众信息负荷，并不会实现信息惠民效果。对需要公开的处罚决定，在不满足隐私不公开的豁免理由时，行政机关在内容把握上还应将涉及的个人隐私进行类型化的处理。行政机关要加强隐名处理的技术办法，出台具体的信息公开办法等。如行政相对人是自然人的，可保留姓氏，以“姓氏+某（某）”替代；涉及到姓氏或住址重复的，还可运用甲乙丙丁或阿拉伯数字进行区分。此外，由于个人隐私作用对象不仅是行政相对人，还包含行政相关人等案涉其他人，违法行为多为偷窥、违法安装摄像头或GPS监控、违法公布含有他人隐私的信息或聊天记录等，因此，行政机关在作出处罚决定时还需要隐去案涉其他当事人的隐私。总之，对个人隐私的保护，只能是愈细愈佳。

（三）隐私公开应作为例外

基于隐私的高度私密性和识别性，确定隐私公开为例外的规则是对个人利益进行最大限度保护。依据《民法典》第1034条和《个人信息保护法》第28条，私密个人信息以及明确敏感的个人信息应适用隐私权保护的规定，本文探讨的即是行政处罚决定中包含的私密或敏感个人信息。结合既有规范和实务经验，隐私公开的理由可归纳为公共利益保护、当事人同意与惩戒效果强化。

1. 基于公共利益保护

法律权利的核心是利益，当事人得到法律保护往往是通过行使权利，利益衡量事关当事人的权利保护，与法律制度具有密切关系。在这些利益中，优先保护公共利益明确得到了《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的授意，是《宪法》基本精神所决定的，即使是针对少数受益人的扶助措施，也可认为是合乎现代公益概念，但《宪法》同时也规定要给予补偿。在行政处罚决定公开与否的判定中，保护公共利益的公开主要有以下两个方面：一是立足知情权保障视角，尤其是涉及公共安全、关系公共健康的特殊案件；二是立足处罚权监督视角，通过公开给行政机关施加压力，同时为公众提供监督平台。保护公共利益的不公开则是处罚案件涉及国家秘密。值得注意的是，当需要以公益之名作出限制或形成公民基本权利的内容及理由时，关于公益的内容就应当具体。即使是依据《中华人民共和国保守国家秘密法》也不能直接用“公共利益”“国家利益”等笼统理由限制公民的知情权。因此，行政机关应主动测评并提供证据说明公开或不公开处罚决定将损害社会公益。如在“洪某文诉浙江省市场监督管理局、浙江省人民政府政府信息公开”一案中，二审人民法院认为，工商行政管理部门作出的行政处罚信息以行政机关主动公开为一般原则，以不公开为例外。行政机关如认为公开相关信息有可能危及社会稳定，就应当按照《浙江省县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》的规定对可能存在的社会稳定风险进行评估，且应当根据评估结论作出信息公开答复。

涉及公共利益的行政处罚决定大多是关系社会公众切身利益的、需要公众广泛知晓并要求积极配合履行义务的案件，如重大公共健康安全、卫生安全、经济安全、环境安全等处罚案件。如2022年岳阳市君山区市场监督管理局公开对湖南某食品有限公司作出的《行政处罚决定书》中就指出了违法行为人所生产食品中钠元素具体含量以及生产“土坑”酸菜的过程。由于这类处罚决定公开的相关案件影响范围广且已经造成了损失，为尽快降低危害后果和防止损失扩大，行政机关公开时就需要在违法对象、违法事实部分更加详细，必要时还需要就同一事项采取多次重复公开、专栏公开等方式，提请公众注意。如《天津市药品监督管理局行政执法公示制度》（津药监法〔2021〕19号）第12条规定：“市局作出的涉及产品质量、‘黑窝点’等具有一定社会影响的普通程序行政处罚决定，行政处罚决定书通过网站专栏公示。”又如2017年因“网红”发光氢气球爆炸而出现诸多致人损害案件，山东省泰安市的行政执法人员在对一违法制售氢气球玩具店店主作出行政拘留15日处罚后，将此案向社会公众进行公布，并详细公布了该店经营位置、该店主的违法事实、执法经过等，同时对氢气球玩具发布了勿购警示。

1. 基于当事人同意

由于隐私保护特定的私人利益，若当事人同意公开，则不存在侵权风险。其中，“当事人”包括行政处罚中被处罚人以及案涉相关人。“明确同意”必须是单独的、具体的、确定的意思表示。因此，行政机关在公开涉隐私处罚决定前应履行告知程序，说明公开的目的、时间、内容，但基于高效性和便捷性之考量，权利人的明确同意可表现为书面或口头。让当事人决定隐私范围充分体现对人的主体性的尊重，也有利于增加当事人对行政机关的信任。

2. 基于惩戒效果强化

由于隐私指向性明显，公开隐私就能实现强化惩戒目的，直接威慑违法行为人并对其他潜在违法行为人和守法的其他公众予以警示。按照被处罚对象分为针对具有影响力的违法行为人的公开与针对普通违法行为人的公开。在公开的处罚对象具有影响力的情形中，影响力是指被处罚对象身份的特殊性加之其在某一领域所具备的社会影响力，一般是指公众人物。公众人物在不同的时代对其所能影响的公共事务甚至公众影响力并不相同，但能够肯定的是，公众人物的共性特征就是对社会意见的形成、社会成员的言行有重大影响力，这种影响力体现了较高的社会价值，普通人将会以其为行为标杆。不过，并非只要是公众人物被行政处罚后，都应当公开，而是因公众人物在某一特殊领域本应发挥示范、指引的榜样作用，但却在该领域触犯了法律而被处罚。如2021年10月21日北京市朝阳区公安分局在官方微博上公布对“李某某嫖娼”予以行政拘留的处罚决定就引发了学界的激烈讨论。虽然公开内容未直接披露行政相对人姓名，但其官博关于黑白琴键的内容，以及媒体过度的渲染和行业协会自发的公开惩戒却直指李某某。翻看李某某的个人履历，李某某不仅是国际知名钢琴家，还担任了多个职位，且微博拥有两千万粉丝。这些特殊身份信息是其声誉和财富的体现，也决定了其本人具备了足够的社会影响力甚至是国际影响力，公众期待其不仅是一个遵纪守法的人，还应当是一名品行高尚能成为时代楷模与青年标杆的人。毫无疑问，该类处罚决定的公开强化惩戒效果，更是对普通公众的一种警示与教育。

对普通违法行为人处罚决定是否要公开其隐私，行政机关除考虑行为是否涉及公共利益外，还需考虑再违法的可能性，即其主观上是否具有二次犯意。2021年《行政处罚法》第33条打破了对行政处罚不考察违法者主观认识的既定模式，将主观过错纳入行政处罚的考量。行政相对人主观认识的内容主要包括故意、过失以及认识错误。既然行政机关在作出行政处罚决定时需要对行政相对人的主观层面进行考量，那么，在作出是否公开处罚决定时也应考量其违法行为的过错性，对过失违法的就不应当公开。对“组织”“教唆”“伪造”“假冒”“拒不改正”等具有“故意”内涵的违法行为，且其被查处后的认错态度不好、二次犯意仍然十分明显的，就需要通过公开隐私增强识别，达成惩戒目的。如2019年在商定是否要公开醉驾人员名单时，南京交警分析所查获案例的违法行为的社会危害性、主观恶性等后公布全市醉驾数值最高的十位醉驾司机，就体现了公开名单的公正性和合理性。前文所述关于浙江省、上海市等行政机关公开涉及隐私的猥亵名单、醉酒名单、嫖娼名单时就应充分考量违法行为人再违法的可能性，若首次违法，则应隐名公开。

值得注意的是，实践中公开隐私的处罚决定应做到客观陈述，不得偏向受害者或出现侮辱性语词。有的失信名单曝光的范本就多次使用“老赖”词汇，具有侮辱倾向。一些地方发布了行政执法规范用语，如2019年吉林省应急管理厅印发《吉林省应急管理部门行政执法规范用语（试行）》，2020年广东省司法厅发布了《广东省司法行政机关行政执法规范用语指引（试行）》等。由于声誉机制具有“连坐”的负面影响，行政相对人若是自然人可能牵连其近亲属，若是法人或非法人组织就可能牵连整个行业，进而违反禁止不当联结原则。行政机关在公布处罚决定时应对内容进行严格把控、不得出现侮辱行政相对人人格之词，为维护行政相对人的人格尊严保留底线。这样既可以有针对性地强化治理措施的威慑性，又可以在威慑目的达到后，为行政相对人及时进行信用修复提供可能。

四、结语

当行政机关将具有惩戒效果的处罚决定公开时，应当在保障知情权与维护隐私权间进行考量，对公开内容精细化程度的确定实质上就是公共利益与个人利益衡量的结果。隐私表征着人的独特性，固有且神圣，可证成人的尊严的存在，可以说，被全世界所公认的现代法律的最高准则就是人的尊严。在法治发达的时代，国家有义务使公民有尊严地生活，保护公民的隐私不被侵犯。涉隐私行政处罚决定公开面临的挑战在于在判断公开是否对个人利益造成溢出效果时，直接的声誉损害与间接的财产损失程度是行政机关无法提前判断的，尤其是公开处罚决定之后的负面影响。故通过明确公开隐私的目的，厘清隐私公开的例外规则，才能在最大限度保护公共利益的同时，避免个人利益遭受侵害。