边巴拉姆、董帅：西藏妇女发展权保障的成就与展望

本文发表于《人权法学》2024年第3期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

生存权和发展权是首要的基本人权。民主改革以来，西藏人民的人权状况发生了天翻地覆的变化，占西藏人口总数 95% 的农奴摆脱了压迫、剥削和歧视，获得了自由、平等生活的权利，成为建设中华人民共和国、建设新西藏的主要力量。在实现自由、平等生活权利的基础上，西藏人民更充分地享有了发展的权利。“发展权是一项不可剥夺的人权，象征着人类尊严和荣耀”，关乎西藏人民追求幸福生活的全部。作为推进新时代国家人权保障体系建设的首要内容，将发展权提升至人权体系的核心地位，符合人类社会发展进步的规律，更是西藏人民参与中华人民共和国建设、新西藏建设的重要保障。国家积极履行保障发展的责任，在西藏推行民主改革，使百万农奴获翻身得解放，就充分体现了这一点。西藏妇女作为一个集体，是参与人权发展与保障、促进社会进步的重要力量。在中国人权发展的历史中，西藏妇女的权利实现了从无到有的巨大跨越，她们不断实现个人价值的过程同时也是社会、政治、经济和文化权利不断得到彰显的过程。本文将在宪法、法律、地方性法规的框架下，结合尊重和保障人权的时代背景，透析西藏妇女发展权保障的历史脉络和取得的成就，并对新时代西藏妇女的各项工作任务进行展望。

一、西藏妇女发展权保障的历史进程

受政教合一制度和封建农奴制度的影响，西藏妇女在漫长的旧西藏历史中不享有真正意义上的人权。人生而不平等的思想被写进了《玉龙鸣宣十五条法典》《十六法典》和《十三法典》等旧西藏法典中。妇女与乞丐、铁匠、屠夫一起被旧西藏法典划分为下等下级人，被上等、中等人视作“黑骨人”，是“不洁”与“不祥”的象征，处于社会的最底层。同时，作为旧西藏最高宗教、法律、政治权威的象征，法典中的“杀人命价律”规定，以妇女为代表的下等下级人一旦被杀，杀人者仅需赔偿最低档命价。由于深受神权、政权和夫权的联合压迫，西藏妇女一直处于无权无地位的状态，鲜少参与社会活动。在家庭范围内，西藏妇女没有独立人格，不仅没有相应地位，也没有支配经济的权利，接受文化和受教育的权利更是无从谈起；在社会范畴中，旧西藏法典中明文规定西藏妇女没有参政议政的权利，体现为“勿与妇女议论国事之权”“奴隶与妇人不许参与军政事宜”；受“狗肉不算肉，妇女不算人”等俚语民俗的影响，许多寺庙等场所限制西藏妇女进入的权利。中华人民共和国成立后，西藏进行的解放运动和中国共产党领导西藏进行的民主改革彻底改变了这些状况，西藏妇女不仅获得了自由、平等生活的权利，还成为推动西藏社会发展的主要力量，其发展权也逐步得到保障和实现。回顾西藏妇女发展权保障的进程，大致可以分为制度奠基、制度完善和全面推进三个阶段。

（一）民主改革：西藏妇女发展权保障的制度奠基时期

20 世纪 50 年代，在党的带领下，西藏社会自下而上地进行了民主改革，封建农奴思想、制度被摒弃和打破，自此西藏人民全面实现了解放。在民主改革的背景下，解放西藏妇女并为西藏妇女发展奠定制度基础成为这一时期重要的工作任务。

1951 年，中央人民政府和西藏地方政府的代表就西藏和平解放签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称“十七条协议”），西藏获得和平解放，为西藏人民争取平等的人身权利奠定了基础。这一时期，中华人民共和国的临时宪法——《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），确定了男女平等的基本原则，同时规定了保护妇女的政策。但是，当时西藏的社会矛盾依旧突出，西藏妇女的社会地位没有发生根本变化，以“杀人命价律”为代表的政策与法律仍被大贵族阶级和部分宗教极端人士所主导。在贯彻、实施《共同纲领》的五年内，国家的政治、经济和社会发生了天翻地覆的变化，为我国首部宪法的制定提供了充足的条件。1954 年，我国颁布第一部宪法，其中专设了“公民的基本权利和义务”一章，中华人民共和国妇女享有同男子平等的权利得到了进一步细化规定，从政治、经济、文化、社会和家庭的各方面作出了规定，并提到婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护，初步体现了国家通过宪法保障人权的原则，为西藏在和平解放后进一步进行民主改革提供了宪制遵循。

1959年西藏民主改革之后，西藏的政教合一制度和封建农奴制度彻底瓦解，西藏进入新的历史时期，地方法律体系与社会主义法制建设同步发展。国家宪法确认了包括妇女在内的广大农奴获得解放并平等享有人权。其一，西藏妇女享有了独立的人格。妇女的人身自由不再被农奴主所控制，也不再是谁的私有财产，更不再受到神权、夫权和父权的支配。由于她们不再被任意支配，不再被自由买卖、转让、赠送、抵债和交换，西藏妇女陆续“走出了家门”，获得了参与西藏社会、政治、经济等各个领域建设的机会。其二，西藏妇女的受教育权有了长足的进步。1954 年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第 94 条明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。”西藏实行民主改革之后，大部分西藏妇女都开始接受不同程度的教育，部分适龄女性逐步前往其他省份就学、进修。教育事业的发展为西藏妇女充分参与社会、政治、经济生活奠定了基础，这是区分新旧西藏妇女发展权是否获得保障的重要标志。其三，西藏妇女的政治权利得到了法律保障。“政教合一”政治制度的终结，西藏所有人无论其性别、民族、地位均可以平等地参与公共事务及政治生活，不受歧视。《西藏的主权归属与人权状况》白皮书中阐明，西藏妇女身份转变的跨度巨大，与旧西藏相比已经发生了天翻地覆的变化，在全国具有典范性、代表性、特殊性。新的历史阶段中，每个妇女的主观能动性得到充分发挥，人格得以充分地发展，西藏妇女的各项权利也随着经济社会的发展得到了进一步的保障。

（二）改革开放：西藏妇女发展权保障的体系完善时期

党的十一届三中全会胜利召开后，社会主义现代化建设全面提速，西藏妇女的各项权利进入协同发展阶段。这一时期，西藏妇女发展权的内涵不断细化，“尊重和保障人权”等先进思想在社会主义实践进程中不断丰富，西藏妇女参与政治、经济、社会及文化发展的进程并享受发展成果的制度保障也更趋完善。

改革开放加快了西藏参与中国特色社会主义建设的步伐。在 1982 年宪法框架下，西藏妇女参政议政的权利进一步得到重视，一系列地方性法规的出台使发展权保障的基石更加牢固。1984 年 5 月，《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）出台，在国家法律的层面加强了以西藏为代表的少数民族边疆地区女干部的培养工作，西藏妇女参政议政的数量、比例进一步提高。1994 年、1997 年及 2009 年修订的《西藏自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》（以下简称《办法》），为妇女政治权利的享有提供了重要支撑，尤其为西藏妇女在政治层面平等参与管理国家和地方事务的权利，特别是自主管理本地区和本民族事务权利的实现提供了具体的行动指引。

从经济、社会及文化发展权利保障的层面来看，改革开放之后西藏妇女发展权保障的法律、地方性法规更为丰富。1994 年西藏自治区人大常委会修订的《办法》在法治轨道上进一步确认了西藏妇女的文化教育权益、劳动和社会保障权、财产权益、人身权益、婚姻家庭权等权益。1997 年 3 月、2009 年 11 月西藏自治区人大常委会对《办法》进行了两次修订，适时增加了妇女权益保障的内容，让西藏妇女发展权的保障进一步与时俱进。同时，《西藏自治区实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》《西藏自治区实施〈扫除文盲工作条例〉细则》等地方性文件的出台，使西藏妇女发展权保障的维度更加丰富。西藏自治区人民政府先后颁布实施的多轮《西藏自治区妇女发展规划（纲要）》中明确了各项有益于西藏妇女充分发展的具体目标任务和策略措施，给予了西藏妇女参与社会主义现代化实践充分指引。《办法》还设有专章“劳动权益”，以保障西藏妇女平等就业、报酬、分配住房和享受福利待遇、社会保险、受特殊劳动保护及晋职、晋级、评定专业技术职务等方面的劳动就业权和社会保障权。与此同时，促进妇女人权事业发展作为西藏妇女发展权保障的根基，改革开放之后也被纳入国家和西藏自治区的发展战略规划中。

（三）新时代：西藏妇女发展权保障的全面推进时期

进入新时代，西藏妇女发展权的法治化轮廓更加清晰，妇女参与社会、政治、经济的保障得到进一步凸显。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，在全面建成小康社会的目标中纳入了“人权得到切实尊重和保障”的要求，妇女权益保障工作得到高度重视。西藏妇女发展权保障也进入了新时代，“性别平等”“妇女发展”“全面发展”“工作机制” 等关键词成为“十四五”期间妇女发展权保障的高频主题。

从国家法律、地方性法规来看，在宪法的框架下，妇女权益保障的相关规范不断更新完善，加强了西藏自治区妇女发展权保障的上位法遵循。截至 2024 年 3 月，我国共有 39 部法律直接规定了妇女权益保护的相关内容。《中华人民共和国妇女权益保障法》是我国妇女发展权保障最重要的法律，为了适应新形势下妇女权益保障的新情况、新任务、新需要，立法机关分别于 2018 年对该法进行了修正、2022 年对该法进行了修订。同时，以人民为中心的发展思想确定了妇女发展权的思想内核，为相关法治体系的架构提供了依靠，立法、规划一体化的范式让法治体系架构的内在逻辑得到完善，给予了西藏妇女发展权保障的全面支撑。西藏将党的十八大、十九大报告中以法治促进人权的原则性要求贯穿进《办法》《西藏自治区妇女发展规划》的历次修改、更新当中，细化落实了妇女发展权的保障。《办法》是西藏自治区妇女权益保障最重要的地方性法规之一，对妇女的政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利等方面进行了全方位的完善，为西藏各族妇女权益提供了更好的保障。首先，西藏自治区依据《办法》对西藏妇女参与政治及行使自主管理权作出了规定，规定任何组织和个人不得妨碍妇女行使包含政治权利在内的各项权利，以及西藏的妇女代表不得低于各级人民代表大会的 20% 等。其次，《办法》着重关注与保障残障妇女、生活困难的单亲母亲等特殊妇女群体的权益，禁止对女性实施就业性别歧视；再次，《办法》配合《西藏自治区妇女发展规划（2021—2025 年）》（以下简称《规划》）等一系列规划，为妇女健康水平显著提高提供了法治支撑，全面建成西藏妇女健康服务网，确保为西藏妇女提供更加可靠的健康服务。《办法》中提到建立“两癌”筛查制度的内容，为西藏自治区卫健委联合多部门印发的《西藏自治区妇女“两癌”综合防治工作实施方案（2022—2025 年）》拓宽了实践遵循。最后，《办法》在 2017 年更新时，纳入了家庭教育的相关内容，倡导传承优良家风家教。通过家庭教育保障西藏妇女发展权是新时代西藏地方法治建设的一大亮点，通过《西藏自治区教育事业发展“十三五”规划》《西藏自治区“十四五” 教育发展规划》《规划》等政策性文件进一步为西藏妇女受教育权利提供了政策支持。除《办法》外，其他涉及西藏妇女发展权保障的地方性法规从性别平等评估、医疗卫生、土地权益、人身安全、劳动就业、生育保障等方面为西藏妇女发展提供了法律和政策遵循，架构了西藏妇女发展权的法治保障体系。

从国家层面政策来看，新时代以来，国家先后发布了 3 期国家人权行动计划，使我国人权保障的内容与社会主义现代化建设与时俱进，进一步明晰了国家尊重、保护和促进人权的目标和任务。党的十八届三中、四中全会多次提出“人权司法保障”的相关概念，丰富了人权保障的途径。2021 年《中国妇女发展纲要（2021—2030 年）》（以下简称《纲要》）发布，女性各项发展的内涵被进一步丰富。《纲要》中“发展领域、主要目标和策略措施”的部分，进一步拓宽了包含健康、教育、经济、参与决策管理、社会保障、家庭建设、环境和法律在内的发展内容，涉及女性参与社会、政治、经济的覆盖面得到多维度、多方位的完善。此外，《纲要》中“妇女与法律”的部分，具有很强的科学性、专业性、针对性、指导性，不仅全面突出把握了男女平等的宪法原则，还从基本国策、强化妇女权益保障等层面涉及的重点问题出发，把全面提升妇女自身法治素养的内涵贯穿其中。2020 年国家多部门联合发布《关于进一步做好新形势下民族团结进步创建工作的指导意见》，从设立少数民族素质提质工程、增加满足少数民族妇女需求的课程资源、加强对少数民族妇女国家通用语言文字教育、推进基本公共服务均等化、助力民族地区妇女增收致富、公益资金分配等向少数民族和民族地区倾斜等方面为少数民族妇女发展权保障工作提出了明确要求。

从西藏自治区的政策层面来看，西藏自治区人民政府制定的《规划》新增内容主要围绕妇女健康、接受教育、发展经济、参与决策和管理、增强社会保障、加强家庭建设、注重生态环境、法律体系保障等 8 个领域，形成了 79 项主要目标和 98 项策略措施，全方位、多领域地对健全妇女监测指标体系做出规划。同时，《规划》鼓励支持妇女参与高原经济高质量发展，并建立宫颈癌三级综合防治模式，缩小男女发展差距，注重家庭家教家风建设，让西藏妇女发展权保障的政策措施得到进一步充实和完善。此外，西藏自治区先后制定经济、文化、社会和环境等方面的专项规划，在一系列规划文件中进一步落实西藏妇女的发展权，主要涉及实施脱贫攻坚工程并缩小收入差距、促进教育公平并提高教育质量以及促进公平就业并建立可持续的社会保障制度等。

二、西藏妇女发展权保障的成就

发展权作为一项人权，是对各种子权利概括后形成的类权利。联合国《发展权利宣言》第一条明确提到：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”同时，《发展权利宣言》第八条还明确提到：“应采取有效措施确保妇女在发展过程中发挥积极作用。”西藏妇女的发展权不仅贯穿于其他各项人权之中，更为包含经济、文化社会等方面的其他权利提供了自由的、有秩序的发展条件和根基。西藏自治区成立后，尤其是 1959 年民主改革之后，以西藏妇女发展权为代表的人权，从无到有发生了根本转变，借助宪法、法律、地方性法规及各类政策的广泛赋权，西藏妇女人权保障被纳入法治建设的轨道，西藏妇女得到了充分的发展机会和发展条件。以《办法》为代表的地方性法规就是对西藏妇女发展权保障的重要方式。“人权是法治的基本价值和根本目标，法治是人权的确认和保障”，以法治的方式保障西藏妇女的发展权，能够确保西藏妇女实现全面而自由的发展。60 多年以来，西藏妇女权益保障取得了诸多辉煌的成就。

（一）积极支持西藏妇女参政议政，落实发展权政治保障

妇女参加国家和社会事务管理方面的参与权与决策权是妇女政治权利的主要表现，同时也是西藏妇女享有发展权的重要政法保障。在《宪法》和以《民族区域自治法》为代表的民族团结进步法律的框架内，西藏自治区陆续制定了一系列地方性法规，使西藏妇女参政议政的途径不断拓展。旧时代西藏妇女地位低下，很少走入社会，发展严重受限，而今天许多西藏妇女已经走上领导岗位，用自身的发展带动社会发展。民主改革之后，西藏妇女参与决策和管理的比例显著提高。据统计，仅在 1986 年，西藏妇女干部的比例就已经占到全区干部总数的 30% 以上，发展至今已有 5 人任自治区一级干部、38 人任专区一级干部、232 人任县级干部，“勿予妇女议论国事之权”的状况早已不存在。2005 年，县级人民政府领导班子中，女干部配备率由 2001 年的 36.5％提高到 2005 年的 78.08％，女干部总数由 2001 年的 2.5 万人提高到 2005 年的 3.2 万人。进入新时代以来，西藏妇女参政议政的人数及比例进一步提高。西藏自治区妇女联合会的相关数据显示，截至 2024 年底，西藏公务员中妇女的比例达到了 33.2%；西藏自治区第十次党代会中女代表占代表总数的 32.4%；第十二届自治区人大代表和政协委员女性占比分别达到 30.4% 和 28.1%；截至 2022 年底，女性共产党员占西藏自治区党员总数 30.71%。女性的政治权利保障大步推进，一系列优秀代表为西藏妇女发展权的实践树立了榜样。例如，来自山南市隆子县玉麦乡的卓嘎作为玉麦村村务监督委员会主任，是西藏妇女参政议政的典范：2018 年 3 月，她作为代表参加了第十三届全国人民代表大会会议；同月，作为爱国守边精神的传承者，她被选为 2017 年中国年度人物；2020 年 10 月，她被全国妇联授予“全国三八红旗手”称号；2021 年 6 月，她被中共中央授予“七一勋章”。

（二）大力发展西藏妇女教育事业，落实发展权教育保障

教育是发展的基石，过去几十年来西藏的教育普及和保障水平大幅提升。在各级各类教育中，西藏自治区大力发展妇女教育事业，积极采取措施提高女性的入学率、在学率和升学率。旧西藏 95% 以上的妇女处于文盲状态，西藏解放后西藏女性入学的比例不断提高，文化素质与综合素质显著增强。回看过去，1963 年拉萨中学首届毕业生中有 30% 的女性。据西藏自治区教育督导委员会发布的公告，2007 年西藏 74 个县（市、区）域均通过了“普六”（普及六年制义务教育）验收，全自治区全面实现了“普六”目标，截至 2007 年底，经西藏自治区人民政府核准并报国家教育督导团核准公布，西藏已有 63 个县（市、区）域实现了“普九”（普及九年制义务教育）目标。“普六”“普九” 逐渐完成，在此基础上西藏自治区还实现了从学前到高中阶段 15 年免费教育。在各级各类学校教育中，女性所占比例逐步提高。进入新时代以来，西藏妇女接受教育的水平与国内其他地区水平差距不断缩小。2020 年，西藏小学和初中的女性在校人数占比均在 49% 左右。在普通高等教育、研究生教育和成人高等教育的高等教育层面，西藏女性的在读比例常年保持在 50% 以上。享受国务院人民政府特殊津贴的女知识分子比例达 12.74%，享受西藏自治区政府特殊津贴的女知识分子比例更高，达到了 17.78%，女性学术带头人占比达到了27.45%。

（三）持续赋能西藏妇女就业创业，落实发展权经济保障

西藏的经济飞速发展，人民群众的生活条件不断改善，广大妇女同胞参与社会经济建设的比例和程度显著提高。例如，2001 年西藏妇女就业人员比例是 58.43％，2005 年已经提高到 62.25％。进入新时代，2020 年西藏自治区实现了消除绝对贫困。目前，西藏自治区是全国唯一集中连片特困地区整体脱贫的省级单位，贫困群众人均纯收入突破 1 万元，连续被中央确定为“综合评价好”的地区。国家统计局数据显示，2021 年西藏脱贫县农村居民人均可支配收入为 16932 元，相比于 2020 年的 14598 元增长了 16%。根据西藏自治区第四次全国经济普查公报（第七号）的统计数据显示，2018 年末，西藏自治区全区法人单位的女性从业人员达到了 26.2 万，占比 32.6%；个体经营户女性从业人员达到了 10.3 万人，占比为 47%。从全部就业人数的比例来看女性达到了 45% 左右；城镇、高级专业技术领域女性比例达到 40% 左右。2021 年西藏自治区人民政府公布的数据显示，城乡居民基本养老保险女性参保人数达 92.63 万人，城镇职工和居民医疗保险女性参保人数 20.1 万人，失业保险女性参保人数 14.8 万人，工伤保险女性参保人数 18.9 万人。政府和妇女组织还通过贷款、培训等各种形式鼓励妇女根据自身优势自主创业或再就业。以西藏自治区妇联 “巾帼脱贫行动”为例，在技能培训方面，自治区妇联大力争取相关培训资金，数额达到了 2138.16 万元之多。同时，西藏自治区妇联配合各项技能培训，让约 2.7 万贫困女性获得了相应的就业支持，培训数量达到了 560 余次。在妇女创业方面，自治区妇联通过创业担保贷款对创业者进行援助，总体资金达到了 5433 万元。此外，西藏自治区妇联帮助 825 户的 1000 余名妇女参与创业，主要领域涉及发展种植业、养殖业、手工编织业等，让西藏女性通过自己的力量实现从温饱到富裕的转变。此外，《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》对寺庙僧尼养老、医疗保险等进行了保护和规范。

（四）不断优化西藏妇女健康水平，落实发展权医疗保障

健康是人实现全面发展的基础。西藏解放前仅有 3 个医疗机构，医药卫生人员 400 余人，加之资源配置不合理，导致了人民群众的就医条件极为恶劣。和平解放打破了这一现状，广大农牧民基本享受免费医疗，到 2020 年西藏正式实施统一城乡居民基本医疗保险制度，建立孕产妇住院分娩绿色通道并实行费用 100% 报销。民主改革之后，妇幼保健机构数量逐步增加、孕产妇死亡率逐渐下降，妇女的医疗卫生保健进一步得到重视。根据《西藏统计年鉴》可知，妇幼保健院（所、站）数量从 1958 年和 1980 年的 0 所（个），逐步增加到了1990 年 13 所（个）、2000 年 32 所（个）、2010 年 55 所（个）。新时代以来，由于党和政府的各项工作，西藏人民的健康得到关注、人均寿命得到延长、人口发展结构得到调整，医疗卫生方面的快速发展保障了西藏妇女的健康权。《2022 年西藏自治区卫生健康统计年报数据说明》显示，2022 年全区医疗卫生机构总数为 1655 个，其中妇幼保健院（站）34 所（个），医疗卫生机构床位数为 19992 张，妇幼保健院（站）床位数为 440 张。此外，西藏自治区现有妇女“两癌”筛查机构 93 家，截至 2021 年底全区累计完成妇女“两癌”筛查近 40 万人次；HPV 疫苗免费接种试点进一步扩大，现有适龄在校女生 HPV 疫苗接种机构 135 家。医疗卫生的快速发展使得西藏妇女的发展基底得到夯实，女性人口的数量、平均寿命已经接近全球平均水平。至 2020 年全区孕产妇住院分娩率达到 96.6%，孕产妇死亡率下降至 0.048%。

（五）协力建设西藏妇女权益机制，落实发展权组织保障

“妇女发展权的保障有赖于专门机构。”组织保障是为了更好地实现组织义务和理顺组织内部权利义务职责分配结构。针对妇女权益的保障，目前我国设有妇联、工会及妇儿工委（全称“妇女儿童工作委员会”）等组织。西藏妇女发展权的保障是涉及多部门、多领域、多层次的系统工程，在西藏自治区党委的坚强领导、自治区人民政府的积极努力下，社会各界共同发力，更好地促进和保障了妇女发展权的实现。1960 年，西藏自治区妇女联合会（以下简称“自治区妇联”）成立，其主要职责之一便是加强与社会各界的联系，发挥联系妇女群众的桥梁纽带作用，协调和推动社会各界关心支持妇女事业。立法、执法及司法等机关与自治区妇联一起在实现西藏妇女发展权时以尊重妇女个人发展为基本要求形成合力。在参政议政领域，如上所述，西藏自治区人大常委会细化并制定了一系列促进和保障妇女参与管理国家和社会事务的地方性法规，自治区妇联积极调研献策，通过自身领导机构改革、基层建设等多措并举促进提升妇女参与决策和管理，各级人大代表及党政机关单位、各行各业女性占比显著提高。在劳动就业和社会保障领域，劳动保障部门一系列促进妇女就业与再就业的政策和实施办法的出台和职业技能培训的举办，以及自治区妇联组织开展的“巾帼脱贫行动”等，提升了西藏妇女就业能力和水平的广度和宽度。在教育领域，教育行政部门作为西藏各级各类学校的主管部门，在保障西藏女性受教育权实现的同时，积极创造条件为女性毕业生提供就业机会。此外，西藏自治区出台《关于建立西藏自治区法规政策性别平等评估机制的意见》《关于在农牧区土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权登记颁证工作中依法维护妇女权益的意见》等多项政策法规，成立自治区法规政策性别平等评估委员会，完善农牧区土地确权登记制度等。在西藏妇女发展权权益的法治维护上，公检法司等部门与自治区妇联相配合，严厉打击侵犯妇女发展权权益的行为。“十三五”时期，自治区妇联集合各类法治资源，建立了相关法律援助机构 156 个、妇女儿童维权合议庭 31 个，并在全区 110 便民警务站建立“妇女儿童维权服务岗”860 个，74 个县（区）开通“12338”法律援助服务热线，通过依法定纷止争、制裁侵权强化西藏妇女人身权、婚姻家庭权利等的保护力度。通过依法定纷止争、制裁侵权加大西藏妇女人身权、婚姻家庭权利等的保护力度。“自治区妇女法律援助站”在相关律师事务所挂牌建立，相关律师还共同打造为西藏妇女服务的巾帼法律维权服务律师团，加强了相应的法治力量；多名妇女信访代理员也由基层妇联充分培养，形成了各机构各部门在多领域、分层次共同保障妇女发展权的组织保障机制。

三、西藏妇女发展权保障的对策建议

1959 年民主改革以来，西藏妇女人权保障取得了巨大的成效。与旧西藏相比，西藏妇女社会地位发生了天翻地覆的转变，宪法和法律赋予西藏妇女独立的人格，不仅享有与男子平等的地位和权利，还享有与我国其他地区、其他民族妇女同等的地位和权利。随着男女平等理念日渐深入人心、自身的觉醒和自我意识逐步加强，西藏妇女参与到社会建设的方方面面中来，西藏自治区为妇女发展权的实现创造了条件，加之女性自身的努力，其在政治、经济、文化、社会和家庭等各个方面充当着关键的角色，在中国特色社会主义的发展中，发挥着自己的主观能动性。民主改革 60 多年以来西藏妇女权益保障取得的成绩，为未来更高层次的西藏妇女发展权保障提供了良好的现实条件和制度基础。

（一）加大立法力度，完善西藏妇女发展权法律保障体系

结合 2022 年修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》，西藏自治区法治机关应当优化西藏妇女发展权法律保障的专门性地方立法——《西藏自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》，明确保障健康权、政治权利、受教育权、文化发展权、劳动就业权、社会保障权、财产权、人身权等发展权的内容、方式，从保障的类型、风险、任务、主体、参与方式及内容、监督、纠纷解决等核心指标开展优先权、不受阻碍权等具体权利义务明晰的赋权；衔接《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国社会保险法》等专门性法律，梳理妇女发展权相关规定并纳入西藏妇女权益保障专章，开展精准、细致的、具有针对性的赋权，解决发展权不平衡不充分等问题，完善保障西藏妇女平等获得发展资源和机会的法律制度。结合《中国妇女发展纲要（2021—2030 年）》，整合作为西藏妇女发展权政策保障基础的《规划》《关于建立西藏自治区法规政策性别平等评估机制的意见》《关于加快推进全区妇幼卫生工作的意见》《关于在农牧区土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权登记颁证工作中依法维护妇女权益的意见》《关于加强反对拐卖人口工作的实施意见（2013—2020 年）》《西藏自治区妇女“两癌”综合防治工作实施方案（2022—2025 年）》等政策，建立健全西藏妇女健康、教育、经济、参与决策和管理、社会保障、家庭建设、环境、法律等领域制度保障，配套优化政府购买各领域服务保障的各项细化立法的政策支持，为西藏妇女发展权保障提供长期性、可持续性、精细化服务，关注和回应个别主体与群体的差异化、个性化的发展权保障需求的价值，补全政策和法律制度保障的短板。此外，西藏自治区法治保障部门要大力提升西藏妇女法治意识，通过各种有效途径鼓励西藏妇女参与到立法、执法、司法和普法活动中来；同时，在法治保障建设的过程中，西藏自治区法治保障部门要善用榜样的力量，充分发挥西藏女性人大代表、女性政协委员、妇联组织、以女性为成员主体或者以女性为主要服务对象的社会组织的带头作用，形成有益于法治保障建设的监督机制。

（二）关注重点领域，强化西藏妇女发展权个体推动力量

党的二十大报告提出教育、科技、人才等工作将是未来统筹安排和一体部署的重点。首先，结合西藏的历史来看，是否拥有受教育的权利是区分新西藏妇女与旧西藏妇女的重要标志，同时教育工作也是西藏妇女结合其他权利，不断发展提升自身，参与中国特色社会主义建设的基底。只有使西藏的各类教育、培训不断丰富，逐步提升西藏妇女的认知水平、拓宽视野，她们参与政治、文化、经济的优势才能进一步得到凸显。目前，西藏各地的教育、培训工作的推进力度与理想状态仍存在一定差距，尤其是西藏农牧区仍存在着学校不足、教育资源分配不均的问题，导致某些地区的妇女主动学习意识较弱，推动自身参与政治、文化、社会建设的意识相对滞后。未来，西藏自治区应当进一步加强教育机构的建设力度，在全面实现 15 年免费教育的基础上，推动农牧区、高海拔地区教育资源集中化，对异地就读的青少年女性加大心理咨询、心理疏导力度，同时还要利用《中华人民共和国爱国主义教育法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国家庭教育促进法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国预防未成年人犯罪法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》等法律、地方性法规中关于家庭教育的条款，加强青少年女性的家庭教育，形成教育体系的多维度保障。其次，在加强教育工作的基础上，西藏自治区科技厅等主管部门应当推动妇女参与社会、企业的创新工作，在择业、就业女性中重点培养科技人才，利用《西藏自治区大学生村 ( 居 ) 科技专干管理办法》《西藏自治区“三区”科技人才管理办法》《西藏自治区“星创天地”管理办法》等政策制度，结合西藏自治区实际情况，提升各类型、各地区西藏妇女参与科技发展的基数。同时，西藏自治区科技厅应当根据《西藏自治区科学技术奖励办法》中的相关规定，对创造重大经济效益、社会效益、生态环境效益或者对国家安全做出重大贡献的妇女及女性群体、机构给予嘉奖，加强西藏妇女参与科技发展的积极性。最后，西藏自治区应当注重本土人才培养和区外人才引进两大范畴的有机结合，加强教育、医疗、生态、网络、数字化等传统领域和新兴领域人才培养，合理规划配置人才引进计划中女性人才的比例，利用高层次人才引进计划、高校毕业生就业创业促进计划等，扩大女性发展权保障的人才规模，优化西藏妇女“走出去、引进来”的政策，让女性人才在留得住的基础上，加强与西藏自治区区外人才的交流、交往，夯实西藏妇女发展权的人才根基。

（三）凝聚共治合力，提高西藏妇女发展权整体社会保障水平

西藏自治区人民政府、自治区妇联等重要组织、机构，应当进一步贯彻落实《中国妇女发展纲要（2021—2030 年）》《西藏自治区妇女发展规划（2021— 2025 年）》等政策文件，协调工作机制，让工作重点得到统一。首先，医疗保健部门应当健全政府主导、部门协同、社会参与、行业监管、科技支撑的西藏妇女健康保障工作机制，把重点放在医疗、医保、医药联动改革工作中，让西藏妇女在医疗和保健服务层面达到可负担、有效率、高质量的预期。其次，社会保障部门应当完善惠及西藏妇女群体的社会保障体系，关切和保障妇女的特殊利益和需求，完善覆盖西藏妇女的生育保障、养老保险、失业保险权益、社会救助、社会福利、基本养老服务等的社会保障制度。再次，教育部门、民族区域自治机关应当加强西藏妇女思想政治教育，增强西藏妇女的“五个认同”，让西藏妇女成为边疆少数民族地区参与铸牢中华民族共同体意识、民族团结进步工作的优秀典范。除此之外，教育部门、劳动保障部门应当协同发力，既要持续巩固西藏妇女扫盲成果，保障西藏妇女儿童平等接受义务教育，也要主动完善学历教育与职业技能培训的协同规划，加强职业教育与高中教育的相互补充，特别要优化专业设置，让学习方式从单一化转变为多元化、技能化，让西藏女性职工向复合型技术技能女性人才方向转变，对西藏妇女开展就业创业和职业技能培训，教育部门同时要加强高中教育与高等教育的有效衔接，提升高等教育入学率，给予各主体接受高等教育的权利和机会。立法机关还要在保障就业平等及消除就业歧视上，全面落实消除就业性别歧视的地方政策法律，保障西藏妇女平等获得经济资源、就业创业资源的权利和机会。另外，政府、高校、企业、社会组织等应当不断提供就业服务，拓宽西藏妇女市场化社会化就业渠道，加大对西藏妇女就业创业的帮扶力度，支持西藏各族妇女就地就近就业、实现增收致富，巩固脱贫攻坚成果。最后，在发展权益的维护上，各主管部门要以做到依法执法、依法普法，面向妇女等少数弱势群体提供普法、咨询等服务，引导广大妇女使用法律的武器保护自己，维护自己的合法权益；公检法及司法行政部门在现有机制的基础上，不断完善妇女发展权保障的事前、事中及事后全过程保障机制。