王红娇：法定退休年龄的法理阐释及制度完善

本文发表于《人权法学》2024年第6期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。

一、引言

相较于全球大部分发达国家，我国法定退休年龄一直以来是偏低的。随着人口老龄化程度不断加深、养老保险支付压力不断加大，关于延迟退休的讨论热度一直居高不下。2013年，党的十八届三中全会提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这是国家层面正式向社会公众释放出要延迟退休的信号。在2021年的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，我国确定了“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等延迟法定退休年龄的原则。2024年7月，党的二十届三中全会明确提出，“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，首次明确了“自愿”和“弹性”两项原则，再次引发社会各界对延迟退休问题的广泛关注。同年9月13日，十四届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（以下简称《决定》），明确为了积极应对人口老龄化、充分利用人力资源，自2025年1月1日起开始实施渐进式延迟法定退休年龄改革。这意味着1978年颁布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（以下简称“两个《暂行办法》”）中关于我国法定退休年龄的规定将成为历史，法定退休年龄将从“男性60岁，女工人50岁，女干部55岁”逐步演变为“男性63岁，女工人55岁，女干部58岁”。

根据《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）第四十四条、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》（以下简称《劳动合同法实施条例》）第二十一条、《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第十六条，劳动者达到法定退休年龄，意味着必须退出受《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）保护的职业劳动领域、不再负担缴纳基本养老保险费的义务、在满足基本养老保险缴费年限基础上领取基本养老保险待遇，表明了法定退休年龄实际上为劳动者退出劳动力市场（以下简称“退场年龄”）和领取基本养老保险待遇年龄的集合，交织着劳动法和社会保障法的问题。而因其所蕴含的“退场年龄”内涵，实践中不少争议由此产生。例如，其一，在劳动关系认定方面，现有法律法规对超过法定退休年龄的劳动者（以下简称“超龄劳动者”）与用人单位之间是否形成劳动关系这一问题并无统一规定。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号，以下简称《劳动争议司法解释（一）》）的规定，当劳动者已经享受养老保险待遇或者领取养老金时，其与用人单位之间是劳务关系。但这一规定却产生了一个在司法实践中极具争议的问题，即没有享受养老保险待遇或领取养老金的劳动者与用人单位之间的关系作何判定。对此，实践中通常区分两种情形：一是在原用人单位继续工作但没有办理相应退休手续的，此时劳动者与用人单位之间的关系通常会被认定为劳动关系；二是劳动者在原用人单位终止劳动关系后到了新的用人单位工作，此时劳动者与新用人单位的关系通常会被认定为劳务关系。其二，在工伤问题上，一方面受限于我国工伤保险法律法规的规定，用人单位无法为超龄劳动者参加工伤保险，另一方面因为前述无法被认定为劳动关系的理由，这部分劳动者倘若在工作中受到伤害同样也很难被认定为工伤，更不用说后续的工伤赔偿。因此，围绕我国法定退休年龄，存在诸多需要解决的实践问题。尽管《决定》推进了我国法定退休年龄的改革步伐，但围绕法定退休年龄所产生的理论争议和实践纠纷仍然有待我们做进一步的思考和剖析。本文即从我国法定退休年龄相关规定存在的问题入手，深入对法定退休年龄进行法理分析，揭示法定退休年龄的应然之貌，并提出相应的完善建议。

二、我国法定退休年龄的现行规定及问题考察

《决定》明确提出，渐进式延迟法定退休年龄改革自2025年1月1日起施行，两个《暂行办法》中关于退休年龄的规定不再施行。对比来看，《决定》对退休年龄方面的规定有如下几处变化：第一，相比于此前的退休年龄，《决定》将退休年龄延迟，男性为63周岁、女工人为55周岁、女干部为58周岁，一定程度上缓解了我国退休年龄过早的问题；第二，《决定》对退休年龄的延迟并非一蹴而就，而是渐进式的。自2025年1月1日起，男性和女干部的退休年龄每四个月延迟一个月，女工人的退休年龄每二个月延迟一个月；第三，《决定》遵循了党的二十届三中全会提出的“自愿”“弹性”原则，规定劳动者可以自愿选择弹性提前退休，只是提前时间不得超过三年，提前后的退休年龄不得低于原两个《暂行办法》规定的退休年龄；第四，劳动者在达到法定退休年龄后，可以与用人单位协商弹性延迟退休，延迟时间不超过三年。总体而言，我国渐进式延迟法定退休年龄改革是为了应对人口老龄化带来的问题，一方面将原有的低于世界大部分发达国家的法定退休年龄进行了延长，顺应了世界发展潮流；另一方面则是正式在我国建立了弹性退休制度。尽管如此，延迟后的法定退休年龄依然存在一定问题。

（一）男女退休年龄差距较大

新的《决定》延续了两个《暂行办法》的做法，区分了男女劳动者的法定退休年龄，唯一的变化就是男性劳动者和女工人之间的退休年龄差距由原来的10岁变为了8岁，男性劳动者和女干部之间的退休年龄差距依旧为5岁。这主要是考虑到女性劳动者的特殊生理状态以及对家庭和下一代的照顾，才在退休年龄安排上进行性别上的差异化处理。目前世界各地男女平均退休年龄差为4.41岁。早在2019年，经济合作与发展组织（OECD）国家男性平均退休年龄约为65.4岁，女性约为63.7岁，两者相差1.7岁；欧盟国家男性平均退休年龄为63.8岁，女性约为62.9岁，两者相差0.9岁，不足1岁。对比来看，我国男女劳动者之间的退休年龄差距较大。

虽然男女退休年龄存在较大差距是对女性劳动者的优待措施，但过大的差距并非合理的制度安排。我国女性劳动者的退休年龄还不到60岁，是远低于大部分国家的，将会产生三个方面弊端。其一，女性劳动者过早退休，对其劳动权产生了较大的限制，不仅使其难以继续在工作岗位上实现个人价值，而且也使得其基本养老保险费的缴纳被迫早早停止，其领取的养老保险待遇将低于同龄的男性劳动者，导致女性劳动者在退休后可能更容易陷入贫困状态，这已然成为劳动力市场中性别歧视的一种类型。之所以在制度上产生这样的性别歧视现象，有学者指出，是因为我国劳动法相关法律法规缺乏社会性别视角和对性别歧视的敏感度，在保护女性劳动者的制度设计上存在着某种较强的滞后倾向，而没能较好地兼顾到劳动者自身的选择自由。其二，女性劳动者过早退休，会加大养老保险待遇支付压力。这是因为女性劳动者过早退休，而女性寿命往往比男性寿命长，《2024年世界卫生数据统计》（World health statistics 2024）就显示全球女性平均寿命比男性高出5.1岁，这就导致女性劳动者领取养老保险待遇的年限被两端拉长，自然就加大了基本养老保险的支付压力。这也印证了领取养老保险待遇与退休年龄之间的动态关联，即退休年龄在某种程度上决定了领取养老保险待遇的多少。其三，女性劳动者过早退休，无法充分发挥女性劳动者的人力资源优势。一方面，我国人口预期寿命已由中华人民共和国成立之初的35岁提高至2023年的78.6岁，并在2035年之前有望超过80岁，而前述女性平均寿命长于男性，我国人口老龄化进程的女性化特征十分显著，即女性老年人在老年人总数中的占比高于男性老年人。另一方面，我国劳动者接受高等教育的比例逐年提高，受教育程度越高，进入劳动的时间也就越晚，其中女性劳动者接受高等教育的人数在逐年追平男性劳动者并开始超过半数。女性劳动者的退休年龄过早，不利于越来越多接受过高等教育的女性劳动者将自己的经验和学识充分发挥出来，将在很大程度上浪费这部分女性劳动者的人力资源。

（二）女性劳动者内部存在退休年龄差异

与男女之间存在较大的退休年龄差距一样，女性劳动者内部存在较大的年龄差距也是在两个《暂行办法》实施时就存在的问题，这样的差距在《决定》中被延续了下来。一方面，这是为了保护女工人的权益，其合理性在于女工人为体力劳动者，在劳动中对身体健康的消耗更大，因此，让其较早退休并领取养老金是对女工人的一种优待。但对于同为体力劳动者的男工人却没有这样的制度优待，因为性别差异而产生的不同制度安排实质上是对男女劳动者权利保护的一次割裂，导致了一种不公平。

另一方面，这体现了法定退休年龄的身份化，在女性劳动者内部同样造成了不公平。具体而言，身份认定上的差异往往让部分女性劳动者事与愿违，想退休的无法退休，不想退休的被迫退休。虽然相较于两个《暂行办法》，《决定》没有再沿用“女干部”和“女工人”的用语，而仅采用“原法定退休年龄为五十五周岁的女职工”和“原法定退休年龄为五十周岁的女职工”，有意避开了之前的身份化用语，但依旧区分了不同女性劳动者群体，在她们中间筑起了一道隔阂的围墙。“女干部”和“女工人”这样的身份化用语来自于两个《暂行办法》，产生于计划经济时期。伴随着我国社会主义市场经济的建立和发展，虽然两个《暂行办法》一直沿用到了现在，且要到2025年渐进式延迟法定退休年龄改革开始才会正式退出历史舞台，但其实在我国经济社会体制改革进程中已经开始逐渐放弃使用“干部”和“工人”这样的用语，采用“管理岗位”来代替“干部”，用“非管理岗位”来代替“工人”。这样的区分虽然减轻了计划经济时期所带有的身份化的影响，但不同女性劳动者依然存在5年的退休年龄差距。正如上文所列举的两个案例，实践中如何理解管理岗位对判断女性劳动者究竟何时应当退休有着至关重要的作用，这也为各地制定实施细则留下了空间，导致实际适用过程中的不统一现象。此外，各地基本上都将以个人身份参加基本养老保险的女性灵活就业人员的退休年龄规定为55周岁。这部分劳动者之所以以个人身份参加基本养老保险，是因为其没有固定的用人单位，本质上并不属于处于管理岗位的劳动者，大部分仅仅只是普通的女性劳动者，但却比普通的女性劳动者晚退休，不仅要缴纳更多的基本养老保险费，而且领取基本养老保险待遇的时间也更晚。总体而言，在女性劳动者内部作出这样的区分，对于非管理岗位女性劳动者而言较为不公平。具体表现为两点，一是这部分女性劳动者少了5年的就业机会，对其个人发展有着不利影响；二是会导致其少缴5年的基本养老保险费用，领取的基本养老保险待遇将会低于同龄的管理岗位女性劳动者。

（三）弹性退休制度有待进一步完善

法定退休年龄的弹性化并非我国首创，许多国家在应对人口老龄化的背景下都已逐步建立了弹性退休制度。弹性退休制度是相对强制退休制度而言的，一方面增强劳动者在退休年龄选择上的自主性和灵活性，另一方面是为了减轻公共养老金的支付压力。在《决定》颁布之前，我国的法定退休年龄一直都是刚性的，缺乏弹性化。只有少部分地区做出了弹性化的尝试，如上海市于2010年颁布了《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》，规定经本人申请，并与用人单位协商一致后，可以延迟申请领取养老金，但延迟年龄为男性不超过65周岁、女性不超过60周岁。可以看出，其主要是针对老龄化而采取的一种延迟退休政策，并没有实现完全的弹性化。《决定》中针对法定退休年龄的规定，既有根据劳动者个人意愿申请提前退休的内容，也有劳动者与用人单位协商一致而采取的延迟退休的内容，由此正式实现了我国法定退休年龄的弹性化，建立了弹性退休制度。

具体而言，弹性退休制度首先是以法定退休年龄为基础，再在这个基础上作出制度上的弹性化安排，主要有两种制度安排：一是尊重劳动者本人意愿，允许提前和延后退休；二是采取部分退休制，即达到一定年龄的劳动者在减少劳动时间的同时开始领取部分养老金。根据《决定》可以看出，目前我国弹性退休制度仅是前者，允许劳动者提前和延迟退休，但没有建立部分退休制。不仅如此，虽然我国开始允许劳动者选择提前或者延后退休，但并没有说明提前或延后退休情况下应该怎样领取养老保险待遇，缺乏必要的奖惩机制。这就可能使得弹性退休制度成为一纸空文，劳动者最后都只能在《决定》所确定的法定退休年龄退休，无法真正做到尊重劳动者本人意愿和自由。因此，《决定》所做出的弹性退休制度，有待进一步细化和落实。

（四）超龄劳动者劳动争议问题依然没有统一的答案

与超龄劳动者相关的劳动争议目前总体呈上升趋势，在体力劳动行业多发，集中在劳动报酬纠纷、劳动关系认定、工伤认定及工伤保险待遇等方面，这些争议在实践中的处理结果五花八门，一直是一块“难啃的硬骨头”。其背后的主要原因在于法律没有对超龄劳动者的保护问题进行统一的规定。现有在实践中适用的相关规定主要是《劳动合同法》第四十四条、《劳动合同法实施条例》第二十一条、《劳动争议司法解释（一）》第三十二条第一款、《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七条，但这些规定之间存在一定的矛盾之处，导致实践中对超龄劳动者相关的劳动争议的处理结果并非完全一致。更有甚者，实践中会依据《劳动争议司法解释（一）》第三十二条第一款认定超龄劳动者与用人单位之间不属于劳动关系，因此，二者之间的争议不属于劳动争议，直接作出不予受理的决定。目前，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》（以下简称《劳动争议司法解释（二）（征求意见稿）》）第六条、《决定》第六条以及《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（以下简称《高质量充分就业意见》）第十二条在内的最新规定，首次在正式的法规文本中承认了超龄劳动者所应当享有的劳动权益。但《劳动争议司法解释（二）（征求意见稿）》尚未转化为现行有效的司法解释，后续走向尚不明朗；《决定》和《高质量充分就业意见》不属于法律法规，相关规定的适用需要进一步落实。总的来看，有关超龄劳动者劳动争议问题的处理依据散落在各项法律法规和规范性文件中，但却没有为争议的处理提供统一的路径，实践中也因此产生不一样的处理结果。而在《决定》颁布的背景下，与包括超龄劳动者在内的中高龄劳动者相关的内容也将成为讨论的热点之一。其中，超龄劳动者相关的劳动争议虽然是老生常谈的内容，但却在实践中问题频发，也并没有伴随《决定》的出台有更进一步的统一处理意见，依然会产生诸多不同的处理结果。

三、对法定退休年龄的法理阐释

退休与否以及具体的退休制度安排直接关系到劳动者是否领取养老保险待遇以及领取养老保险待遇的多少。所以，每当退休问题在国家层面发生变动趋向时，就会引起广泛的关注。有学者指出，围绕退休的讨论出现了两种超越，一是超越了学术，成为群众口中的话题，相关的争议也比较激烈；二是超越了制度，关系人口、经济等方面的话题。《决定》的出台，意味着我国正式进入延迟退休年龄的时代，这也是应对人口老龄化的一大重要举措。不管围绕退休的讨论出现前述何种超越，有关退休的改革都需要进入法学的研究视野，才能为延迟退休和退休年龄相关的立法提供更有针对性的理论准备。因此，法定退休年龄虽然只是简单的几个数字，但背后所蕴藏的法理是值得挖掘和剖析的，这也将为我国法定退休年龄相关制度的完善奠定法理基础。

（一）达到法定退休年龄不等于劳动者主体资格被剥夺

达到法定退休年龄，并不代表劳动权保护的终结和劳动者主体资格的被剥夺。但因为《劳动合同法实施条例》第二十一条的规定，围绕达到法定退休年龄的劳动者是否享有劳动者主体资格、是否可以与用人单位成立劳动关系这一问题，学理上区分了劳务关系说和劳动关系说，并把劳动关系说分为标准劳动关系说、特殊劳动关系说和非法用工说。实际上，根据原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号），成立劳动关系需要同时符合三个条件：一是用人单位和劳动者符合主体资格条件，二是劳动者接受用人单位管理并从事用人单位安排的有酬劳动，三是劳动者提供的劳动成为了用人单位业务的组成部分。劳动关系成立与否的实质性标准是从属性。劳动法只对禁止使用童工进行了规定，并没有将达到法定退休年龄作为排除认定劳动关系的条件，表明其未对劳动者年龄的上限有所限制，劳动权的享有和劳动者主体资格与退休并没有直接的关联。不以年龄作为劳动权丧失条件是目前国际上通行的惯例。《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）第七十条明确要保护老年人参加劳动的合法收入。《劳动争议司法解释（二）（征求意见稿）》《决定》和《高质量充分就业意见》也都规定，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障其获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等方面的权益。《劳动争议司法解释（二）（征求意见稿）》还规定了要保障这部分劳动者在工作时间和职业危害防护两方面的权益，《高质量充分就业意见》甚至还规定用人单位要保障超龄劳动者参加社会保险。这都印证了劳动者的主体资格并不会因为达到法定退休年龄而消灭。

此外，因为劳动者达到法定退休年龄而剥夺其作为劳动者的主体资格，是一种年龄歧视。虽然年龄歧视并非劳动法所禁止的歧视种类，但却是我国就业中最常见、最普遍、最严重的一种歧视种类。而且仔细考察《中华人民共和国就业促进法》的立法历程可以发现，年龄歧视问题并没有受到重视。在最初颁布的《〈中华人民共和国就业促进法（草案）〉征求意见稿》中具体包括两个条款，一是“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视”，二是“用人单位招用人员以及职业介绍机构、人才交流服务机构从事职业中介活动，不得以民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素歧视劳动者”。并且在该草案三次修改中，均没有提到要删除与年龄歧视相关的规定，只是在最后正式颁布的《就业促进法》中将相关规定删除，这也导致劳动者遭受年龄歧视时无法可依的情形。但没有与年龄歧视相关的规定不等于年龄歧视的存在具有合理性。年龄在劳动法中有着重要的作用，它可以衡量劳动者的劳动权利能力和劳动行为能力，影响劳动行为的开始、结束和工龄计算。随着年龄的变化，中高龄劳动者在劳动力市场中的优势逐渐丧失，并成为年龄歧视的主要受害者。在养老保障制度建立之前的数个世纪内，劳动者只要干得动都可以继续从事劳动，无所谓年龄的差别。而在养老保障制度建立之后，劳动者达到退休年龄就可以领取养老金，成为一个独特的群体。值得肯定的是，为劳动者提供前述物质帮助是现代国家的普遍做法，本意是为了保障劳动者退休后的生活，但却导致劳动者在退休后社会地位降低、遭受劳动就业等方面的歧视。对超龄劳动者在就业方面的歧视现象在我国也存在。根据《劳动合同法实施条例》第二十一条，劳动者一旦达到法定退休年龄，其与用人单位之间的劳动合同就要自动终止。该规定过于刚性，缺乏合理性。劳动者达到法定退休年龄，只能说明其在领取基本养老保险待遇方面满足了年龄条件，但并不等于劳动者不再具备胜任工作和解决问题的能力。因为年龄方面的因素而让劳动者强制退出劳动力市场，俨然属于一种社会排斥，构成了对劳动者的年龄歧视。

不仅如此，因为我国法定退休年龄还区分了性别和身份，女性劳动者远远早于男性劳动者退休。对女性劳动者而言，这不仅是一种年龄歧视，也同样是一种性别歧视。两种歧视类型叠加在一起，导致女性劳动者在劳动力市场中的处境更加艰难。让女性劳动者早早退出劳动力市场，1951年《中华人民共和国劳动保险条例》制定时确实是出于保护女性劳动者的考虑，但随着我国经济社会体制的变化，这种保护已经不合时宜了。女性劳动者过早退休，是对她们工作能力和创造个人价值的否定，同时会相应压缩女性劳动者退休后的基本养老保险待遇数额，这是有悖于社会福利思想和性别平等理念的。

（二）达到法定退休年龄不等于劳动合同终止

《劳动合同法》第四十四条对劳动合同终止的事由进行了列举，具体可以分为劳动合同主体不存在、劳动合同期满、劳动者开始享受基本养老保险待遇三类事由。《劳动合同法实施条例》第二十一条在此基础上增加了一类终止事由，即劳动者达到法定退休年龄，这意味着法定退休年龄除了承担社会保险法上领取基本养老保险金的年龄下限这一功能，还带有在不考虑劳动合同双方当事人主观意愿而强制双方终结劳动合同关系之功能。而达到法定退休年龄只是领取基本养老保险待遇的条件之一，因此《劳动合同法实施条例》第二十一条的外延是大于《劳动合同法》第四十四条第（二）项，其在本质上架空和修改了《劳动合同法》的规定。按照法律法规的效力位阶来看，作为法律的《劳动合同法》的效力是高于作为行政法规的《劳动合同法实施条例》的效力的，《劳动合同法实施条例》的这一修改是无效的。但司法实践中大量案例却援引《劳动合同法实施条例》第二十一条，对其的使用频率甚至高于《劳动合同法》第四十四条第（二）项，导致同案不同判，有损《劳动合同法》的权威性。

与劳动合同解除相比，劳动合同终止并不需要劳动合同双方当事人的意思表示，其是基于一定的法律事实而导致双方权利义务关系结束。因此劳动合同终止的事由需要具有合理性，否则将会危害到劳动合同双方当事人的意思表示自由。与《劳动合同法》中劳动合同主体不存在、劳动合同期满两类事由相比，无论是劳动者开始享受基本养老保险待遇，还是劳动者达到法定退休年龄，直接终止劳动合同，都可能有违劳动合同双方当事人的真实意思表示。有学者将后两项事由称作法律的拟制，认为其是法律滞后的一种体现，尽管其本质上是出于对劳动者的保护，强制达到一定年龄的劳动者结束与用人单位之间的劳动合同关系。这或许符合计划经济时期我国劳动用工制度的要求，但无法跟上进入社会主义市场经济时期后我国劳动用工制度变革的要求，在一定程度上忽视了劳动合同双方所享有的合同自由和真实意思表示。达到法定退休年龄，并不能代表劳动者无法胜任工作。甚至在某些工作岗位上，劳动者的年龄代表了其积攒的实践经验，更有利于工作的展开。如果根据年龄来终止劳动合同，不考虑劳动合同双方的意思表示，是有损劳动合同双方的利益的，不利于劳动力市场以及和谐劳动关系的健康发展。因此，达到法定退休年龄并不能等同于劳动合同自动终止。这一点在德国的立法中得到了支持，即劳动者虽然达到社会保险法上的年龄界限，但并不会自动终止劳动关系，即使在劳动合同中约定终止劳动关系的年龄界限，该年龄界限还要求具备实质性理由。

（三）法定退休年龄应当是领取城镇职工基本养老保险待遇的标准年龄

根据我国现行立法，达到法定退休年龄，从劳动合同法立法的角度就意味着劳动合同的终止，从社会保险立法的角度看则是领取基本养老保险待遇的条件之一。但正如上文所言，达到法定退休年龄不等于劳动者主体资格被剥夺、不等于劳动合同的终止，因此，我国劳动合同立法中的相关规定是偏颇的。从社会保险立法的角度，有学者认为法定退休年龄不能等同于领取基本养老保险待遇的年龄，可以延迟支付养老金的时间，而不一定要延迟退休的时间。但是，从对退休制度的历史发展来看，法定退休年龄应当是领取基本养老保险待遇的标准年龄。具体而言，在西方现代退休制度产生的一百多年里，经历了从自愿退休到强制退休再到自愿退休的变迁。早期的退休是劳动者劳动能力衰退后的自然选择，成为解除和终止劳动合同的理由，用人单位也不用解决劳动者的养老问题，体现了雇佣自由的原则，这是早期的自愿退休制度。随着劳动法和社会保障法的发展，养老问题逐渐成为社会公共事务，最初由个别大型企业推行了养老金计划，之后国家也推行了养老保险制度。在这样的背景下，劳动者达到一定的退休年龄，就需要强制退出劳动力市场并领取养老金。此时的退休制度是强制退休制度，法定退休年龄一方面代表着劳动者到龄退职，另一方面也是领取基本养老保险待遇的年龄。但随着社会老龄化的加重，超龄劳动者就业开始成为社会潮流，强制退休制度限制了超龄劳动者的就业，因此，尊重劳动者个人意愿的弹性退休制度开始出现。在此情况下，法律不再强制要求劳动者到龄退职，只是规定了劳动者有一个领取全额基本养老保险待遇的最低年龄，并赋予劳动者根据自身情况选择提前或者延后退休，相应地在基本养老保险待遇上作出扣减或者增加。由此可见，法定退休年龄是劳动者领取基本养老保险待遇的标准年龄，劳动者选择提前或延后退休，所能领取的养老保险待遇会有所浮动。

此外，在我国的相关制度语境下，退休仅适用于有用人单位的劳动者和以个人身份参加城镇职工基本养老保险的劳动者。对于参加城乡居民基本养老保险以及没有参加任何社会养老保险的人而言，退休根本不适用。后者即使达到法定退休年龄，也很难发生任何与城镇职工基本养老保险待遇的连接。虽然人力资源社会保障部和财政部于2014年印发了《城乡养老保险制度衔接办法》（人社部发〔2014〕17号），为城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老险之间的衔接提供了依据。但在实践中，参加城乡居民基本养老保险的居民几乎没有成功转移衔接到城镇职工基本养老保险中的。以重庆市为例，根据重庆市人力资源和社会保障局等四部门发布的《关于做好2024年度社会保险缴费基数上下限核定有关工作的通知》（渝人社发〔2024〕16号），2024年度城镇职工基本养老保险的月缴费基数下限为4359元。按照最低标准粗略计算，职工的月缴费数额大约为1046元（其中用人单位缴费比例为16%、职工本人缴费比例为8%）。而重庆市城乡居民基本养老保险的缴费分为十三档，一档缴费标准为每人每年200元、政府补贴40元，档次越高，缴费就越高、政府补贴也越高，最高的十三档缴费标准为每人每年4000元、政府补贴175元。但居民大多只会选择最低的一档进行缴费。也就是说，按照最低档缴费，缴满15年也才缴了3000元，远远低于城镇职工1年缴纳的职工基本养老保险费，所以从缴纳费用额度上就可以推知城乡居民基本养老保险向城镇职工基本养老保险的转移衔接是很难实现的。因此，法定退休年龄对于城乡居民而言并没有实质意义，这也从侧面印证了法定退休年龄是职工领取基本养老保险待遇的标准年龄。

四、我国法定退休年龄相关制度完善建议

人口老龄化的加剧促进了我国渐进式延迟法定退休年龄改革的出台。《决定》除了明确如何推进渐进式延迟法定退休年龄改革，也对弹性退休制度、超龄劳动者劳动权益保护等方面有所涉及。2024年9月24日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，人力资源和社会保障部发言人就提到要抓紧制定完善相关配套措施。可见，当前我国虽然已经正式提出了渐进式法定退休年龄改革，但相关制度尚需进一步完善和落实。对此，结合我国法定退休年龄存在的问题和对其进行的法理分析，本文对法定退休年龄相关制度提出如下几方面完善建议。

（一）统一女性劳动者退休年龄，缩小男女退休年龄差距

虽然《决定》将我国法定退休年龄的改革推向了新的进程，但在女性劳动者内部区分退休年龄以及男女退休年龄差距大依然是我国退休制度中的顽瘴痼疾，需要予以调整。纵览世界各国的法定退休年龄安排，几乎没有在女性劳动者之间区分身份而设计不同的退休年龄。区分不同女性劳动者的退休年龄，是计划经济时期遗留下来的沉疴，一方面造成不同女性劳动者群体之间的不公平，另一方面不再适应当前女性劳动者中“女工人”在工作中实现个人价值的需求，也因此产生了诸多相关的司法案例。因此，迫切需要改变在退休年龄上对女性劳动者作出的身份化区分，统一女性劳动者退休年龄。考虑到此前区分女工人和女干部主要是为了照顾体力劳动者，体力劳动者相对脑力劳动者而言确实在身体健康方面的付出和损耗更加明显，因此在退休年龄安排上有必要作出区分，这也是下文细化弹性退休制度的内容之一。

在男女退休年龄问题上，世界各国的做法主要分为两类，一是完全统一男女退休年龄，如美国、德国等；二是区分男女退休年龄，但是会将两者之间的差距进行限制，不会过分加大差距，并且在逐步缩小这种差距，如英国、日本等。可见，男女退休年龄差距过大并非当前主流。虽然我国男女退休年龄由此前最大的10岁下降到了8岁，但因为性别产生的退休年龄差距仍然过大，这会影响到女性劳动者在劳动权、基本养老保险待遇方面的公平感和获得感，间接上加剧了劳动力市场的性别歧视。因此，需要逐渐缩小男女的法定退休年龄差距。

（二）协调好劳动合同与法定退休年龄之间的关系

在我国劳动法的视阈下，劳动者达到法定退休年龄是劳动合同终止的法定事由，表明我国实施的是强制退休制度，退休在某种程度上成为劳动者的义务。《决定》虽然推动我国进入了渐进式延迟法定退休年龄改革的进程，但在法定退休年龄的制度安排上依然延续了强制退休制度的精神。无论对劳动者还是用人单位而言，这一制度安排都是对意思自治的限制。因此，有必要改变到龄终止劳动合同的做法，协调好劳动合同与法定退休年龄之间的关系。

具体而言，一是借鉴德国、日本等国的做法，将法定退休年龄纳入劳动基准的范畴，基于对公共利益的保护，规定用人单位不得早于法定退休年龄要求劳动者退休，并在未来逐渐由法定退休年龄向约定退休年龄转化。二是在劳动合同终止方面，考虑到劳动关系及劳动合同存续与否涉及到市场主体的自由意志，因此不再规定劳动者达到法定退休年龄是劳动合同的终止事由，但是用人单位和劳动者可以在劳动合同中约定以到达法定退休年龄为劳动合同期满的理由。三是建议将劳动者达到法定退休年龄作为劳动合同的解除事由，由劳动合同双方当事人行使选择权来决定是否要解除劳动合同。但要对劳动者予以一定的倾斜性保护，故需对用人单位依据该事由解除劳动合同作出一定的限制。即劳动者如果在到达法定退休年龄时，依然能完全胜任其工作岗位上的任务，并且没有在工作中有任何过错，用人单位不能直接以达到法定退休年龄作为解除劳动合同的理由。只不过这种保护需要对劳动者和用人单位之间的利益予以平衡，这是因为，随着年龄增长，劳动者的健康状况都会有一定程度的下降，一味过于保护超龄劳动者是不利于用人单位的发展的。相关研究就表明，中国人在50岁时的工作预期寿命是16.06年、健康预期工作寿命是6.87年，也就是说50岁时平均预期还可以再工作16.06年，但其中仅有6.87年的状态是健康工作状态。按此推算，超龄劳动者的平均健康状况也是不容乐观的。故如果劳动者达到法定退休年龄的，其健康状况导致其不能胜任工作，用人单位有充分的依据证明这点的，有权解除劳动合同。

（三）细化弹性退休制度

两个《暂行办法》对我国法定退休年龄的定调是强制性的，到达规定的年龄就需要退休。而《决定》增加了自愿提前和延后退休的规定，一定程度上增加了我国法定退休年龄的弹性化，首次在我国确立了弹性退休制度。但仔细考察《决定》的相关规定，如何保障劳动者在退休年龄选择上的自愿性却没有进一步的规定，在用人单位强劳动者弱的情况下，这一规定极易落空，我国的法定退休年龄仍然是强制性的。因此，有必要对《决定》中的弹性退休退休制度进行细化。

从弹性退休制度的产生来看，其主要是为了照顾部分特殊劳动者，本质上是将一个标准的法定退休年龄转变为一个退休年龄区间。在规定的退休年龄区间内，劳动者可以自主选择退休的时间点。并且在这个退休年龄区间内设立一个标准退休年龄，早于这个年龄即为提前退休，所能领取的养老金将会低于在标准退休年龄退休所能领取的退休金；晚于这个年龄即为延迟退休，所能领取的养老金则会更高。具体所能领取的退休金，需要通过精算得出。这是弹性退休制度的一种普遍做法。另外还有一种方式是部分退休，即劳动者在达到退休年龄区间后，不直接完全退出劳动力市场，而是逐步退出，同时领取工资和部分养老金。《决定》中的规定从本质上看是弹性退休制度的前一种做法。考虑到不同群体、行业、地区工资收入、健康状况、预期寿命等方面的差异和人们退休观念的逐渐转变，弹性退休制度是符合当下发展需求的。但《决定》所确定的弹性退休制度过于原则，需要更加细化。具体而言，在已经确定好的退休年龄区间，给予劳动者充分选择权，但需要建立奖惩机制，对于提前退休的劳动者，要扣减一定的基本养老保险待遇；对于延迟退休的劳动者，需要奖励其获得更多的基本养老保险待遇。此外，在前述统一女性劳动者退休年龄、缩小男女劳动者退休年龄差距的基础上，区分体力劳动者和脑力劳动者的退休年龄区间，并对飞行员、高海拔地区职工等特殊行业的劳动者作出相应的特殊安排。并且建立收入调查制度，对退休后收入高于一定标准的劳动者扣减一定数量的基本养老保险待遇，协调好劳动者退休后取得工资收入和领取基本养老保险待遇之间的关系。

（四）明确超龄劳动者的劳动权，建立用工关系谱系

我国劳动法目前的调整模式比较单一，劳动者权益受到保障的前提是和用人单位存在劳动关系。现行有效的法律法规中对超龄劳动者的劳动权益保障几乎处于真空状态，还没有考虑到这部分劳动者的劳动权益保障需求。正如上文所言，单纯因为法定退休年龄这一要素，并不能否定劳动者的劳动权。根据调查显示，超龄劳动者的就业动力包括提高经济收入、实现自我价值、协调工作与生活等方面。对超龄劳动者劳动权的保障是世界各国面对人口老龄化都需要进行讨论和解决的问题，我国也不例外。需要在法律中明确超龄劳动者的劳动权，并通过相应的制度对其劳动权进行保障。但超龄劳动者的劳动权究竟应当如何进行保障，需要法律予以明确和细化。

传统劳动法主要针对的是劳动者的普遍问题，而超龄劳动者就业会产生工作时间、职业健康安全、社会保险等方面的特殊性问题。回应和解决这些问题，就需要从一般性的劳动关系认定和劳动法规则中跳脱出来，从更大的视角来观察超龄劳动者就业的问题。有日本学者就提出，未来劳动法不再是狭义的“劳动者的法”，而应转向为“就业者的一般法”，将视野从传统的雇佣模式中解放出来，重新思考劳动的意义所在。我国亦有学者提出，改变以往仅从劳动法角度孤立认识劳动力提供者的问题，要从市场配置劳动力资源这一宏观角度出发去认识该问题，建立用工关系谱系，按照依附性由弱到强依次是非劳动关系、类劳动关系、非标准劳动关系和劳动关系。而超龄劳动者与用人单位之间的关系就属于其中的非标准劳动关系，其紧邻典型的劳动关系，本质上属于劳动关系，因为特殊原因而例外地不适用劳动法的一般规则。因此，一方面需要承认超龄劳动者的劳动权，另一方面需要逐渐建立用工关系谱系，跳出传统标准劳动关系视域下非此即彼的保护思路，对超龄劳动者的劳动权作出特殊保护。

具体而言，用人单位招用超龄劳动者在适用劳动法时有五个特殊之处。一是基于从属性认定超龄劳动者与用人单位之间的特殊劳动关系，改变当前通过是否领取基本养老保险待遇、是否达到法定退休年龄来决定劳动者资格和劳动合同是否存续的做法。为了平衡用人单位的用工成本，可以向招用超龄劳动者的用人单位提供老龄用工补贴。与此同时，明确禁止对中高龄劳动者的就业年龄歧视。二是在工资方面，应坚持按劳分配原则和《老年人权益保障法》第七十条的规定，在特殊劳动关系的框架下将超龄劳动者通过劳动所获得的收入认定为工资，将其纳入工资优先权、支付令、加付赔偿金等制度的保护，以充分保障超龄劳动者的工资收入。不过需要注意建立上文所述的收入调查制度，平衡好劳动者的工资收入和基本养老保险待遇。三是在工作时间和休息休假方面，考虑到需要照顾超龄劳动者的身体状况，建议由劳动者和用人单位在标准工作时间的范围内协商具体工作时间，并严格限制加班和夜班。此外，为了缓解当前少子老龄化带来的问题，鼓励年轻人生育，可以借鉴瑞典的做法，建立祖父母育儿假，即允许尚在工作的中高龄劳动者休育儿假，以解决婴幼儿和儿童的照护问题。四是在职业安全健康方面，禁止安排超龄劳动者参与高温、井下等需要大量耗费体力的工作，建议用人单位建立专门针对超龄劳动者的职业安全健康检查制度，并加强政府在超龄劳动者的职业安全健康方面的指导和培训。五是在工伤保障方面，建议吸收前述浙江等地的经验，将超龄劳动者纳入工伤保险参保范围，保障超龄劳动者在发生工伤时能及时获得工伤保险待遇。但需要注意超龄劳动者的特殊性，其所能获得的工伤保险待遇并不能与标准劳动关系中的劳动者完全等同，故要进行相应调整，比如已经领取城镇职工基本养老保险待遇的劳动者不能获得伤残津贴、适当降低超龄劳动者所能获得的一次性伤残就业补助金。此外，将其纳入工伤预防工作范围，以减少超龄劳动者发生工伤的概率。

五、结语

在我国人口老龄化程度加深、养老金支付压力加重的背景下，渐进式延迟法定退休年龄改革是对现实问题的积极回应。但围绕法定退休年龄的制度安排依然存在一系列问题，如男女退休年龄差距较大、女性劳动者内部存在退休年龄差距、弹性退休制度有待完善、超龄劳动者劳动争议问题缺乏统一处理路径等。这就需要从法理上消除此前对法定退休年龄的误读，不再将达到法定退休年龄等同于劳动者主体资格的被剥夺和劳动合同的终止，其应当只是领取城镇职工基本养老保险的标准年龄。在此基础上，从缩短男女退休年龄差距、协调好劳动合同与退休年龄间关系、细化弹性退休制度、保障超龄劳动者的劳动权等方面对法定退休年龄相关制度予以完善。