王征|对在缺碘地区销售非碘盐违法行为法律适用的思考
一、案情简介
日前，某市市场监督管理局在日常执法检查过程中，发现外省某食盐定点批发企业设立的分公司,在江苏省某市（碘缺乏地区）向零售商销售非碘盐（未加碘的食用盐），该市市场监督管理局执法人员对该批未销售的非碘盐根据《食品安全法》依法实施了查封强制措施。该局内部就查处该批无碘盐的法律适用，产生了三种观点。
二、处理意见的分歧
观点一：违反了《食品安全法》第三十四条第（十二）项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十二）国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；……”规定，构成了“经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品（非碘盐）”的违法行为。众所周知，我国是通过长期供应加碘食盐来补碘，以达到防治碘缺乏病的目的。其观点依据来源于一本由中国法制出版社出版的《中华人民共和国食品安全法解读》（以下称：解读）对第三十四条第（十二）项的举例“如《盐业管理条例》规定，对碘缺乏病地区必须供应加碘食用盐。未经加碘的食用盐，不得进入碘缺乏病地区食用盐市场”。根据《食品安全法》第一百二十三条第一款第（五）项“ 违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：……（五）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；……”的规定进行处理。
观点二：违反了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》（以下称：《碘缺乏条例》）第十六条第一款“在缺碘地区销售的碘盐必须达到规定的含碘量，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场”的规定，构成了“在缺碘地区的食用盐市场擅自销售非碘盐的”违法行为。根据第二十六条“违反本条例的规定，在缺碘地区的食用盐市场销售不合格碘盐或者擅自销售非碘盐的，由县级以上人民政府盐业主管机构没收其经营的全部盐产品和违法所得，可以并处该盐产品价值3倍以下的罚款; 情节严重， 构成犯罪的， 依法追究刑事责任”的规定进行处理；
观点三：违反了《食盐专营办法》（国务院令第696号）第十四条第一款“食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售”的规定，构成了“食盐定点批发企业超出国家规定的范围销售食盐”违法行为。原江苏省盐务管理局、原江苏省卫生和计划生育委员会根据江苏省人民政府《省政府关于印发江苏省盐业体制改革实施方案的通知》（苏政发〔2017〕21号）中“省级盐业主管机构会同省卫生计生委制定非碘盐供应管理办法，建立食盐专营基础上的符合江苏实际的非碘盐供应体系”的要求，联合发布了《关于进一步加强非碘盐供应管理工作的通知》（苏盐〔2017〕29号）规定“现阶段由江苏盐业集团统一负责全省非碘盐供应销售工作。”可见在新文件出台之前，目前无论是“碘缺乏地区”还是“高碘地区”的“非碘盐”的供应销售是在食盐专营基础上由江苏盐业集团单独供应，当事人虽然取得有跨省经营的《食盐批发许可证》，但其“非碘盐”的批发销售不包括在江苏省行政范围内。当事人“在缺碘地区销售非碘盐”，根据《碘缺乏条例》第二十七条第（三）项“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，处5000元以上5万元以下的罚款;情节严重的，责令停产停业整顿，直至吊销食盐定点生产、食盐定点批发企业证书:……(三)食盐定点批发企业超出国家规定的范围销售食盐;……”的规定进行处理；
三、笔者观点
笔者认为：观点一不宜定性为“经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品（非碘盐）”违法行为，原因有四：
（一）虽然食盐加碘是国家为了防治碘缺乏危害而采取的措施，并在《碘缺乏条例》作出了“ 禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场”的禁止性规定，但同时也作出了“高碘地区不供应碘盐”、“因治疗疾病，不宜食用碘盐的，……到当地人民政府盐业主管机构指定的单位购买非碘盐”、“对暂时不能供应碘盐的缺碘地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以暂时供应非碘盐”的特例规定，所以这里的“禁止”与“明令禁止生产、销售”不同，“明令禁止生产、销售”应该为绝对禁止，显然不加碘盐只是有条件的禁止;而且《国务院盐业体制改革方案》也要求“确保合格碘盐覆盖率在90%以上，同时满足特定人群非碘盐消费需求”，所以非碘盐最多算管制食品，并非该法条规定的明令禁止生产和销售的食品；
（二）根据《食品安全法》规定，食品应无毒无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。笔者查阅了目前国家局、地方政府层面出台的禁止生产、销售食品的批复或公告，主要有《国家局关于经营河豚鱼导致食物中毒案件行政处罚有关事项的通知》（食药监办食函〔2011〕12号）“餐饮服务提供者经营河豚鱼导致食物中毒，其行政处罚适用《食品安全法》第八十五条第八项，按生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品论处”；海关总署发布的《禁止从动物疫病流行国家/地区输入的动物及其产品一览表》中所列畜禽肉制品、原国家质量监督检验检疫总局《关于进一步加强从日本进口食品农产品检验检疫监管的公告》(总局2011年第44号公告)“自即日起，禁止从日本福岛县、群马县、栃木县、茨城县、宫城县、山形县、新泻县、长野县、山梨县、琦玉县、东京都、千叶县等12个都县进口食品、食用农产品及饲料”；《上海市人民政府关于禁止生产经营食品品种的通告》（沪府规〔2018〕24号）“禁止生产经营毛蚶、泥蚶、魁蚶等蚶类，炝虾和死的黄鳝、甲鱼、乌龟、河蟹、蟛蜞、螯虾和贝壳类水产品；禁止在食品销售和餐饮服务环节制售一矾海蜇、二矾海蜇、经营自行添加亚硝酸盐的食品以及自行加工的醉虾、醉蟹、醉蟛蜞、咸蟹和醉泥螺”；《市场监管总局 农业农村部 国家林草局关于禁止野生动物交易的公告》（2020年第4号）“二、各地农（集）贸市场、超市、餐饮单位、电商平台等经营场所，严禁任何形式的野生动物交易活动。……五、消费者要充分认识食用野生动物的健康风险，远离“野味”，健康饮食。”等，上述批复或公告中所列的食品自身不是含有河豚毒素，就是来自疫区、受核辐射影响，或含有很多病毒和细菌,均不能保证食品安全，不能保障公众身体健康和生命安全，属绝对禁止生产、销售的食品。食盐也是食品的一种，其主要成分是氯化钠，在中国，盐起源在五千年前的炎黄时代具有悠久的食用历史，所以只要是符合涉案盐产品明示的《食品安全国家标准食用盐》GB2721的食盐是无毒无害，符合应有的营养要求，对人体健康不会造成任何急性、亚急性或者慢性危害的；
（三）食用碘盐的目的是消除碘缺乏危害，碘缺乏危害是由于自然环境碘缺乏造成机体碘营养不良所表现的一组疾病的总称。碘缺乏病预防控制的根本措施就是补碘，补碘的措施主要有碘盐、碘制剂和富碘食品等。我国消除碘缺乏危害，采取长期供应加碘食盐为主，补服碘油丸为辅的防治措施，所以食用碘盐不是唯一补碘措施，也可以通过碘制剂和富碘食品来补碘，达到预防控制碘缺乏病。
（四）《释义》一书，只不过是一本由中国法制出版社出版的读本，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》：1、“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定”；2、“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”的规定，《释义》一书其不能代表立法解释或主管部门行政解释,更不能作为行政机关适用法律的依据。
观点二和观点三属于法条竞合。“法条竞合”是刑法上的概念，借鉴刑法有关规定，对行政法上的法条竞合可作如下定义：是指一个行政违法行为同时违反数个具有包容关系的行政法律法规条文，依法只能适用一个法条规定予以处罚的情况。法条竞合的表现形式主要有以下两种：一是不同法律法规之间的法条竞合；二是同一法律法规之中的法条竞合。对于法条竞合的适用原则，主要有两项：一是特别法优于普通法，即一个违法行为同时违反了不同的法律规定，既符合特别法规定的违法行为构成，又符合普通法规定的违法行为构成，适用法律时按特别法规定处理。二是特别条款优于普通条款，即一个违法行为同时违反了同一法律的不同条款，适用法条时按特别条款规定处
理。
结合行政法的实际情况，在处理法条竞合时还应按照“上位法优于下位法”、“后法优于前法”等规则来选择适用法律法规。需注意的是，由于行政法与刑法打击或规范的对象不同，刑法中适用原则中“重法优于轻法”的原则不适用于解决行政法中的法条竞合问题。《碘缺乏条例》（1994年8月23日中华人民共和国国务院令第163号发布 根据2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订发布）、《食盐专营办法》（2017年12月26日中华人民共和国国务院令第696号修订发布的），都属于行政法规的范畴，属于“同位法”。《专营办法》侧重于“食盐专营制度的管理”，《碘缺乏条例》侧重于“加碘盐的监管”，同时《专营办法》第三十四条作出了衔接规定“除本办法的规定外，……食盐加碘工作还应当依照有关法律、行政法规的规定执行”的规定，可见食盐加碘工作应遵守《碘缺乏条例》中有关碘盐加工、运输、储存、供应、监管等规定，属于特别规定。
综上，笔者认同观点二。
四、思考
碘缺乏病是由于自然环境缺碘，使机体摄入碘不足所致的一系列损害，除地方性甲状腺肿和地方性克汀病两种典型表现外，最主要的危害是缺碘影响胎儿的脑发育，导致儿童的智力和体格发育迟滞或永久性障碍，造成病区人群的智能损害，影响人口素质，制约经济社会发展，这是一个危害广泛的公共卫生问题。由于人们赖以生存的缺碘环境难以改变，所以我们只有长期坚持科学补碘才能改善人群的碘营养状况。
随着盐业监管体制改革进一步深化、落地，各地市场监督管理部门陆继集中行使了盐业行政管理方面的法律、法规规定的行政执法权限，食盐质量安全能否得到保障，食盐监管如何跟上，也是盐业体制改革成功的关键。这就要求我们基层市场监管执法人员对法律法规的适用绝不能仅限于“释义”和“解读”的层面，还应着眼于对法律法规的理解和对配套法律、法规、规章、规范性文件的衔接，才能满足基层执法人员综合执法的需要，保障合格食盐的有序供应，切实维护食盐加碘消除碘缺乏危害工程的有效实施。
法律制定惜墨如金。“加上”或者“减去”的每一个字词，都有其特殊考虑。基层执法人员学习法律时，切忌“丢三落四”，否则就难免办出错案进而承担失职渎职的责任。
（作者单位：仪征市市场监督管理局）
来源：江苏食安在线，转载请注明出处。
点击下面公众号名片，即可关注“小郑食话实说”查看更多文章
