本公众号第1020篇推文，2024年第125篇
2024年3月24日，央视《财经调查》栏目播出调查报道《农田里“长”出光伏电站？湖北部分高标准农田被偷梁换柱》。记者在湖北孝感调查发现，安陆市木梓乡、洑水镇及孝昌县小河镇、花西乡、季店乡千余亩基本农田被侵占，建起农光互补光伏电站。
2024年4月25日，央视财经发布微博：近日，孝感市委宣传部向总台（中央广播电视总台）财经节目中心发来《关于孝感市光伏项目用地调查工作相关情况的报告》，孝感市委、市政府表示，已在全市范围内开展光伏项目用地大起底，全面调查，坚决整改。
央视《财经调查》节目提到的光伏电站如下：
（一）安陆市木梓乡80兆瓦农光互补光伏发电项目、30兆瓦项目（二期）、洑水镇60兆瓦农光互补光伏发电项目、30兆瓦项目（二期）
查询安陆市政府、湖北省发改委官网和国家企业信用信息公示系统：木梓乡光伏电站的建设单位是湖北京平新能源有限公司。洑水镇光伏电站的建设单位是安陆市京顺新能源有限公司。四个光伏电站的投资方为信义能源控股有限公司（港交所上市公司，股票代码03868）。
（二）孝昌金博小河80兆瓦农光互补光伏发电项目
查询孝昌县政府、湖北省发改委官网和国家企业信用信息公示系统：小河光伏电站的建设单位是孝昌县金博太阳能电力有限公司。孝昌县金博太阳能电力有限公司的控股股东、实际控制人为国家电力投资集团有限公司（央企，该公司股东是国务院国资委）。
（三）晶晖孝昌季店200兆瓦农光互补光伏发电项目
查询孝昌县政府、湖北省发改委官网和国家企业信用信息公示系统：晶晖孝昌季店200兆瓦光伏电站的建设单位是孝昌晶晖新能源有限公司，投资方为华能国际电力股份有限公司（上交所、港交所上市公司，该公司股东中国华能集团有限公司，实际控制人是国务院国资委）。
（四）华润孝昌一期200兆瓦农光互补光伏发电项目
查询湖北省发改委、孝昌县政府官网和国家企业信用信息公示系统：华润孝昌一期200兆瓦光伏电站的建设单位（项目公司）是华润电力投资有限公司华中分公司，投资方为华润（集团）有限公司（该公司股东为华润（集团）有限公司，实际控制人为国务院国资委）。
按照《土地管理法》[1]第四条的规定，土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
依据《土地利用现状分类》[2]，耕地包含水田、水浇地和旱地。
按照《基本农田保护条例》的规定，基本农田[3]是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。那么，光伏发电项目能否占用基本农田呢？
《土地管理法》[4]第三十五条，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。第三十七条，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地、好地。
《土地管理法实施条例》[5]第十二条规定，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，非农业建设必须节约使用土地，不得占用耕地。
《基本农田保护条例》[6]第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。
《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》[7]第一条第四款规定，对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。
《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》[8]第一条规定，光伏发电不得占用农用地，禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。
《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》[9]第一条第二款规定，新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。第二条第一款规定，光伏方阵用地不得占用耕地，光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。
湖北省自然资源厅发布的通知[10]第一条规定，禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域建设光伏发电项目。第二条第二款规定，光伏复合发电项目是指使用永久基本农田以外的土地进行复合利用的光伏发电项目。
原则上，对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，应当科学种(养)植，严禁抛荒、撂荒。
因此，经查询安陆市、孝昌县政府以及湖北省发改委官网，央视《财经报道》提及的七个光伏项目的备案时间为2020、2021年。依据《土地管理法》《基本农田保护条例》以及“国土资规〔2017〕8号”“自然资办发〔2023〕12号”文件的规定，光伏发电项目不能占用基本农田。
首先，《关于划定基本农田实行永久保护的通知》[11]第二条第四款规定，县级国土资源管理部门要会同农业行政主管部门把划定的基本农田落实到承包农户，记载到土地承包经营权证，明确集体经济组织和农户的保护责任。
根据央视《财经报道》记者调查，安陆市木梓乡、洑水镇以及孝昌县小河镇、季店乡、花西乡的七个农光互补项目，项目建设地点的村民均向记者出示了《土地承包经营权证》，证上记载明的选项“是否为基本农田”均为“是”，即央视报道的安陆市、孝昌县的七个农光互补光伏电站占用了基本农田。
项目占用了多少基本农田，需要进一步调查核实。
其次，《土地管理法》[12]第三十三条规定，国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：
有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田。
根据央视《财经报道》记者调查，华润孝昌花西200兆瓦农光互补光伏发电项目，占用的是花西乡2017年改造完成的“高标准农田”。
根据央视记者的调查，该记者所拍摄的《花西乡永久基本农田保护图》《花西乡土地利用总体规划（2006-2020年）》，结合该项目的红线图，华润孝昌花西200兆瓦光伏发电项目占用了基本农田，而且是永久基本农田。
因此，由华润电力投资有限公司开发建设的孝昌县花西乡200兆瓦光伏发电项目占用了永久基本农田。
最后，至于木梓乡30兆瓦（二期）项目、洑水镇两个项目、孝昌县金博小河80兆瓦项目、晶晖孝昌季店200兆瓦项目，是否占用了高标准农田，央视《财经报道》并未提及。
不过作者检索安陆市、孝昌县有关高标准农田改造项目相关招标、中标信息发现：安陆市洑水镇车站村、孝昌县小河镇河山村、季店乡张店村均曾进行高标准农田改造工程。
也就是说，央视报道的其他六个光伏项目，可能占用了高标准农田，即永久基本农田。
综上所述，根据央视《财经报道》记者的调查，七个项目所在地村民提供的《土地承包经营权证》、《花西乡2015年高标准基本农田整治项目宣传碑》《花西乡永久基本农田保护图》等，能够初步判断七个项目占用了基本农田。占用了多少基本农田，需要进一步调查。
在本文前四个部分，作者初步介绍了光伏项目占用基本农田问题、相关光伏发电项目的建设单位、光伏发电项目能否占用基本农田、相关光伏发电项目是否占用了基本农田。
接下来要谈论的是光伏发电项目违法违规占用基本农田，会面临哪些法律风险？
被责令退还土地，限期拆除，处以罚款、恢复土地原状的法律风险
《土地管理法》[13]第三十五条规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位或者个人不得非法占用或者改变其用途。第四十三条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
《土地管理法》[14]第七十七条规定，未经批准，非法占用土地的，由县级以上政府自然资源主管部门（自然资源局）责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
《土地管理法实施条例》第五十七条规定，依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。
涉嫌构成非法占用农用地罪的法律风险
《土地管理法》第七十七条规定，未经批准，非法占用土地，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《土地管理法实施条例》第六十六条规定，违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《基本农田条例》第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
综上所述，耕地是解决老百姓吃饭问题的根本，是实现国家粮食安全的核心。党中央、国务院高度重视粮食安全和耕地保护。国家大力发展光伏、风电及其他新能源发电项目是为了保障能源安全，实现能源自主。新能源发电项目要占用大量土地，用地合规是项目的重要基石，违规用地会产生重大风险。
在常态化中央生态环境保护督察背景下，企业投资建设光伏发电项目时，要确保项目用地手续合法合规，避免出现占用基本农田等重大违法违规问题。
企业在投建新能源发电项目时，必须遵守国家有关土地的法律法规，确保项目顺利建成并正常运行。
首先，要重视项目用地手续合法合规，确保没有占用禁止占用的基本农田。其次，要了解项目建设地的国土空间规划，确保项目选址和建设符合规划；最后，若发现项目违规占用耕地基本农田，要及时与自然资源主管部门沟通，调整建设规模，变更建设场址，补办用地手续，确保用地合法合规。
参考文献：
[1] 全国人大常委会：《土地管理法》（2019年修正）第四条第一款，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
[2] 国土部、国标委：《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）。
[3] 国务院：《基本能农田保护条例》（2011年修订），第二条。
[4] 全国人大常委会：《土地管理法》（2019年修正）第三十五条第一款，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。
[5] 国务院：《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）。
[6] 同注3。
[7] 国土部等八部委：《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），2015年9月18日发布。
[8] 国土资源部 国务院扶贫办 国家能源局：《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号），2017年10月10日发布。
[9] 自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司：《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号），2022年3月20日发布。
[10] 湖北省能源局 湖北省自然资源厅：《关于规范光伏发电项目用地管理有关事项的通知》（鄂能源新能〔2020〕69号），2020年12月30日发布。
[11] 国土资源部 农业部：《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号），2009年12月21日发布。
[12] 全国人大常委会：《土地管理法》（2019年修正）第三十三条，国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。
[13] 同注4。
[14] 全国人大常委会：《土地管理法》（2019年修正）第七十七条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
邱智
湖北武珞律师事务所合伙人
擅长领域：民商事争议解决、能源与自然资源、生态环境保护、投融资与并购
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文稿|邱 智
编辑|余梦如
