难民问题：概念、原因和措施

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本文为梳理笔记，并非原创~

难民问题是一个历史悠久的世界性问题。“难民”也正式成为一个明确的国际政治术语，成为国际社会关注和全力解决的问题，乃是现代的事情。一直到20世纪，难民的地位才有了国际公约的明确规定，在国际范围才有了专门解决难民问题的常设机构。

两次世界大战再加上无数次局部战争，累计造成了多达数千万的难民。第一次世界大战所造成的难民问题还比较短暂，战后这些人很快就返回家园了。第二次世界大战所造成的难民问题就严重多了。战争期间，欧洲有大批犹太人以及其他民族的人被迫逃离他们的国家。据统计，1945年5月，欧洲约有4000万人无家可归，其中还不包括东部逃避苏联军队的德国人和德国境内被强迫做劳工的外国人。之后的几个月里，大约有1300万德国后裔被驱逐出苏联、波兰及其他东欧国家。另外，盟军在前德意志帝国领土还发现了1130万流离失所者及被强迫劳动的役工。在亚洲，日本军国主义的侵略也迫使各国被侵略国居民大批逃离家园。

第二次世界大战结束之后到60年代末，尽管世界难民问题依然存在，但总的来说处于比较低的水平。1954-1962年的阿尔及利亚战争、非洲大湖地区的战乱，都造成了难民问题。在这一时期，非洲的难民问题比较突出。在阿尔及利亚解放战争中，有100多万欧洲移民被迫逃离了这个国家。在大湖地区的战乱中，1965年以后的难民数字一直保持在50万人以上。截至1969年，联合国难民署的全球方案基金中，有2/3是用于非洲国家的难民救助活动。

进入20世纪70年代，全世界的难民人数有了大幅度增长。1971年的南亚剧变导致了大规模的难民潮。1971年约有1000万人离开了当时的东巴基斯坦，逃到了印度。1979年苏联入侵阿富汗的事件，也导致了严重的难民危机。此后的10年，大约有630万难民逃亡邻国，其中330万逃亡巴基斯坦，300万逃亡伊朗。

进入80年代，特别是冷战结束以后，由于世界不稳定地区不断增多，全球的难民人数也急剧增长。据统计，1991年全世界的难民达到了1600万美国难民委员会1995年的《世界报告概况》列出了1995年底人数最多的几类难民：巴勒斯坦在国外的难民为320万；阿富汗在国外的难民为330万；卢旺达在国外的难民为150万；波黑在国外的难民为90.5万；利比里亚在国外的难民为72.5万，伊拉克在国外的难民为62.9万，苏丹在国外的难民为44.81万。

“难民”是个源于法语的词汇。它的基本意思是指逃到国外以躲避危险和迫害的人。在当代，对难民的界定主要是以联合国的说法为准，因为国际社会对世界范围的难民的救援是以联合国为中心，而联合国的救援工作又是以有关难民的界定为标准。在方面，联合国先后产生过两个基本文件，即1951年关于难民地位的公约和1967年关于难民地位的议定书。

联合国关于难民的两个文件确定了对待难民的标准，规定了难民的地位和他们应享有的权利和义务，包括他们的法律地位、就业以及福利等。按照联合国的界定，所谓难民，是指那些有正当理由畏惧因种族、宗教、民族、参与某政治团体或政治见解等原因遭到迫害而离开了原籍国，并且因为这种畏惧而不愿接受该国的保护，或那些没有国籍，离开了他以前的居住国并因此畏惧而不能或不愿返回原籍国的人。

当今国际关系中得到承认的难民，大体可分为两类：一类是离开了其原籍国，并受到已签署联合国或其他地区性难民公约的相关国家政府认可的难民；另一类是联合国难民署根据相关公约认可为难民的人，这后一类难民也被称为“托管难民”。

随着时间的发展，后来渐渐出现了因战争、内乱、饥荒而在原籍国流离失所的人，尽管没有离开原来所属的国家，也取得了类似难民的待遇，这些人被称为“国内流离失所人口”。也有部分人离开原籍国，向其他国家提出难民申请，而相关政府或是联合国难民署尚未就其申请作出决定的人，称为“寻求庇护者”。

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难民潮的发生，从根本上来讲，是人的生存坏境发生剧烈变化所致。社会环境的改变，包括国家领土的变更，政权的更迭，社会分裂、民族冲突所导致的动乱和战争，政治和宗教迫害等；自然环境的急剧恶化也会间接地导致政治和社会冲突，最终使人流离失所。

一般来说，国家版图的变更肯定会造成难民问题，只是程度不同罢了。一站期间，奥斯曼土耳其帝国的崩溃，亚美尼亚人成了20世纪大规模驱赶难民和进行有计划屠杀的第一批受害者。1915年，土耳其政府在取得德国同意并在西方消极旁观的情况下，开始大规模驱赶和屠杀亚美尼亚人。到1917年，共有150万亚美尼亚妇女、儿童和男子死去。据统计，从1915年到1923年，有多达100万亚美尼亚人离开了小亚细亚。

第二次世界大战之后因版图变更而发生的难民潮规模更大了。1947年的印巴分治造成了20世纪最大的一次难民潮；1948年以色列立国，有100万巴勒斯坦人逃离家园；1971年孟加拉国从巴勒斯坦独立出来，造成了大规模难民问题；1975年，300万越南人离开了他们的国家。前苏联的解体，新独立国家的版图之争也造成了严重的难民问题。在克罗地亚，1991年就有20多万难民逃到国外，在波黑，从1995年12月至战争结束为止，全境440万人口有一半流离失所。在1999年的科索沃危机中，大约80万人逃离了科索沃。

冷战时期的难民问题往往带有大国特别是超级大国争夺的背景，在某种程度上可以说是大国政治的产物。外部势力对于地区冲突的干预，特别是超级大国支持一派打击一派的做法，使得传统的调节机制不起作用。冷战结束后，国际难民问题出现了新的特点：国际形势呈现了广泛的不稳定，难民问题空前严重了；多数国家和地区出现的难民问题，其原因并不在于国际间的冲突，而在于内乱或内战。

种族或民族因素居当代难民潮发生原因的突出地位。几乎每一起难民潮，都有民族因素的影响。前苏联解体之后在亚美尼亚、阿萨拜疆发生的难民潮，前南斯拉夫解体之后发生的难民潮，都是民族冲突的结果。

除了民族冲突的原因之外，在当代，造成难民问题的原因还有经济方面的因素。自20世纪50年代以来，全球的两极分化在继续，处于绝对贫困之中的人口在不断增加。这种绝对贫困化是有可能造成难民问题的。对于勉强能够生存的群体来说，突发的暴力冲突会打断原有的食物生产和分配过程。在这种情况下，他们原来就十分脆弱的生活基础就不复存在了。对于这样的社会群体来说，持续的饥荒和流行的疾病对人们生命的威胁往往比战争更大。当然，绝对贫困的人口中只有很少一部分变成了难民。

生态原因同样对难民问题的产生有间接的影响。自然环境的恶化使得数百万人不得不离开他们的家园，这会造成各种冲突。有些时候是天灾，有些时候则是人为破坏。比如，一些国家对土著人与自然环境的特定联系进行了破坏，使其不得不离开他们的原居住地。

从20年代起，国联就开始着手解决难民问题。第一次世界大战之后，针对欧洲和小亚细亚出现的难民问题，国联在1921年设立了俄国难民事务高级专员的职位，并选举南森担任该职。联合国取代国联之后，在1947年建立了一个新的组织，即国际难民组织。它的使命是保护已有的难民和第二次世界大战之后新出现的散布于整个欧洲的2100万难民。

1950年12月，联合国大会通过决议，决定成立一个新的机构取代国际难民组织，这就是联合国难民事务高级专员公署。该机构从1951年1月1日起正式开始工作，起原则是以纯粹人道主义的和完全非政治性的精神向难民提供国际法律保护，并在有关政府或联合国的要求下，向难民提供物质援助，最终解决难民的各种问题。

最初，难民署并不是一个长期机构，它的主要任务是除了第二次世界大战遗留下来的欧洲难民问题。后来，由于世界各国陆续出现新的难民问题，所有一直延续至今。难民署所追求的目标，是“永久解决”难民问题。所谓“永久解决”，就是使难民不再成其为难民。自第二次世界大战结束以来，联合国为解决世界难民问题作出了巨大贡献。1954年和1981年，诺贝儿委员会两次把和平奖授予联合国难民署，说明这项工作得到了国际社会的广泛认可与敬佩。

在难民问题解决的过程中，难民原籍国与难民接受国之间关系的现状会受到国际政治因素的左右。从另一个方面来说，接受难民对任何国家来说都是沉重的负担。因为大批难民的到来，不但会导致经济问题，而且会导致社会不稳定的问题，因此以严格的法律对待寻求庇护者已成为一种国际趋势。

但显然，只要国际冲突存在，各个地区的不稳定存在，一些国家的贫困、内战和内乱存在，就会存在难民问题。各种冲突规模越大，造成的难民人数就越多。