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根据《党政机关公文处理工作条例》，附件是“公文正文的说明、补充或者参考资料”。那么问题来了，这些内容直接写入正文不行吗？为什么要用附件来承载呢？
设想一下，对于一些不属于公文主要内容，而是对主要内容起解释、说明、补充、证实、参考作用，而且篇幅较长、相对独立的文字资料、规定、名单、数据、图表、图形等，如果将其直接写入正文，就会隔断上下文的联系、影响阅读的连贯性。为了避免上述弊端，我们把它们从正文中抽离出来附在后面，成为附件。
由此可见，附件的作用是：一方面能够补充、完善正文，另一方面又能使正文保持简洁、连贯。因为附件原本是正文的组成部分，所以其内容也应当与正文保持一致和衔接，并且与正文具有同等效力。
批转、转发、印发类公文，其公文正文主要起通知发布、提示说明、明确要求等作用，而公文的主要内容体现在被批转、转发、印发的文件中。因此，这些被批转、转发、印发的文件不应当被视为附件。它们应当另面编排，首页不必标注“附件”二字，也不必在正文后加附件说明；其原有的发文机关标志、发文字号、签发人、抄送机关、版记等可不再标注。
一些单位为了省事，常把本机关领导的讲话、内部的工作总结和工作计划、下级的报告等文件，以《×××关于报送〈××××××〉的报告》为题，直接“拿来”作为附件报送；而正文却仅寥寥数笔，表述为“现将《××××××》报上”，或者简单重复附件主要内容。然而，这些作为附件的原文件，在内容、详略、用语等方面往往达不到向上级报告的要求。
例如，本机关领导的讲话稿可能部署了落实上级要求的有关措施，却体现不出落实中遇到的问题和具体的落实效果；本单位内部的工作总结往往内容繁多、面面俱到，却达不到向上级报告要简明扼要、重点突出的要求；下级的报告代表了下级机关对有关情况的反映和认识，却不能代表本机关的判断和态度，等等。因此，这些原文件可以作为附件，但不能作为向上级报告的主体内容，而应当将有关内容提炼、概括、补充、完善为报告正文。
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