沈镇：美国与墨西哥边境非法移民问题探析

美国与墨西哥两国地理位置毗邻。历史上，墨西哥人在美墨边境线上自由往来和迁徙一直被美国认可。墨西哥廉价的劳动力为美国西南部农场主、铁路建设公司、矿产公司等所用，有效补充了美国的劳动力市场。20世纪30年代“大萧条”时期，美国政府面临本土人就业困境，开始运用“文化测验法案”限制西半球各国特别是墨西哥劳工入境，许多未能通过文化测验的墨西哥劳工选择以非法的手段入境美国。同时，边境巡逻队也于1929年正式成立，对非法入境活动进行检查。由此，美墨边境自由进出两国的传统流动模式终结，美国开始根据自身利益需要而采取限制性和选择性移民政策。前者即设置条件控制移民进入美国的数量，后者则根据实用主义原则选择其经济社会发展所需要的移民并拒绝其他移民。限制性和选择性移民政策都在不同程度上引发移民非法穿越美墨边境并形成多次非法移民潮。

（一）历史上三次美墨边境非法移民潮及其治理

为解决第二次世界大战期间美国国内劳动力缺乏问题，美墨两国于1942年实施“季节工人项目”（Bracero Program），为墨西哥劳工提供了合法进入美国的渠道。但是申请该项目的墨西哥人远远多于美国发出的签证数量，许多墨西哥人因而选择非法进入美国。通过该项目进入美国的合法移民构成了一定规模的存量移民，其亲属又进一步以合法或非法形式进入美国。“季节工人项目”在一定程度上刺激了非法穿越活动，第一次非法移民潮开始形成（见图1）。1953年，美国开展“湿背行动”（Operation Wetback），搜索、逮捕并驱逐非法移民，1954年拘捕的非法入境人数达到102万余人。在此期间，美墨边境巡逻队人数也在增加，以阻止非法移民入境，非法移民数量于1955年开始下降（见图1）。“湿背行动”促使支持“季节工人项目”的种植园主和大农场主加入符合其自身利益的种植园主协会和组织，并通过合作和集体力量来维护其权益和利益，形成了强大的农业利益集团。多种社会力量博弈使非法移民问题日趋复杂。

美墨边境的第二次非法移民潮源于《1965年外来移民与国籍法修正案》（Immigration and Nationality Act Amendments of 1965）。该法废除了带有歧视色彩的种族来源配额制度并考虑到人权和他国利益等因素，确立了以国别来划分的全球限额制度，以家庭团聚和技术移民为基础的移民制度体系。该法之实施超出了当初立法者的预料，拉美裔和亚洲移民激增，形成第二次移民潮，并持续到20世纪80年代。根据美国人口统计资料推测，1980年墨西哥裔非法移民约为540万到679万人。拉美裔移民在美国人口中的比重上升，移民来源结构发生显著变化。非法移民问题开始成为美国社会的热点问题，甚至出现美墨边境已“失控”的言论。

为应对此次非法移民潮，经过行政部门与农业利益集团之间、行政部门与国会之间和国会两院之间的协商和妥协，美国国会通过第一部以非法移民为治理主体的移民法律——《1986年移民控制和改革法》（Immigration Reform and Control Act of 1986）。该法旨在从雇主处罚、赦免有资格居美的非法移民和强化移民执法三个方面来控制和减少日益严重的非法移民问题，在构建非法移民治理体系中发挥了首创性和基础性作用。该法要求建立就业核查制度，并对违法雇佣非法移民的雇主施以罚款等处罚。该法还增加对司法部和移民机构的拨款，增加边境和国内执法人员数量。但是，该法对1981年前入境并一直在美国居留的非法移民进行大赦，非法移民相对数量虽然下降，在实际执行中却扩大了非法移民网络，已获赦免非法移民的亲属等不断进入美国，刺激了更多的非法入境；另外，非法移民因“雇主处罚”条款失去工作，人数暂时性下降，但普遍的文件欺诈致使雇主处罚条款执行困难，严重制约了该法的实施效果。

20世纪90年代，非法入境人数增长幅度更大，出现第三次移民潮。在反移民情绪推动下，美国国会通过《1996年非法移民改革与移民责任法》(Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996)，扩大移民驱逐的犯罪类别、提高处罚力度、简化拘捕与驱逐程序、严格限制移民享有公共福利的范围、增加美墨边境防控力度等来“重新控制国家边界”。其中涉及非法移民治理的内容，还包括增加对移民相关犯罪行为的刑事处罚；采取措施加强移民局在边境上的执法力度；增加边境巡逻队人员到1万人；加大对非法移民的打击力度，强制非法移民必须在半年内离开美国，且10年内不能再次入境；等等。至此，《1986年移民控制和改革法》和《1996年非法移民改革与移民责任法》构成了美国的非法移民治理体系。

第三次移民潮期间，因“9·11”事件和美墨边境非法移民中“潜在的恐怖主义威胁”，美国国会先后通过《2001年爱国者法》《2002年加强边境安全法》和《2005年真实身份法》，加强执法部门驱逐疑似恐怖主义分子的权力，限制支持恐怖组织国家的非移民签证，增加移民局调查和巡视人员的数量等，授权国土安全部部长撤回所有干扰边境隔离设施建设的法律障碍，以加快圣迭戈边境围栏的建设进度。2006年，美国国会通过《安全围栏法》（Secure Fence Act of 2006），要求在1996年《非法移民改革与移民责任法》的基础上建设1367.9千米的双层隔离围栏，以及更多的汽车路障、检查站、照明系统等，并授权国土安全部运用卫星、无人机等现代防护措施。《安全围栏法》强调采取物理措施防范非法移民等进入美国，以更加系统有效的方式监控美国边境区域。小布什政府认为，确保边境安全是综合移民改革的关键。《安全围栏法》成为明确大规模建设边境墙的法律依据。美国国会通过的《2008年综合拨款法》再次明确国土安全部在南部边境建设不少于1126.5千米的围栏。在上述立法的推动下，3057.8千米的美墨边境上完成了约1126.5千米的铁栅栏、钢丝网、路障及附属的监控设施等不同形式的间断的隔离设施。此外，小布什政府还提出试图解决非法移民居留问题和建立移民积分制的《综合移民改革法案》（Comprehensive Immigration Reform Act），但该法案在经历广泛的辩论和修订后被参议院否决。

奥巴马政府时期，美国的非法移民总量相对稳定，并未明显上升。奥巴马政府延续了小布什时期对美墨边境的管控政策，如继续修建边境墙并安装监控和传感设备，加强边境执法并将执法重点放在重刑犯和危害国家安全的移民身上。该政府还极力推动全面移民政策改革，但随着《2013年边境安全、经济机会和移民现代化法》（Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act）被众议院否决，以为非法移民提供合法身份和加强边境安全为重点的综合移民改革流产。有关童年入境者的立法（Development, Relief, and Education for Alien Minors Act）也因政党政治和问题本身的复杂性而无法通过。2014年中期选举后，奥巴马政府发布行政命令以绕开国会，决定暂缓递解部分非法移民，包括实施“童年入境者暂缓遣返”行动。依靠少数族裔两度获胜的奥巴马未能兑现其非法移民改革的核心承诺，执政8年期间美国种族冲突不仅未如人们期望的下降，反而大幅增加。总之，上述法律体系和各届政府的治理政策都未能有效遏止非法移民跨越美墨边境入境，从1990年到2007年，非法移民总量从350万增长到1220万的峰值。因金融危机后美国就业机会减少,第三次移民潮才有所缓和，非法移民总量缓慢降至2019年的1020万人。

（二）第四次美墨边境非法移民潮及其特征

自2019年始，美墨边境非法入境人次再次开始激增，并在新冠疫情结束后形成了规模空前的第四次非法移民潮。根据美国边境巡逻局的统计数据，2019财年美墨边境共计拘捕和拒绝入境97.75万余名非法移民，这与2018财年同一时期相比增长近一倍。2020年新冠疫情下，由于边境执法部门按照“第42 条”公共卫生限令无条件驱逐非法移民，边境执法部门遭遇的非法移民数量略有下降。新冠疫情结束后，边境执法部门遭遇的非法移民数量持续猛增，从2021财年的195万，增长到2022财年的276万，再至2023财年的320万人。而2024财年截至4月，非法入境人次已经超过152万。新冠疫情期间，许多潜在的移民推迟前往美国的计划，政府放松跨境旅行限制后，他们即开始前往美墨边境，这是疫情结束后非法入境美国人次激增的重要原因。从数据和非法入境形势上看，当前第四次美墨边境非法移民潮呈现出如下特点：

第一，非法移民主要来源国更加多元复杂。过去数十年来，墨西哥是最大的非法移民来源国。2008年金融危机前，墨西哥裔非法移民达到峰值690万人，占非法移民总量的57%。此后，墨西哥裔成年非法移民数量开始稳步下降，到2022年已降至约400万人，占非法移民总量的37%，是有记录以来的最小比例。但美国的执法数据同时显示，2021年到2023年，墨西哥移民非法入境美国的次数从不到30万次增加到80万余次。由此可见，墨西哥依然是美国非法移民的最大来源国。

需要指出的是，第四次非法移民潮期间，世界各个国家的移民非法入境美国的次数都有所上升。包括“北部三角”国家即萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯，来自委内瑞拉、哥伦比亚、古巴、海地、厄瓜多尔以及秘鲁等拉美国家的非法移民数量增长都尤为明显。其中，委内瑞拉籍非法移民占2023 财年非法入境外国人的10%，达33.5万人。这改变了2019财年前仅中美洲“北部三角”国家是非法移民来源主要增长国的趋势。从数据上看，2019财年在美墨边境拘捕的来自上述三国的非法移民占到总拘捕人数的64%，2023财年仅占20%，可见非法移民来源国更加多样化。

尽管动机因人而异，但多种综合因素，包括贫困、缺少就业和经济机会、极端暴力和高企的犯罪率水平、政治动荡和脆弱的政府体系、政治腐败、因气候变化引起的各类灾难等，构成驱动上述地区移民离开故国前往美国的“推力”因素。而美国的经济机会、教育机会、与家人团聚的愿望和相对安全的环境等同样对这些移民起到“拉力”作用。推拉因素共同促成当前的非法移民潮。

第二，美国非法移民总量回升并达到历史峰值。非法移民的具体数量难以精确统计，各机构包括国土安全部、皮尤西裔中心及移民政策研究中心等的数据多为调查估算。根据美国国土安全部移民数据办公室公布的最新数据（截至2022年1月1日），美国共有1100万非法移民，低于2010年的1160万，但高于2020年1月的1050万，结束了从2016年1月到2020年1月的下降趋势。皮尤调查中心基于2022年美国社区调查的最新数据估算2022年美国非法移民数量增长到1100万，比2021年增长了50万。而根据美国移民研究中心估算，自拜登总统2021年1月就职到2023年10月，非法移民人数增长到1280万，增加了260万。由此可见，尽管缺乏最新的非法移民总量官方数据，考虑到边境执法部门遭遇的非法移民数量，非法移民总量显然已超过2007年金融危机前1220万的峰值，逆转了2007年到2019年的下降趋势。

第三，非法移民结构更加复杂，治理难度更大。首先，以家庭为单位的非法移民数量攀升。过去，穿越美墨边境进入美国的非法移民通常是无家人陪伴的成年男性。美国边境执法部门于2018财年在美墨边境共遭遇16.083万名以家庭为单位的非法移民，而2023财年则遭遇82.154万名，是2018年的5倍多，以家庭为单位入境美国已成为趋势，表明非法移民的家庭结构和居住模式发生变化。以往非法移民将自己的配偶、子女留在原籍国，而当前包括成年男性、女性、未成年人等在内的整个家庭一起离开并放弃返回原籍国，将美国作为其长期定居地。

其次，无人陪伴未成年人的数量迅速增长。美国边境执法部门在2018财年遭遇5.824万名无人陪伴儿童，2022财年则遭遇15.206万名。2023年12月，美墨边境中5%的非法入境者是无亲属陪伴的未成年人，并呈现出低龄化、女孩比例增加、入境地点较为集中及主动“投案自首”现象常见等特点，其安置问题给美国边境执法部门带来空前压力。特朗普时期，未成年人在被监禁时与父母分开安置，造成了“骨肉分离”等人道主义危机。尽管拜登政府承诺结束“骨肉分离”并试图让家庭团聚，但仍有以家庭为单位的非法移民因拘留和驱逐而被分离。

2018年非法移民子女共有360万人，包括年龄在18岁以下时随父母进入美国的非法移民和出生在美国而自动获得美国国籍的非法移民子女。前者依据2012年奥巴马政府实施的“童年入境者暂缓遣返”（Deferred Action for Childhood Arrivals）行政命令继续留在美国；后者成年后，可以依照“家庭团聚政策”，为其父母、配偶、子女等申请永久居留权，俗称“链式移民”，这无疑都对非法移民及其子女具有鼓动作用。两党无法就“童年入境者暂缓遣返”和“定锚婴儿”（Anchor babies）等达成共识，进一步加剧了非法移民问题的复杂性。

第四，非法入境方式更加多样。自中美洲出发或转道的非法移民越来越多地通过“移民大篷车”（migrant caravans）的形式抱团前往美墨边境，从高度隐蔽的非法越境活动演变为群体性、公开性和以移动互联网络为工具的大规模集体非法越境运动，成为美国社会关注的焦点议题并被描述成“边境危机”。移民借助移动社交网络工具沟通信息，进行草根式的集结动员，并在沿途不断会集，共同向墨西哥和美墨边境进发。构成“大篷车”的中美洲移民包括大量的妇女、儿童等，他们相互抱团，其中的成年男性群体为弱小者提供安全保障，共同应对移民路途中的问题。移民政策研究所主席安德鲁·赛莱（Andrew Selee）认为移民的机会成本是金钱和安全，“移民大篷车”显著降低了这些成本。免于蛇头的高额费用，“移民大篷车”成为最便宜，也相对最安全的进入美国的方式。

“移民大篷车”的频率越来越高，规模越来越大，已成为非法入境美国的普遍形式。但随着各国严格执法程序逐渐落地，特别是墨西哥政府在特朗普政府和拜登政府的压力下加大移民执法力度，动用国民警卫队、联邦及州警察等在主要道路进行围堵，“移民大篷车”开始裂分为较小规模的小组继续前行，以规避执法者的审查。“移民大篷车”并未因严格执法而停顿消失，其组织形式反而更加灵活，警惕性更高，治理难度更大。

　　第五，美墨边境人道主义危机频现。越来越多的非法移民选择从更加危险的边境区域进入美国，加剧了人道主义危机。从美墨各边境口岸的拘捕数量分析，自2021财年到2023财年，主要口岸的拘捕人数显著增加，其中得克萨斯州的格兰德河河谷、埃尔帕索市、德尔里奥市，亚利桑那州的图森市及加利福尼亚州的圣迭戈市等成为非法移民进入美国的主要通道。随着边境执法日趋严格，非法移民被迫取道更偏远、更危险的沙漠地区或泅渡格兰德河进入美国。根据国际移民组织的统计，2022年共计686名移民在美墨边境死亡和失踪，使其成为全球移民死亡人数最多的地区。严格的入境限制和危险的自然环境使这一地区成为非法移民的“死亡陷阱”。得克萨斯州州长格雷格·阿博特（Greg Abbott）采取在河道中央设置障碍物、修建边境铁丝网、派出国民警卫队武力阻止移民入境等强硬措施，亦被认为加剧了美墨边境的人道危机。

　　综上所述，美国历史上的三次非法移民潮与全球化下移民流动及美国各届政府采取的限制性和选择性移民政策息息相关。金融危机后美国的非法移民总体数量趋于稳定并呈下降趋势，但新冠疫情后非法入境移民数量飙升，非法移民总量已超过历史峰值，形成新的第四次非法移民潮。来自世界各个区域和国家的移民特别是中南美洲国家的非法移民通过“移民大篷车”的形式涌入美国。以家庭为单位包括未成年人、妇女的移民群体数量迅速增长，并趋向于选择更加偏远的边境地区入境美国，由此引发未成年无法安置、非法移民死亡等人道主义危机，并频频成为舆论热点。

面对第四次非法移民潮，特朗普政府和拜登政府采取了迥异的治理举措。特朗普就任总统后便立刻兑现竞选承诺，采取“禁穆令”，终止“梦想者”计划，修建边境墙，大规模拦截、搜捕和遣返非法移民等以“零容忍”为特征的移民治理措施。特朗普先后颁发三项有关边境安全、移民执法和国内公共安全的行政令，旨在维护边境安全、加强移民执法以及保护美国国内安全，主要采取如下具体措施遏止非法移民问题：

　　第一，特朗普政府将修建边境墙作为其治理非法移民的首要措施。特朗普认为未经联邦移民管理机构辨识、检查及许可便进入美国的入境者是美国国家安全的重要威胁。毒品、恐怖分子、犯罪集团混迹于非法移民中自美墨边境进入美国，损害了美国的国家利益。特朗普认为修建边境墙并辅以严格的国内执法，可以有效阻挡非法移民进入美国，一劳永逸地解决边境安全问题。尽管遇到民主党议员及自由派人士的强烈反对并引发美国历时最长的联邦政府关门危机，特朗普仍就建墙拨款问题据理力争，甚至为此“加倍下注”，宣布“国家紧急状态”。截至2020年12月，特朗普政府利用国土安全部和国防部的建设资金及财政部的没收基金等，完成了704.9千米的边境墙建设。

　　第二，特朗普政府严苛落实以“零容忍”为主要特征的非法移民执法程序。首先，特朗普责令行政部门和机构运用所有的合法手段执行移民法律，包括七类非法移民优先遣返，简化对非法移民、罪犯、长期滞留者及“梦想者”的驱逐程序，改变了以往先走移民法庭的程序，将“司法程序”置于“移民程序”前，即所有非法入境的成年人，包括庇护申请者和携带未成年子女的非法移民，都应先被逮捕并接受司法审判。提高申请庇护条件，将更多的非法移民纳入“快速遣返”程序，减少移民法庭所积压的庇护申请，停止给“庇护城市”拨付联邦资金；其次，特朗普任命在非法移民议题上持保守强硬立场的行政人员，增聘一万名移民执法人员，提升移民管理部门权限，临时授予警察和州政府官员执行移民官员的部分权力，包括调查、逮捕和拘留非法移民等，以共同参与遣返非法移民。他还向边境派遣国民警卫队并动用军事基地收容非法移民等措施，缓解边境拘留设施拥挤和人道主义危机频现的情况。最后，2020年新冠疫情期间，特朗普政府还援引《美国法典》公共卫生和公民权利“第42条”，以新冠疫情防控为由，无须评估具体情况即对美墨边境非法入境者实施集体驱逐。

　　第三，特朗普政府还施压墨西哥等拉美国家，以配合加强移民管控。例如，采取增加关税等手段威慑墨西哥以拦截非法移民，并与墨西哥签署“移民保护协议”（Migrant Protection Protocols）将途经墨西哥的移民“留在墨西哥”，施压墨西哥部署安全部队，加强墨西哥南部边境的防卫，阻止“移民大篷车”穿越其领土，扩大移民收容计划，等待美国的庇护审核程序。此外，特朗普政府威胁切断对中美三国的经济援助以阻挡非法移民“北上”的同时，还与非法移民主要来源国签署协议，移民留在当地等待美国的庇护审批。由此可见，特朗普政府的“零容忍”政策仅是在现存制度基础上在执法层面做调整，并未从立法层面做出改变。

　　边境执法部门于2019财年遭遇的非法入境人次较上一财年增长一倍，表明特朗普政府的非法移民治理效果并不如其描述的显著。同时，特朗普政府的“零容忍”措施被主张接纳移民的群体批评为“过度执法”。

　　拜登就任总统后，强调理性和人道主义，致力于在非法移民政策上“去特朗普化”，采取有别于特朗普政府的非法移民治理措施。

第一，实施相对宽松的非法移民边境管控措施。拜登就任首日签署行政令，撤销了特朗普政府宣布的国家紧急状态令，暂停修建美墨边境墙并重新分配建墙资金，同时取消“禁穆令”，恢复对被禁穆斯林国家公民的签证发放。在非法移民执法方面，有别于特朗普无差别执法，拜登政府确立“公平、人道、有序”的原则，限制执法范围，仅对构成国家安全风险和被判犯有严重罪行者执法，限制针对特定人群、特定地点和特定情况的移民执法，以保护非法移民的权益。在边境管控方面，更注重运用技术灵活的解决方案补充现有的边境资源，扩大发现非法活动的能力，管理边境并保护边境社区。

第二，完善庇护和遣返制度。拜登政府结束特朗普执政时期的“第42条”公共卫生禁令，终止不审查庇护资格自动驱逐非法移民的政策。同时，清除庇护审批的法律程序障碍，将部分庇护申请审批权从移民法院调整到美国公民及移民服务局，缩短庇护申请处理时间，加速解决积压的庇护申请，提高庇护制度的效率和公平性。拜登政府还大幅度提高接收难民入境人数上限。值得注意的是，迫于边境非法移民潮的压力，拜登总统于2024年6月宣布新的边境限制政策，包括取消或限制移民在非法穿越美墨边境高峰时获得庇护资格，快速遣返危害公共安全的非法移民，等等，此后非法越境人数下降40%。这表明限制措施具有有效性的同时，也彰显其前期政策的负面效果。

　　此外，拜登政府重启了特朗普政府暂停的“童年入境暂缓遣返”行动，指示国土安全部要与司法部积极协商，根据法律采取一切适当行动保护童年入境者。拜登政府还将《平价医疗法案》(Affordable Care Act)的覆盖范围扩大到童年入境者，设立家庭团聚特别工作组（Family Reunification Task Force）。截至2023年2月，拜登政府帮助2926名离散的非法移民家庭重新团聚。

　　第三，尝试推动非法移民治理改革综合立法。拜登总统就任一年内便发布296项移民相关的行政命令，快速回应美墨边境的紧迫性危机，但他更希望通过移民改革综合立法，系统性地解决美墨边境的非法移民问题。甫一上任，拜登即向国会提交《2021年美国公民法案》（U.S. Citizenship Act of 2021），谋求为数百万在美国生活、工作的非法移民提供获得美国公民身份的途径，更巧妙地控制边境以加强边境安全，并尝试解决非法移民的深层问题。法案支持美国政府立即向“追梦者”、临时保护身份（Temporary Protected Status）人员和移民农场工人发放绿卡，并在通过额外背景调查等程序后成为美国公民，同时为家庭团聚者、性少数群体、孤儿等多元群体提供便利，但该法案因无法满足绝对多数的投票而被搁置。

　　第四，加强与移民来源国合作以求从源头上减少非法移民。拜登政府发布《移民协作管理战略》，旨在形成安全、有序和人道的移民生态，从根本上改善北部三角地区的人道主义危机，并改善区域移民管理合作。该战略要求增加人道主义援助，以缓解中美洲地区的局势；阻止非正常移徙的信息传播活动；支持伙伴国政府管理边境、保护弱势群体和帮助被遣返的非法移民重新融入社会；扩大在美国和第三国获得合法身份的途径。根据该战略，美国政府在2022财年和2023财年分别拨款2.163亿美元和1.399亿美元，用作人道主义援助，帮助中美洲弱势群体。在2022财年，美国还向北三角国家发放了近1.9万份临时工作签证，是2021财年的两倍。

　　此外，拜登政府还专门制定解决中美洲移民问题根源的战略，重点关注该区域长期的社会经济、安全和治理挑战，特别是扩大美国在该地区的援助项目，同时寻求通过利用移民数据确定项目目标，更加重视东道国治理以及加强与当地组织的伙伴关系来提高这些项目的有效性。美国政府已提议在四年内向中美洲拨款40亿美元，其中2024财年至少9.458亿美元。该战略还通过哈里斯副总统的“中美洲前进”倡议承诺调动超过42亿美元的私营部门投资。美国国务院在2022财年为中美洲分配了6.955亿美元的双边和区域外援，2023财年分配了6.73亿美元。包括人道主义援助和中央管理基金在内，美国在过去两个财政年度向该地区提供了18.7亿美元的援助。

　　综上所述，在漫长的非法移民治理史上，除国会颁布的对非法移民进行限制性和选择性法案外，美国不同政府及其移民管理部门采取了不同行动倡议和措施，特别是加强边境巡防、管理及国内清查和驱逐。特朗普政府注重“短、平、快”的方式解决非法移民问题，却多次引发人道危机而广受批评。拜登政府则倾向于以更人道、更宽松的方式，致力于移民治理改革综合立法和援助非法移民来源国，试图从根本上解决美墨边境非法移民困局，却引发了历史最高的非法入境人次。

美国民主党和共和党政府应对美墨边境非法移民的政策存在巨大差异，这源于两党对非法移民的不同认知和理念。以拜登政府为例，民主党政府的非法移民治理政策和理念具有如下逻辑。

　　第一，民主党人多认为非法移民因生活所迫、家庭团聚、躲避暴力战乱等原因，长途跋涉冒险穿越美墨边境。从人道主义角度出发，他们普遍同情追求“美国梦”的非法移民，反对建设边境墙和更加严苛的边境控制措施，对“零容忍”执法行为并酿成“骨肉分离”极为愤慨。在他们看来，特朗普政府建设边境墙和采取“零容忍”政策不符合美国作为移民国家的国家特性，是对“美国信念”等传统价值的背叛。民主党的移民支持派多为来自新英格兰地区和西海岸的自由主义者和精英阶层人士，且为民主党的铁杆支持者。由于阶层和意识形态上的差异，以及远离南部边境，他们很少受到非法移民带来的安全和福利问题困扰。在不必付出代价的情况下，这一群体往往选择更高的道德标准和责任意识。

　　第二，民主党政府认为，为非法移民提供合法身份，可以为美国的劳动力市场补充廉价劳动力，促进经济和社会发展，优化人口结构。一方面，非法移民多正值壮年，合法身份可以帮助他们获取更多的工作机会和流动性，从事农业、建筑业和低端服务业等本土人不愿意从事的行业。合法身份可以帮助非法移民获取更好的教育和职业培训，提高劳动生产率和整体社会福利；另一方面，给予童年入境者和“临时保护身份”群体合法身份，有助于促进美国的创新和多元文化发展。移民支持者反驳非法移民合法化会给本土工人劳动力市场带来负面后果和增加社会福利成本，认为移民对工资的总体影响非常小，且增加的福利成本可以被更高的税收所抵消。

　　第三，民主党移民政策支持者认为，尽管非法入境人次激增，但所谓“边境危机”名不副实，没有必要修建边境墙和以“零容忍”方式对待非法移民，更没有必要宣布国家紧急状态。他们认为，美墨边境面临的安全威胁不符合总统行使行政权力的紧迫性条件。零容忍处理非法移民，并不符合为公众利益服务的前提，削弱了联邦政府所肩负的道德责任和所承担的解决政治危机、调和社会利益矛盾的职责。他们认为，共和党议员多次否决民主党的综合移民改革法案，挑战了美国宪政制度的韧性，加剧了府会、党派、社会族裔群体间的矛盾与对立。

　　此外，民主党的移民政策支持者认为，边境墙等物理措施无法减少非法移民，对非法移民和毒品走私入境的阻滞效果有限，他们也对边境墙的经济成本、环境成本等存有疑虑。他们还认为，电子摄像头、传感器、无人机等技术设施和充足的边境巡逻人员，并辅以能够治本的移民来源国经济援助治理和提供更多的合法移民机会等，才是更为紧迫且有效应对非法移民的手段。边境墙和更加严格的边境执法既把移民挡在外面，也把移民锁在里面，造成“海堤效应”。同时，也促使非法移民绕道更危险的区域穿越边境并导致死亡率飙升，酿成更多的人道主义危机。

　　需要指出的是，在非法移民来源国和目的国的多种推拉因素共同作用下，大量移民选择以非法方式进入美国，天然的地理优势和“捉襟见肘”的边境巡防为非法移民进入美国提供了条件，而拜登政府相对宽松的边境执法和庇护申请门槛，以及烦琐漫长的遣返流程，客观上也鼓励了非法入境行为。新冠疫情结束后边境执法部门遭遇的非法移民数量屡创新高，遭到共和党人的强烈批评和政治杯葛。以特朗普政府为例，共和党政府治理非法移民往往具有如下逻辑。

　　第一，强调“无法治不成国家”，对非法移民应“有法必依”“执法必严”。尽管联邦移民法律赋予了联邦政府职责，包括与边境各州合作以保证南部边境的安全，但是联邦政府由于法律漏洞等并未成功履行这一基本的主权责任。特朗普及其支持者认为，非法入境挑战了美国的法治精神，然而非法移民却被漏洞百出的法律体系保护着。他们认为非法移民严重破坏美国法律和秩序，不及时制止和治理非法移民问题，甚至“国将不国”。特朗普政府在2017年12月发布的首份《美国国家安全战略》报告中指出，修复移民法律漏洞和保障边境安全是特朗普政府移民政策改革的核心，重建法律以控制边境是保护美国本土和捍卫美国主权的第一步。

　　第二，强调“无边界不成国家”。《美国国家安全战略》报告强调美墨边境千疮百孔，移民法律形同虚设，加强边境控制和强化边境执法才是美国国家安全、经济繁荣和法治的核心。报告列出了针对非法移民采取的首要措施，包括修建边境墙，使用先进技术建立多层防范体系，加强筛选和审查，加强边境运输安全，等等。在特朗普及其支持者看来，“开放边境”导致非法移民和毒品大量入境、边境地区的犯罪活动激增，造成了联邦资源、边境安全和移民执法机构，以及当地社区等处于紧张状态，而在美墨边境修建一道坚固的边境墙，捍卫美国的边境管理主权，才是解决非法移民、毒品、犯罪及恐怖分子等问题的根本方案，才能将这些长期困扰美国的社会问题排除在美国之外。面对非法入境人次激增，得克萨斯州和其他共和党州政府甚至与拜登政府就边境非法移民治理权引发冲突。

　　特朗普政府及其支持者多认为非法移民中夹杂着恐怖分子和罪犯等，威胁美国的公共安全。多数非法移民进入美国仅是为了讨生活，广泛的研究也认为移民比在美国出生的人犯罪率更低，但非法移民中确实夹杂着恶性刑事犯和毒贩。他们沿着非法移民迁移的路径进入美国，例如成员来自萨尔瓦多主要从事毒品交易、谋杀、敲诈勒索等暴力犯罪活动的帮派“MS-13”。皮尤调查数据显示，57%的美国人认为非法移民涌入导致更多的犯罪。特朗普在国情咨文中大篇幅提及杀害两名少女的6名“MS-13”帮派成员，他们多是进入美国的无人陪伴外国未成年人。虽然白人被杀害的个案并不具有统计意义，但个别悲剧的广泛传播令美国民众感到安全受到了严重威胁，对非法移民群体产生恐惧和排斥情绪。

　　第三，“不以美国人自己的利益为核心不以成国家”，强调“美国人优先”。特朗普批评美国是唯一将其他国家公民的利益置于本国工人阶级利益之上的国家，并坚持对当前移民体系中不利于国家利益和国家安全的部分进行改革，将“美国工人第一”的理念置于移民政策之中。非法移民途经南部诸州进入美国，并最先聚集在得克萨斯、佛罗里达、加利福尼亚、亚利桑那等南部边境州，由此带来了一系列社会问题。南部诸州的白人基于自身福利被侵占和安全利益受损害，强烈支持特朗普修建边境墙、“零容忍”治理非法移民等强硬措施。

　　首先，南部中下层白人普遍认为，“不劳而获”的非法移民挤占了勤奋工作的美国公民的工作机会和食品、救济、教育、医疗等社会福利。为非法移民提供福利增加了美国公民和商业企业的纳税，增加了政府的财政负担。根据美国移民改革联盟（Federation for American Immigration Reform）2017年的数据，非法移民给美国联邦、州及地方政府造成约1160亿美元的支出。众议院司法委员会调查显示，59%的移民家庭可以享受到医保、食品券、学校午餐及住房补贴中的一项或多项福利，而仅有39%的美国家庭享受上述福利。此外，美国公立学校约有400万非法移民儿童，2019年的教育成本约为681亿美元。美国移民政策研究中心主任史蒂文·卡马罗塔（Steven A. Camarota）认为尽管非法移民就业率高，且缴纳所得税和工资税等，但由于其平均收入和纳税较低，缴纳的税款远不足以弥补领取的福利。由此，特朗普支持结束链式移民，废除绿卡抽签制，建立以价值为标准的准入体系，保证进入美国的移民能够自足自立，不侵占福利资源，成为公共负担，这既有利于保护美国工人的机会，提升全体美国人的安全和繁荣，也有利于新移民融入美国文化和经济建设。

　　其次，美国中下层白人正在经历多重危机，全球化背景下美国经济放缓、制造业衰落等给白人蓝领带来严重的经济损失，极易将失业、收入下降等问题归罪于非法移民，将自身困境引起的愤怒转移到非法移民身上。持保守立场的政治人物等引导媒体和公众“过度”关注非法移民的“负面”影响，形成非法移民抢占工作机会、带来安全隐患和分享公共福利等负面认知。中下层白人群体还认为左翼力推的“政治正确”和“肯定性行动”矫枉过正，严重忽略了他们的利益和诉求。共和党政客正是利用南部中下层白人的利益和意识形态关切，迎合他们的排外情绪和强烈的反移民诉求，渲染南部边境上的非法移民危机并主张强硬措施。

　　最后，以拉美裔为代表的少数族裔人口不断增加，白人人口数量不断下降，不断催生着美国国内的“白人焦虑症”。美国人口结构正在经历结构性变化，对选举政治和认同政治产生影响。根据2020年人口普查的数据，美国的拉美裔人口达到6210万，占美国总人口的19%，超过黑人成为最大的少数族裔群体和仅次于白人的第二大族裔群体。拉丁裔也是人口增长最快的族裔，占美国人口增长的71%。塞缪尔·亨廷顿多年前所担忧的美国南部拉美裔化、盎格鲁-撒克逊白人基督教新教主流文化的国家特性被挑战等问题正在成为现实。此外，特朗普多次批评“出生公民权”（Birthright Citizenship），认为孩子出生即获得美国国籍，是对非法移民最大的“磁石”。特朗普政府就此给予行政部门指导，限制“生育旅游”（Birth tourism）现象，减少对怀孕女性签发签证，阻止怀孕妇女到美国生育以使其子女成为“定锚婴儿”并自动获得美国公民身份。

　　总之，特朗普和拜登政府迥异的非法移民治理措施是当前社会失序、政府失能、边境失效局面的激烈反应，具有明显的对其选民群体进行政治动员和回馈的意图，边境墙等激进措施甚至具有强烈的象征意义和政治隐喻。共和党收紧而民主党放松非法移民治理，两党兼有自身意识形态和选举政治的考量，且更多地从政党利益而非国家治理绩效出发来治理美墨边境问题。

多届美国政府都试图通过边境和国内执法等刚性措施以及归化入籍、国际合作等柔性治理方式解决由来已久的美墨边境非法移民问题，但治理效果不佳，成为长期困扰美国执政者的“老大难”问题。80%的美国人批评联邦政府在处理美墨边境非法移民问题上做得很差，其中45%认为政府做得非常差。此外，89%的共和党人和73%的民主党人都认为联邦政府无力处理美墨边境问题。不可否认，美墨边境的非法移民牵涉移民来源国、中转国及美国的政治与经济、安全与主权、对外战略等多重因素，具有高度复杂性。

第一，全球化与逆全球化交织下，美国面临更加复杂的非法移民治理格局。一方面，人口作为开放市场中与资本、商品等同等重要的要素，其流动具有必然性。在这种前提下，非法移民与合法的迁移人口具有同步性，无法完全分开。当前，美国试图把产业链转移到位置相邻的墨西哥，以“近岸外包”替代传统的“离岸外包”，两国间经济更加相互渗透，北美一体化程度进一步加深，人口流动更加频繁，增加了边境管理的难度。另一方面，非法移民面临来源国的种种困境，为寻求就业机会和改善生活而千方百计进入美国，且缺乏进入美国的合法渠道。尽管拜登政府尝试从长远上抑制来源国人口外流，对这些国家进行经济援助和增加投资等，但这些措施对于解决中美洲各国复杂的政治、经济和社会困境仅是杯水车薪，根治非法移民仍任重道远。此外，美国长期对委内瑞拉、古巴等国进行经济制裁也一定程度上助推了第四次非法移民潮。

　　第二，政治极化挤压非法移民问题治理空间。在过去，非法移民并非党派议题。民主党人既可能因保护劳工利益和保护人权角度而反对或支持非法移民；共和党人也可能会基于维护法制和雇主利益而分别反对或支持非法移民。而当下的非法移民议题成为两党动员选民和设置议程的关键议题。对民主党来说，大量拉美裔美国人受益于其较为宽松的移民和福利政策，在获得选举权后，从现实利益和感恩心理出发，会将选票投给民主党。由此，民主党继续主张宽松的非法移民政策，以扩大未来的选民基础。

　　与之相反，共和党的关键支持者主要是来自南部诸州的白人群体和部分“锈带”地区的蓝领工人。由于后者只关心就业机会，所以其强烈的反移民政策取向主要是为了回应前者的诉求。将非法移民阻挡在美墨边境以外以及限制非法移民享受美国的社会福利成为特朗普和共和党非法移民政策的重点。此外，特别是处于非法移民进入美国通道的州存在“转蓝”的趋势，收紧移民政策并严厉打击少数族裔非法移民被认为是特朗普和共和党政治人物维护基本盘、巩固关键盘的必要策略。

　　当前美国政治严重极化。特朗普及共和党支持者认为非法移民问题是共和党选民关心的头号问题，非法移民的话题性和重要性远超减税等传统议题，把对非法移民的怨恨当作武器具有更好的政治效果。2024年总统大选辩论及共和党集会中，特朗普继续利用这一议题以最大程度地动员核心选民，激发出共和党选民对非法移民的潜在意见。此外，部分共和党人致力于推动在美墨边境采取强有力的安全措施，拜登政府屈服于其要求，以使援助乌克兰和以色列的拨款法案得以通过，但特朗普介入干预并否决以边境法案换取援助法案。

　　由此可见，受困于两党极化的碎片式民主格局，美国民主共和两党加大在移民问题上的政治赌注，缩小了各方在移民综合改革上的行动空间。两党在非法移民议题上缺乏基本共识，在相互制衡的制度逻辑下，政治上的少数派很容易否决多数人的意愿，引发否决政治和政治衰败。综合性的移民改革和立法举步维艰，非法移民治理缺乏连贯性，移民问题又与种族、族群等美国社会最复杂的矛盾密切关联，这都使美国难以走出非法移民的治理困境。

　　第三，冗杂而混乱的移民制度增加了非法移民治理难度。美国的移民治理主体历经多次变化，呈现出多元治理的局面。庞大的国土安全部内的移民治理体系复杂而又割裂，存在沟通不畅、过度制衡、互相推诿等官僚政治困局。一方面，美国的移民制度逻辑虽经历多次变化，移民制度逻辑下的执法内容和程序却并没有彻底改革。另一方面，各届政府甚至同一届政府不同时期不断调整执法重点，由此引发政策制定朝令夕改、执法标准张弛不一、基层人员莫衷一是等问题。

　　此外，美国的移民诉讼、庇护和遣返等法律程序过度烦琐。美国公民及移民服务局的庇护申请积压已超过100万件，而且还在增加，2021年之前提交的申请仍有30多万件悬而未决。从2006财年到2023财年末，随着移民法庭诉讼申请的历史性增长，待处理案件从大约17万件增加到大约246万件。移民诉讼程序耗费大量的人力和预算，致使有限的移民法官无法应对大量积压的移民诉讼案件。在移民法庭的诉讼程序中，待遣返移民往往穷尽各类司法救济以拖待变，消耗司法资源致使诉讼程序瘫痪。总之，过度烦琐的移民法律程序使非法移民治理陷入困境。

　　综上所述，新冠疫情后的新移民潮成为美国2024年大选年的关键议题。共和党发布的2024年总统大选政纲中将封锁边境、阻止并遣返非法移民作为其赢得大选后的首要承诺，受制于制度层面的结构性困境，以及政治极化下美国政治人物迎合毫不妥协的左右选民，可以预见美墨边境非法移民困境的解决不会一帆风顺。

美国的移民政策往往在自由主义和实用主义间转换，形成了支持移民的进步主义传统和根据美国利益需要调整移民政策的实用主义传统，在实践中呈现出在非法移民合法化和严格执行法律之间来回变动的规律。美国民主、共和两党精英理应打破这种循环，构建更全面、更合理的移民立法和政策，改革紊乱失调的移民治理体系，开展区域多边行动，达到移民、未来的经济发展需求和人口趋势的动态平衡。然而，逆全球化背景下持反移民立场的排外主义势力回归，美墨边境的非法移民治理陷入更加复杂的境地。随着2024年美国总统选举临近，美墨边境的非法移民问题再次成为选民关注、美国两党及府会斗争的焦点议题。选举政治下对非法移民的“污名化”使对移民改革的严肃讨论更加难以开展。非法移民议题被严重政治化，超越了治理范畴，成为政党间政治动员的工具和“否决政治”的牺牲品。这不仅无助于解决非法移民浪潮和边境管控难题，还会使美国社会不同群体在移民、福利等议题上更加对立，进一步撕裂美国社会。同时，也对美国民主政治制度的韧性带来严峻考验，使具有悠久移民传统和历史的美国面临国家特性的严峻挑战。

原文发表于《美国研究》2024年第5期，文章图表、注释略。请前往中国知网下载全文 。