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王忱：美国政府发布新版全球发展战略
9月18日，美国白宫发布了《美国全球发展战略》。这是拜登政府发布的首个全球发展战略，也是自2010年奥巴马政府发布《全球发展总统政策指令》以来的首个全球发展战略。
战略文件包含哪些内容
战略文件阐述了美国全球发展合作的五个支柱领域。一是“通过包容性可持续经济增长和高质量基础设施减少贫困”，包括支持宏观经济治理，推动私营部门主导的投资改革和产业战略，支持债务处理，推动多边开发银行改革，加大基础设施投资。二是“投资健康、粮食安全和人力资本”，包括支持卫生体系建设，加强突发卫生事件响应能力；促进母婴健康，防治三大传染病，解决抗生素耐药，应对慢性非传染性疾病；促进生殖健康，投资卫生人力，建立可持续的粮食系统，扩大教育和就业机会。三是“实现经济低碳化，增强气候适应能力”，包括投资气候变化适应和抵御能力建设，扩大气候融资规模，建设清洁能源经济。四是“促进民主和人权，解决脆弱性和冲突”，包括支持民主转型，打击腐败，促进性别平等。五是“响应人道主义需求”。
为了实现上述目标，该战略要求采用多种方法，包括搭建包容性的伙伴关系，利用私营部门的工具、知识和资金，通过参与多边论坛优先考虑集体行动，等等。文件也罗列了拜登政府执政前三年在全球发展合作领域的投资，比如为可持续发展投资总额超过1500亿美元，并动员数十亿美元私营部门投资；承诺未来五年对全球疫苗免疫联盟增资15.8亿美元等。
制定战略文件的五大动因
《美国全球发展战略》是拜登政府发布的唯一一个广泛关注全球发展的全政府战略。该战略已酝酿多时，其战略考量紧扣美国当前对外战略焦点和国家安全议程。拜登政府制定该战略主要有五大动因。
一是服务地缘政治竞争。2010年，奥巴马政府发布《全球发展总统政策指令》，将发展定位为在国家安全事务中与外交、国防并列重要的手段。拜登政府在2022年发布的《国家安全战略》中重申了国际发展合作对美国国家安全的重要性，并将大国竞争定位为美国全球战略的优先事项。《美国全球发展战略》与上述战略一脉相承，认为“地缘政治竞争正在重塑全球发展体系”，重申了国际发展合作在大国竞争中的重要性，并特别强调借助集团和多边伙伴关系实现地缘政治目标，如拉拢七国集团共同投资，以及推动多边开发银行改革，通过多边体系召集合作伙伴重塑以美国为主导的国际秩序。
二是处理跨国挑战。今年正值2030年可持续发展议程落实第十年，目前距离2030年时间已过半，但仅有17%的可持续发展目标进展顺利。美国《国家安全战略》将气候变化、粮食安全和大流行病等议题定位为与大国竞争并重的政策议程。《美国全球发展战略》与之保持一致，多次提及上述区域或全球性挑战，强调共同应对挑战、实现可持续发展目标的必要性。
三是布局创新科技。美国重视抢占创新科技的全球布局，在政府内部提升科技政策机构和领导层级，新设网络空间和数字政策局等部门。国际发展作为重振美国全球领导力的重要工具，注重投资前沿技术，并将前沿技术的创新应用融入所有领域援助，帮助美国抢占关键和新兴技术产业的国际主导地位。美国国际发展署发布的美国首份数字发展合作政策文件《数字合作战略（2020-2024）》，将数字技术的系统应用，特别是人工智能技术应用正式提上发展合作议程。《美国全球发展战略》关注解决发展问题的创新科技应用，特别强调了数字技术监管和数字基础设施投资。
四是拉动国内经济。拜登政府的国际国内议程高度关联，包括发展合作在内的外交政策关注服务本国经济，如通过全球供应链战略推动制造业回流，通过气候变化融资拉动国内清洁能源产业发展，通过“重建更美好世界”倡议为国内基础设施企业创造国际市场等。《美国全球发展战略》提出要努力确保美国的“产业战略和经济治国策略”与其“发展努力得到良好协调和一致”，其中包括对供应链的布局、对发展中国家经济政策的塑造、对基础设施的投资以及对清洁能源的融资。战略同时强调了通过多元的投资主体实现上述目标，这与美国私营部门的海外布局密切相关。
五是强调意识形态竞争。美国认为国家安全的核心在于大国竞争，而大国竞争的本质是所谓“威权国家”和“民主国家”的竞争。发展合作作为维护国家安全的重要手段，不仅要直接投资于“民主、人权和良政”，还要在其他援助安排中挟制“威权主义”。比如《美国全球发展战略》在数字援助战略中强调对“数字威权主义”的打击，在基础设施援助战略中强调数字基础设施的“自由和人权”，在教育援助战略中强调“消除强迫劳动”等。该战略延续了拜登政府采用意识形态的叙事方式实现其务实利益的做法。
战略创新还是老生常谈？
《美国全球发展战略》发布于总统大选前六周。与其他前瞻性战略相比，该战略文件更多是在总结拜登政府过去取得的成绩，其内容与当前美国国际发展合作的实际布局基本一致。有美国高级官员透露，拜登政府最初制定了一项雄心勃勃的计划，以更新美国政府的发展战略方针，但该计划未能出台。从实际工作看，《美国全球发展战略》所提及的支柱领域在拜登执政之初就已逐渐成型，而新战略文件并没有能将这些支柱更好地联系在一起。与其说该战略文件是一份行动计划，不如说是希望下一届政府，无论谁入主白宫，能够延续和扩大当前的努力，并将发展视为一项长期目标。
虽然战略文件不具备前瞻创新，但其强调了发展是国家安全的重要工具，并且重新确立了发展合作在美国国家事务中的战略地位，将其定位为美国的“战略、经济和道义责任”。正如美国国际发展署署长萨曼莎·鲍尔在战略发布活动上所说，“投资发展和建立一个更强大的全球体系对美国人民的安全和繁荣不可或缺，这一战略对指导这些努力绝对至关重要”。
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