编者按
Editor's note/
本文是一篇应急管理领域的论文，聚焦城市数字化风险防控这一新的城市安全问题，对其中各个政府部门协调联动、应对危机的机制和路径进行探究。文章通过对南京市的案例研究发现，应急管理部门巧借技术工具，实现了“以数增权”。其权力提升贯穿了“平台确权、高位借势、督查考核与利益互惠”四种机制，促进了城市治理中“数字新权力”的生成。文章同时也对新时代背景下城市数字化风险的有效防控提出了优化建议与路径，具有较强的学术前沿性。该文具体如何，尚待诸君评说。（政治学评介编辑部）
作者简介
Authors/
吴晓林，男，南开大学周恩来政府管理学院，教授；
赵紫涵，女，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。
摘要&关键词
Abstract & Key words/
跨部门协同是城市数字化风险防控的重要保障。以往研究关注了多部门协同的路径，却疏于考察牵头部门从“外围”到“中心”的地位转变过程。对南京市的案例研究发现，应急管理部门巧借技术工具，实现了“以数增权”。其权力提升贯穿了“平台确权、高位借势、督查考核与利益互惠”四种机制。研究发现，数字化转型触及了权力结构的深度调整，一种区别于传统时代的“数字新权力”正在形成。数字资源仅仅构成新权力形成的充分条件，部门主动性才是获取新权力的必要条件。本文强调，新权力的形成不是“另起炉灶”，牵头部门仍需借助既有的科层优势，形成一种结合“新技术与旧科层”的权力形态。技术与组织相互形塑的观点可能并不准确，技术本身仅为一种工具，其作用的发挥有赖于组织运作。要推动数字化风险防控，即需从地位提升、制度规范、利益保障等角度，保障牵头部门的执行效能。
关键词：风险防控；数字化转型；数字新权力；应急管理；城市治理
一、问题的提出
随着城市规模的扩大和各类风险的复合叠加，任何单一部门都难以独立应对所有挑战。一旦部门协同不力，城市即可面临风险放大的巨大挑战。2023年2月中共中央、国务院颁布的《数字中国建设整体布局规划》，明确提出“发展高效协同的数字政务”的建设目标。具体而言，高效的核心在于利用数字技术提升行政效能，实现资源的最优配置；协同则强调不同治理主体的相互配合，形成应对风险的治理合力。基于数字化的高效协同治理，有助于提升城市风险防控的精准度和前瞻性，为社会安全稳定运行提供保障。
然而，跨部门高效协同并非科层体制自发生成的结果，也非个体随意选择所能达成。已有研究显示，跨部门协同涉及多个利益相关方的复杂关联，在这一过程中，协同领导力至关重要。在特定的政策环境中，依靠牵头部门引导，组织间的协调才能实现。
在数字化时代，数字技术本身是一种资源再分配的工具，同时创造了一种组织再造、权力重构的契机。数字化转型的核心特征在于，数字技术推动传统的层级管理逐渐向扁平化、网络化和去中心化发展。在数字技术的推动下，政府的权力结构正在发生变化。在传统的工作模式中，受限于信息滞后和沟通不畅，部门协同往往进展缓慢，效率不高。数字化为重塑部门间权力关系、平衡功能结构提供了新机遇。一些组织开始利用数字技术强化自身建设，通过掌握不可替代的数字信息资源，在提升自身治理能力的同时，也争取更为有利的地位。
在数字化风险防控领域，部门间的高效协同正在成为现实。我们在全国特大城市的调研中发现，在一些城市，推进数字化工作的部门，进度较快且进展顺利，已经通过数字化平台完成了信息系统的整合汇聚，促进了部门间的高效协同。反之，在另一些城市，牵头数字化项目建设的部门由于自身话语权、权威性不够，面临资源限制和跨部门协作障碍，推进数字化业务的本职工作缺乏力度。这一反差引发我们思考：既然全国各地的政府部门皆处于数字化转型的大环境之中，为何有的地方能较好地推动数字化建设的工作协同，而有的地方却依然面临困难？显然，牵头部门实现权力扩增，是推进协同的关键。那么，牵头部门为何能够成为协同联动的权力中心，数字化又如何赋予了部门新的权力？这些都是亟待解答的重要问题。
二、文献述评与研究方法
在回顾既往研究的基础上，本文采用案例研究方法，探讨牵头部门推进数字化转型，实现“从外围到中心”的机制。
（一）既有研究回顾
在政府部门间的横向协作中，牵头统筹的部门起着决定性作用。关于“部门缘何取得协同治理中主导权”的讨论，既有研究主要提出了三种解释。
（1）部门取得协同治理中主导权，取决于其在科层结构的位置。权力可以被理解为个体或组织能够在协商行为和政策执行时施加影响的能力。研究表明，政府的组成部门虽然处于同一行政层级，但实际上，职责和权力并不总是均衡对等地配置，而是在不同程度上呈现出“平级不平权”的分布样态。有研究发现，有些部门由于职责失衡，导致其在协同过程中存在能力弱化、条件不足和资源不均等困点，阻碍了工作的开展成效。还有研究发现，地方应急管理部门在部门组成中相对弱势，缺乏横向协同的正式权威。这一影响力差异源自单一制国家的结构形式。即中央政府集中掌握着统一的支配权力，决定了地方政府横向与纵向的权力配置。这一结构特点，使得不同职能部门的权力表现为层级化差异。尽管职能分工和制度设计塑造了政府部门间的权力差异，但这不意味着现有的权力配置会因此定型。在有限的制度空间内，组织尝试弥补科层过度强调规则权威，而忽视成员间依赖关系的弊端。议事协调机构的设立运转便成为部门新权力的获得途径。
（2）部门取得协同治理中主导权，在于其对关键资源的掌控。这些关键资源涵括资金、人才和信息等有形资源，以及知识、文化和能力等无形资产。在科层体制中，控制资源的一方常常占据“权力节点”，成为决策核心。领导重视是各项任务落实的保障性资源。部门会通过竞争领导注意力这一稀缺资源，提升其在既定结构体制中的影响力。有研究表明，在一定时期内掌握注意力资源的职能部门，能够将自身意志转化为地方政府的行动选择，并向其他同级部门施加影响，成为拥有较大权力的“强势部门”。相对而言，处于科层结构外围的“弱势部门”由于职责和能力上的局限，通常只能承担辅助性角色。然而，随着技术工具的兴起，数字平台与数据算法等成为了新的关键资源，并被证明可以置换为控制权力。有研究发现，拥有数字平台的实体可以在一定程度上获得制定规则与执行权力。尤其是那些负责大数据管理的有关机构，他们能够规范平台运作标准，进而影响用户行为，甚至在一定程度上塑造其他组织的发展方向。
（3）部门取得协同治理中主导权，有赖于其所营造的非正式关系。非正式关系可以看作是一种隐性的权力游戏，部门通过建立和维护这些关系，巧妙地在组织内部扩展自己的影响力。这一策略往往表现为部门通过个人关系、信任和非正式的沟通渠道来实现权力的软性扩张。在传统的条块关系中，政府部门为了提升自身的权力地位，通常采取合谋或冲突两种策略。具体来说，一些受到垂直管理的“条条”部门努力与本级政府建立结对机制，在政绩竞赛中形成利益共谋，从而在横向协作中提升自身权力。在资源有限的现实条件下，部门会转而寻求联合上级政府部门，用“示弱”策略“倒逼”本级政府领导对工作给予重视，以此拓展本部门的权力空间。还有研究指出，在数字化转型的大潮中，部门间关系逐渐从无规律散落的孤点，演变为由相连线面组成的网络。各部门纷纷借助现代技术工具，倡导建立新的协作关系。
（二）既有研究评价
已有研究显示，部门之所以能够获取主导权力，主要在于其在科层体制内的位置、所掌控的关键资源以及非正式关系。在探索权力生成机制的同时，进一步可开拓的研究空间表现在：
一是需要聚焦牵头部门的行动策略。在当前的研究视野中，部门权力的调整被限定在了科层体制的框架之内，其行动的边界和空间似乎被严格划定。然而，部门的权力获得除了传统的科层定制以外，尚需注力挖掘行动部门本身的行动策略。数字技术作为推动政府流程再造的重要资源，其影响力远远超出了单纯的工具价值，而成为权力结构调整的重要驱动因素。若不能对牵头部门的主动作为行为进行考察，将无法理解数字时代权力调整的复杂性。
二是需要发掘数字技术向组织协同的转化机制。目前有关技术优势转化为组织协同的讨论，不约而同地将技术置换的权力资源视作前置条件，却没有充分解释中介转化作用。与数字化工作密切相关的部门，它们对数字技术的探索、尝试和应用，是理解技术优势转化为协作权力的关键。特别是在风险防控这一领域，其复杂性要求我们还要更加关注牵头部门行动的内驱机制。正是在内在动因和外部环境的共同作用下，牵头部门才能够利用机遇，争取领导地位，进而把握协同进程的主动权。若不能透视数字技术与组织协同之间的转化机制，人们就很难获知数字技术的驱动过程，难以把握新权力形成的密码。
（三）案例选择与研究方法
本文以南京市数字化风险防控中的部门协同作为案例，讨论牵头部门如何在跨部门协同中获得主导地位。选择这一案例，主要依据以下两点：
（1）数字化风险防控本身的复杂性和多维关联，为研究牵头部门推动高效协同提供了理想情境。已有研究显示，如果目标复杂且组织协调性弱，数字化风险防控的应用效果就会弱一些。数字化风险防控不但涉及各部门在运行过程的协同，还涉及信息数据的部门协同，这都有赖于牵头部门的统筹。与此同时，数字化风险防控的情境较好地展现了牵头部门如何获得技术赋能，继而如何掌握新的权力地位，以应对城市风险的过程。
本文所选取的南京市，是全国唯一重化工省会城市。截至2023年年底，南京市在6587.04平方公里的市域土地上，承载了954.70万常住人口、地区生产总值1.74亿万亿、在库“四上”单位（包括规模以上工业、有资质的建筑业、限额以上批发和零售业、限额以上住宿和餐饮业、房地产开发经营业、规模以上服务业等）突破2万家，具有人口高集聚、产业高密集、社会高风险等特征，安全风险的压力空前。自2020年始，南京市积极创建安全发展示范城市，探索出“高位统筹、联动共治、科技赋能”的风险防控实践，城市安全水平、城市形象持续提升。南京市在利用数字化手段提高风险防控能力方面，具有相应的参考价值。
（2）南京市的案例展现了相关部门“从位序边缘走向权力中心”的过程，利于观察从“数字技术向组织协同的转化机制”。南京市的应急管理部门，在数字化风险防控体系建设中获得了部门协同的主导权。
2021年，南京市被国务院安委办确定为18个国家城市安全风险综合监测预警平台建设试点城市（区）之一。2022年，南京市又被江苏省政府列为城市生命线安全建设先行试点推进市。同年，南京市政府办公厅发布了《南京市推进国家城市安全风险综合监测预警平台建设试点工作方案》。在该方案中，应急管理局被明确指定作为主责单位，牵头开发涉及多个专题的跨部门城市灾害风险耦合预警模型，并负责推进城市安全风险监测感知网络的全面覆盖、数据整合以及综合功能开发等重点任务。为了实现目标任务，应急管理局整合了12个行业领域的监测感知数据、公共视频联网监控平台和智慧南京时空大数据等资源，打造了一个全方位、多层级、立体化的城市风险监测预警体系，建成了多主体、大联动的协同处置机制。
在数据集成方面，截至2023年底，南京市安全风险综合监测预警系统已经实现了30个不同系统间的数据互通和全量接入，能够利用跨部门多源数据进行耦合建模分析，为城市安全治理提供了技术支撑。在指挥联动方面，南京市应急管理局依托数字化平台构建跨部门指挥调度体系，一旦接收到平台预警信号，将立即启动与城乡建设委员会、公安局、消防救援支队等有关部门的视频通讯，能够实现在紧急事态下的实时联动和快速处置。应急管理部门在数字化转型过程中，逐渐从排名较为靠后的部门跃升为部门协同的主导部门。
研究团队于2023年8月在南京市开展了实地调研，对南京市应急管理局、城市管理局、城乡建设委员会、区级城市治理中心等单位展开深入调查，先后访谈有关领导和工作人员22人次（见表1），整理录音共计13万余字。团队还通过收集官方文件、新闻报道、网站资料、访谈对象提供等途径，获取各类相关文献70余份。本研究所涉及所有受访者均已进行匿名化处理。
三、从外围到中心：数字化风险防控中牵头部门的地位提升
自2019年起，南京市应急管理局肩负起建设数字化风险防控平台的牵头职责，并在该项目的推进过程中，逐步确立并巩固了中心地位。
（一）协同困境：应急局初立的弱势处境
2018年，在应急管理部成立后，各地纷纷组建应急管理部门。2019年1月，南京市政府不再保留安全生产监督管理局（以下简称“安监局”），挂牌成立了应急管理局（以下简称“应急局”）。相对于原安监局主管安全生产的监督管理职责，重组后的应急局负责统一指挥全市各部门处理突发事件和综合防灾减灾工作，包括建立预案体系、协调救援力量、管理信息系统、建设救援设施等多项职责。其中，防治自然灾害、处置事故灾难、联系救援力量、对接指挥平台、提请跨域救援等工作，都涉及跨部门的联合行动。在初创之际，由于缺乏权威性，这个新设部门在调动平级部门协助工作时面临困境。特别是在统筹指导方面，应急局面向跨行业领域的沟通交流障碍较大。
为了突破弱势处境、解决统筹工作难题，应急局在数字化转型中寻求主动。
2019年，在《智慧江苏建设三年行动计划（2018－2020年）》《南京市促进大数据发展三年行动计划（2016—2018年）》等文件的指导下，应急局与本地一家科技公司携手，启动应急管理信息化系统的研发工作。2020年1月，南京市应急管理“181”信息化平台正式上线。“181”平台由三大部分组成：1个“一屏览全域”的综合监管平台，8个业务子系统（即风险防控网格化系统、预测预警智能化系统、应急预案数字化系统、指挥调度可视化系统、处置资源共享化系统、监管执法规范化系统、考核评估数据化系统和信息交互融合化系统），以及1个满足应急管理全场景需求的一站式移动终端。
平台搭建只是信息化的开始，集成数据才是保证平台运转的内核。应急管理所需的大部分数据，往往关联着城市管理的基础性资源，而这些资源并不总是直接来源于应急局的日常工作。为了实现数字化平台的有效运转，应急局必须获取更广泛的基础数据作为支持。实际上，“181”平台在运行初期难以完整接入其他部门的数据资源，也就无法实现安全风险数据的有效应用。在这一阶段，应急局获取实时数据的途径相对有限，很多时候要依赖部门领导之间的个人关系。在提到数字化建设初期面临的困难时，应急局工作人员坦言：
“在推进数字化工作中遇到的难点问题，首先就是统筹协调难。最初我们开展工作要求把数据进行汇集，他们（其他部门）绝大部分不愿意拿出来共享，还是我们自己去慢慢磨。”（访谈资料：Y2，2023-08-23）
（二）把握时机：协同网络的构建
2020年，党的十九届五中全会明确要“加强超大特大城市治理中的风险防控”。会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，首次提出了建设“韧性城市”，这标志着城市风险防控和应急管理工作得到党和国家的极大重视。作为承担构建数字化风险防控体系重任的主责机构，应急管理部门在城市治理中所扮演的角色作用，日益受到各地领导的高度关注。
继2019年上海市率先开展城市安全发展工作后，2020年4月，南京市委市政府召开创建国家安全发展示范城市动员部署会，发布《南京市创建国家安全发展示范城市总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》指出，南京市将以韧性城市建设为重点，以安全发展为目标，构建高质量的城市安全体系。《方案》还提出成立市委书记、市长担任双组长的创建国家安全发展示范城市领导小组，督促全市各部门都要服务于国家安全发展示范城市的建设工作。
在全市统筹创建安全发展城市期间，南京市应急局初步与市公安局、水务局、气象局等部门建立了信息共享和会商研判的常态化沟通机制。为了加强全市各部门在安全生产工作中的协同监管能力，南京市安全生产委员会（以下简称“安委会”）于2020年主持一场了跨部门安全生产数据整合的专项行动——“监管通”数据大会战。通过这次集中行动，安委会推动了公安、市场监管、生态环境等24个关键部门将业务系统与“181”平台进行深度对接，并统一整合至“一网统管”的管理架构之下。同年11月，南京市应急局在国家应急管理部举办的“智慧应急”建设现场推进会上对“数据会战行动”做了专题经验分享，并获得了应急管理部领导的充分肯定。2021年9月，南京市被国务院安委办列为全国安全风险监测预警工作体系建设试点城市（区）。
（三）角色转变：主导地位的确立
南京市是建设城市数字化风险防控平台的先行示范市。2021年底至2022年初，应急局结合“监管通数据会战”经验，牵头成立试点改革工作专班。专班在对全市有关部门监测系统建设现状进行摸底调研和需求分析的基础上，参与拟定安全风险综合监测预警平台建设的试点方案，并就数据规范提出建设性意见。2022年1月，南京市政府办公厅出台《南京市推进国家城市安全风险综合监测预警平台建设试点工作方案》，相关试点工作被列入市领导的年度重点工作清单。
受益于市委领导对安全生产工作的高度重视，南京市应急局推进建设的城市安全风险综合监测预警平台，被纳入“优先级”工作。2022年以来，市委多次召开专题会议，积极协调有关部门，确保满足应急局建设数字化平台项目所需的资金、数据等资源。在专题会议上，应急局结合城市安全风险综合监测预警平台试点建设的工作需求，向大数据局、城乡建设委员会、交通运输局、规划和自然资源局等多家单位提出平台系统整合方案。经过会议的研究磋商，相关部门达成了共识，城市安全风险综合监测预警系统实现了与油气管线安全、电力应急、电梯运行、地质灾害管理等多个行业平台的数据对接共享。截至2023年底，南京城市安全风险综合监测预警系统已在燃气、供排水、桥梁、综合管廊、消防、人员密集场所以及建筑施工等急用场景中，实现了监测感知网络的全覆盖。
南京市应急局牵头建设风险防控数字化平台，加强了与其他部门的沟通协作，实现了从被动担责到主动带头的角色转换（图1）。通过建设安全风险监测预警系统，应急局在推进数字化风险防控方面发挥了主导作用。该系统不仅在市域范围内实现了关键行业数据的集中管理和统一存储，而且通过向其他部门提供算法服务，最大化激活了业务数据的使用价值和应用效能，为相关部门履行安全监管职责，提供了技术支持。在实际操作过程中，与该监测预警平台对接的各行业主管单位能够实时接入各个监测点的综合数据，并将这些数据作为评估风险和研判响应的主要依据。城市安全风险监测预警系统的建设和应用，巩固了应急局在风险防控中的牵头主导地位，促进了部门间的高效协同。
四、新权力何以形成：数字化风险防控中牵头部门的增权机制
在数字化风险防控过程中，牵头部门通过一系列策略性行动实现了权力的扩增，这可以被形象地概括为“以数增权”。
（一）平台确权
在“网络社会”中，信息的生产、传播和应用改变了现代社会结构和权力关系。信息技术成为政府部门的确权工具。南京市应急局借助数字化转型的契机，将原本置身局外的分散数据纳入数字平台进行专项统管，确立了在风险治理领域的数字控制权。
应急局成立之初在数据资源配置上处于外围地位。在2020年“181”信息化系统投入运行之前，应急局所需的其他部门数据，基本要先向政务数据主管部门进行申请。尽管政务数据的共享交换平台实现了各部门数据的物理集中，但在实际运作中，却存在更新滞后、质量参差、需求匹配弱等诸多问题。大数据局的数据集中管理方式，往往忽略了不同行业部门的多样化需求，也不能充分发挥专业数据的应用潜能。加之应急管理工作本身具备突发性、紧迫性和动态性等特征，以数据管理机构为单中心的数据共享模式，反而增加了应急管理部门的沟通成本。
自2019年起，应急局开始大力推进“181”平台的建设。“181”平台被作为创建安全发展城市的核心部分重点打造，该平台已经不仅仅局限于安全生产和应急处置，更是在后来的发展中形成了一个多功能的城市安全风险检测预警平台。从这个意义上来说，“181”平台的建设早于国家层面的相关提法，其功能覆盖了安全生产运营系统以外的更多领域。经过近两年的运行，2021年10月，“181”平台的常态化用户数量已达2.4万，覆盖了全市安委会成员单位、区（街镇）、企业、专家机构、网格员等，汇聚数据总量高达10亿条。应用“181”平台的相关部门工作人员向我们介绍：
“很多时候我们各个条线部门是有信息壁垒的，如果没有统一的指挥平台，就会产生信息差，就不一定了解整个事情。所以我们第一时间跟这个平台打通了以后，这给我们属地带来了很多便利。现在我们把这个平台作为了一个解信息的枢纽，大家都通过这个地方获取相关的数据，了解到一些事件的发展情况。”（访谈资料：Q2，2023-8-23）
有应急管理“181平台”的经验在先，南京市应急局进一步争取到了国家城市安全风险综合监测预警系统试点，开始统筹管理20多个行业领域监测系统的风险数据，明确主张对专有数据的开发和归属权益。城市安全风险综合监测预警系统能够将原本分散的部门职责集中整合，并构建一个以“统筹集中-协同联动”为特征的智能化集成体（图2）。通过发挥平台优势，应急局不仅实现风险数据的“集中式管理”，还在数据驱动的治理环境中有效地掌握了话语权。以交通事故应急响应为例，应急局能够通过平台对公安部门的雪亮工程视频资源进行自动分析，以派发工单的形式通知交管部门，并协调各类资源开展救援行动。在救援行动启动之时，应急局同步负责将从预防控制到应急响应期间产生的所有信息进行打包汇总，及时上报至市政府或省应急厅，以便进行后续的跟踪处理。从建设“181”平台到推进城市安全风险综合监测预警系统的递进，表现了应急局数据确权的全面过程。
（二）高位借势
城市风险防控具有全局性特征，其在数字化平台建设、指挥联动方面均需不同“条条”部门的支持。诸多平级部门的协同联动，非统筹主导而不能成行。应急局通过高位借势，获取推广数字化的主导地位，对其他部门施加参与协作的压力，在同级部门中树立了相对权威。
在特大城市中，与风险防控相关的议事协调机构包含应急管理委员会、安全生产委员会、减灾委员会、消防安全委员会、防汛防旱指挥部、森林防灭火指挥部等。这些议事协调机构的作用若能发挥得好，则会为推进相关工作赋权增力。
在通常情况下，与风险防控相关的议事协调机构办公室设置在应急局。南京市应急局是市应急管理委员会、市安全生产委员会、市减灾委员会、市防汛防旱指挥部和市消防安全委员会（市护林防火指挥部）的办事机构，承担“四委一部”的日常办公工作（见图3）。这些议事协调机构分别由市长、常务副市长等担任主任（指挥），承担突发事件风险防控、安全生产风险防范、防灾减灾救灾、消防风险防控等方面的统一督导工作。
议事协调机构的实际运作，就是利用领导的权威，捆绑各方权责。议事协调机构经常通过发挥高层领导权威，将各成员单位捏合形成“行动共同体”，以推动专项任务的落实。作为议事协调机构的办公室，应急局成为承担风险防控政治任务的权力重心。南京市应急局发挥权威协调作用的秘诀，就在于其能够通过高位借势，有效地整合各方资源。
尽管全国不少城市都有安委会等议事协调机构，但是能够巧用这些机构为应急管理部门工作开路的，完全取决于应急管理部门的主动性，用好了则是利器，用不好或者不用，这种机构的作用则不大。比较来看，南京市在借助议事协调机构特别是借助高层权威方面，表现尤为突出，其秘诀就在于高位借势。2020年，为了推进安全生产方面的监督管理，应急局以安委会的发文名义，向全市涉及城市安全职责的部门（单位）印发了《“监管通”数据共享会战方案的通知》。同年9月，安委会办公室（应急局）组织召开“监管通”数据会战推进会。会议上，安委会强调了数据共享对城市安全风险防范的重要作用，安委会主任（市长）就会战工作任务分工、共享的数据项等内容主持各部门协调，和单位进行充分沟通，确认了相关部门在与应急局数据共享方面的责任义务。在议事协商会议的推动下，应急管理“181”信息化平台最终实现了24个部门（单位）数据的有效接入。
办公室是“小组政治”的工作枢纽和权力重心，这给了应急局“综合协调、督促检查、信息交流和业务指导”等功能的发挥空间。借助“四委一部”日常办公机构的便利条件，南京市应急局获得了相关工作的统筹权力。“四委一部”办公室定期筹办全体会议或专题会议，为应急局协调各部门工作提供了保障。其中，安委会办公室（以下简称“安委办”）发挥着推动各部门落实城市安全风险防控专项任务的枢纽作用。在南京市，由市长任主任的安委会每月召开常态化调度会议，研究重点行业领域的安全生产工作。安委会在例行会议上听取和审议15个专业委员会在全市各重点行业领域的工作汇报，检查各成员单位的业务推进情况。仅在2023年，针对全市各行业领域的安全风险防控工作，安委会开展的专题会议涵盖危化品、城镇燃气、建筑施工、消防等32个重点行业领域，起到了牵头抓总的作用。
伴随着较高的政治关注度，应急局在安委会召开市级专题会议期间，一方面主动向市领导汇报数字化平台工作的对接进展和推进困难、提出针对性的解决方案，打消各方在数据开放共享过程中的顾虑和阻碍。得益于市领导的关注，应急局牵头建设的“181”平台和城市安全风险综合监测预警系统得以稳定运行，发挥着应有效用。另一方面，应急局借助每月召开的市级调度会议，争取平台建设的所需资源。在市级专题会议上，应急局与市财政局、大数据集团、城运中心、交通运输局、城乡建设委员会、水务局等部门就资金支持和业务配合展开了“拉锯式”磋商。经过不断“推拉”，各部门在职责定位和资源供给上达成共识。会后，应急局的数字化平台搭建工作得到了积极回应：市财政局保证增加平台建设的财政支持，分阶段、分年度投入，填补监测感知系统建设的资金空白；交通运输局、城乡建设委员会和水务局等部门向应急局提供了在建工程、基础设施等数字化平台亟需的信息底数；市大数据集团、城运中心就监测预警平台对接城市“一网统管”架构的技术问题，与应急局展开了密切协作。安委办工作人员在总结经验时提及：
“单靠应急局一个部门推动不下去的沟通工作，我们就由安委办来进行协调。只要应急局里信息化工作遇到难处，安委办就会发挥它的综合协调优势，召开协调会议，定期向市领导汇报，再由市领导开会调度，这样就比较容易了。”（访谈资料：Y1，2023-8-23）
（三）督查考核
督查考核是考察主体在目标责任制导向下，以权责关系为依据、以治理绩效为内容，对部门的责任落实情况进行自上而下地督促约束，是政府主要的监督形式。南京市应急局将数字化风险防控纳入部门年度考核指标体系，从过程管理的角度推动各相关部门的责任协同。
绩效考核机制的运转，确保了各有关部门配合应急局推进相关工作的积极性。作为安委会的办事机构，应急局承接了绩效考核任务，具备对其他部门和区县政府工作的评价打分权。这一权力的获得，对于应急局顺利推进数字化工作至关重要。
2019年，应急局参与制定了《南京市推进城市安全发展的实施意见》和《南京市推进城市安全发展工作考核办法》等重要文件。其中，《南京市推进城市安全发展工作考核办法》涵盖了责任体系、应急管理、安全生产等9大类别共24项具体指标，明确了各级各部门在风险防控中的具体责任。为了进一步强化安全发展工作，南京市把“提升城市安全韧性水平”明确列为全市高质量发展综合考核工作的九个重点领域之一，并将其纳入省级年度考核的重点汇报项目。市安委办（应急局）依据这些考核指标，每年制定考核细则和具体评分标准，采取平时考核（包含月度考核、季度汇总等，占比60%）与年终考核（占比40%）相结合的综合考核方式，对安全风险防控工作进行全程全面的跟踪督促。考核结果经过安委办（应急局）审核和换算后，应用于市委、市政府对区高质量发展、部门绩效等各类综合考核体系。市安委办再对照相关分值，结合各单位年度考核得分情况，将考核结果换算抄送至负责综合考核的牵头部门以及同级党委的相关部门。对于未能达到考核标准的单位，应急局将代表市安委会采取予以通报批评、约谈负责人、责令限期整改等措施，确保责任追究到位，形成一个完整的责任管理闭环。这一套严谨完整的考核流程，不仅提升了各部门对风险防控的重视，也强化了应急局的执行权威。
数字化为督查考核机制提供了新的运作工具，增强了其影响效果。应急局还通过创新“数字监督”模式，进一步强化了对关键负责人的督促力度。具体来说，一方面，应急局在“181”平台上开发了“数字驾驶舱”，帮助市委领导进行数字化的督导问责。“领导数字驾驶舱”先是对各部门单位的职责和任务进行数字化解构，并采用每日更新的方式，向主管领导提供全市各行业领域风险预警状态的直观展示。“领导数字驾驶舱”能够实时监测关键指标的异常反馈情况，为领导提供快速的数据查看和智能决策支持。以危险化学品的日常监管为例，“181”平台上的危化品安全生产风险监测预警系统利用岗位定位、生物识别等数字技术，实时监控关键环节的参数。预警系统通过分级电子标签（红色标识代表特别管控风险源企业，黄色标识代表重点关注企业，绿色标识代表一般监管企业），展示应急局、市城乡建设委员会、交通运输局、生态环境局等部门在危化品的生产、储存、使用、经营、运输到废弃的全生命周期联网管控情况。“领导数字驾驶舱”可将预警系统上呈现的各部门整改处置完成率、工单预警数量等信息情况量化，推送至各主管领导，监督责任的落实。
另一方面，应急局在“181”平台上引入了纪委监委的“再监督”机制，以强化对领导干部个人的责任监督。纪委是党内监督的专责机构，通过调查和问责党员干部的违规违纪行为，确保安全生产领域的个人履责防线。监委是行使监察职能的国家机关，对公职人员在生产安全方面的失职失责行为进行严肃追责。为了更好地配合纪委监委的监督执纪工作，应急局特别为纪委监委开通了专属账号，将安全生产工作中发现的重大风险隐患，以及干部失职行为整理形成预警工单，通过“181”平台实时推送至纪委监委的主要负责人，确保监督线索的可靠性和及时性。这一策略不仅为纪委监委提供了开展工作的线索，而且应急局也通过参与风险处置的全过程，拓宽了自身的监管渠道，增强了其在监管工作中的权威性和执行效力。
（四）利益互惠
利益互惠是基于各方利益，通过收益换取支持的一种激励策略。若将“高位借势”和“督查考核”机制视为部门获得的强制性“硬权力”，那么，利益互惠机制则是一种具有基础性、持续性特征的“软权力”。这一利益激励的“软权力”，利于换取其他部门的配合与支持。
风险防范绝非一家部门所能完成，“铁路警察、各管一段”的模式已经不再适应新发展阶段风险防控的要求。应急局通过“解决问题”的方式，增强了其他部门的参与意愿和支持。2022年，为确保安全风险综合监测预警平台能够满足相关部门的多样需求，应急局主动到城乡建设委员会、规划和自然资源局、水务局、气象局等12个部门展开需求调研。经过了解各部门的系统现状，应急局梳理并融合了这些部门的建设需求，并将其统一吸纳进监测预警平台的试点方案中，推动了部门之间的互惠合作。作为回报，应急局承诺，在综合监测预警平台启用后，各参与部门将优先获得平台提供的数据分析和风险评估服务，进一步巩固了部门间的互利共赢关系。
综合监管部门与行业主管部门形成的利益互惠关系，能够确保各方资源的最优配置，实现整体利益最大化。这符合“行政者网络”理论中的“利益赋予”机制。即综合监管部门与行业主管部门之间，既受到职责规范的约束，也受到利益驱动的激励。职责规范要求各部门依据法定职责，开展必要的监管活动。而利益驱动则通过将各方行动者紧密联系在共同的价值目标之下，使得资源共享成为维系这种关系的纽带。南京市城市生命线安全工程是由城乡建设委员会牵头建设，项目于2022年入选江苏城市生命线安全工程建设试点。应急局积极参与城市生命线安全工程的实施过程，加强了与建委的信息化互惠。应急管理部门综合监管的职责定位，要求它对行业主管部门存在的“空隙”进行补缺，这不仅是职责使然，更是借助利益驱动其他部门配合的机制。
在城市基础设施中，燃气、供水、供电和通信等关键管线的密集交错区域，常常成为安全风险频发的高危地带。为了降低监测盲区导致的潜在风险，应急局积极介入、主动补位，着手开发关键基础设施“相邻空间”的风险监测预警模块，承担数字化监测预警工程的布设任务，为相关部门减轻了安全风险的监测压力。对于水务、住建等主要承担行业监管职责的部门来说，应急管理部门的介入和补缺减少了他们的工作风险和监管负担，使其能够专注于核心业务，这是一种双赢的安排。在这一过程中，应急局强调仅负责风险监测设备的购买和维护，而非越俎代庖取代其他部门履责。具体而言，在为生命线工程的建设部门减轻投入成本的同时，应急局也与相关部门理清了职责边界：在相邻空间内检测到的安全风险，水务局负责供排水事故处置，交通部门负责处置桥梁安全事故，建委负责燃气安全的事故处置。
基于互利共赢的原则，应急局与牵头建设城市生命线工程的城乡建设委员会达成以下共识：在城市生命线安全工程建成并投入使用后，城乡建设委员会负责将生命线工程的相关数据接入至城市安全综合风险监测预警平台。这一互利举措，不仅提升了城市关键基础设施风险防控的协同能力，还深化了应急局与城乡建设委员会、交通运输局等传统强势部门在数字化风险防控领域的合作关系。各部门在“相邻空间”的合作，不仅能够更好地履行各自职责，还可以最大化实现社会效益。对于这一合作，城乡建设委员会的工作人员给予了一些说明：
“市里的生命线工程是我们牵头把任务包下来，然后各个部门分头建设。我们主要负责燃气管网的建设，相邻空间的设备采购是应急局负责。为了保证数据的标准化，应急局和我们铺设的是同样的传感器，他们传感器回传的数据也是直接由我们的系统进行统一处理和模型计算，然后我们再和应急局进行数据共享。”（访谈资料：C3,2023-8-9）
应急局还通过主动共享技术服务搭建非正式联盟，强化与其他部门的互惠关系。比如，应急局与气象局在业务合作上已经实现了利益互补。在监测预报方面，气象局拥有丰富的专业知识和技术资源，而应急局擅长灾害治理和应急处置。如果将这两方面的专业领域有机结合，则会在自然灾害领域促成新的协同优势。基于过往的经验教训，气象局存在预警不足与处置受限的职责困境。南京市应急局将从气象局接入的预报信息和专业数据，利用“181”平台的工单派发功能，向有关责任单位、区街网格员、社会公众等对象发送精准的预警信息，发挥信息枢纽作用。
应急局这种主动介入、组建联盟的互惠机制，弥补了气象局的职责限制，推进了城市风险灾害的有序处置。在二者的联盟中，应急局不再是接入数据的被动一方，而是通过主动推进气象预警与应急处置的协同联动，赢得了气象部门的信任与支持。应急局工作人员谈及两部门的合作契机时提到：
“目前气象预报预警的影响力比较受限。所以我们现在就通过“181”系统发布预警，然后进行处置。这样气象的责任也清楚了，他们主要管气象预报就行，这个预警的责任就由我们负责承担。”（访谈资料：Y2，2023-8-23）
五、结论与讨论
本文聚焦南京市应急管理局“借数增权”的实践，探讨了一种数字新权力，并且发掘了其背后的形成机制。
（一）研究结论
（1）数字技术的引入为“数字新权力”的形成提供契机。数字化转型不仅
变革了政府的运作模式，还催生了一种新的权力形态——数字新权力。区别于以往由科层体制规定的权力形态，数字新权力是组织部门充分运用数字资源，结合科层体制优势，主动探索权力弹性空间的结果。数字新权力，是一种结合了“数字技术优势”与“科层体制势能”的权力形态。
数字化转型挑战了传统的科层结构，有助于打破“强者恒强、弱者恒弱”的格局。在数字化风险防范领域，一些城市的应急管理部门借助数字技术获得新权力，很好地承担了牵头协作的角色，实现了从外围到中心的转变。这表明，数字化给了政府部门重新定义权力地位的机会。对于与数字化相关的职能部门来说，数字化转型拓宽了他们扩增权力的空间，使他们有机会实现“以数增权”。
（2）数字新权力的形成，主要取决于牵头部门的主动作为，受“平台确权、高位借势、督查考核和利益互惠”四重机制影响。研究显示，相关部门的“以数增权”，主要是其通过四种机制来完成。首先，牵头部门对本领域的大数据实施专项统管，确保数据的专业效能，这是部门资源性权力提升的关键。其次，在推广数字化平台的过程中，牵头部门若能主动利用高位权威，则可能在部门联动中获得政治性权力。再次，牵头部门善用考核监督机制，能使其获得规范性权力。
最后，牵头部门若能用好利益互惠机制，则能增强其他部门参与数字化工作的意愿，从而获得多部门支持与配合。
在四重机制的作用过程中，平台确权和利益互惠超越了传统的科层体制，为部门权力提升引入了新的权力来源（见图4）。高位借势和督查考核，则是部门借助既有的科层结构势能，强化协同的已有机制。由此可见，数字技术的引入为新权力的形成提供了充分条件，部门对新资源与既有科层体制的“优势叠加”，才是探索数字新权力边界的必要条件。
（二）研究讨论
本研究探讨了数字新权力的获得机制，对既有研究进行了相应补充和修正。
（1）聚焦牵头部门在数字化转型中的行为策略，深化了对数字新权力的认识。研究发现，数字化转型带来的新权力形态，为组织行为提供了一种超越科层束缚的可能性。数字新权力，是数字化相关部门开辟的另一个权力运作空间。它允许组织成员在没有明确规范和先例的情况下，自主探索调整权力格局的新方案，这体现出数字化转型时期“过渡阶段”的灵活性。
在科层体制运作中，部门必须遵循既定的规章制度，在有限的行动空间内争取和维持权力。传统权力来源于部门所掌握关键资源（如资金、人才和信息等）、科层体制的结构性赋予，以及维持相应的非正式关系（见表2）。在数字技术的加持下，数字新权力的形成，首先得益于数字资源的确权，这实际上突破了原有科层体制内已经过密化的既定格局，将部门间关系向数字空间进行拓展转移。其次，在数字化转型过程中，相应的组织关系尚处于探索之中、还未及被制度固化，因而存在相当的弹性空间。这个弹性空间的范围，恰恰由组织的主动性策略划定。
（2）引入过程维度考察数字技术与组织协同，揭示了其中的转化机制。数字技术与组织适配并非物理上的简单叠加，而是一种奇妙的化学反应。在二者转化的过程中，行动主体的能动作用不容小觑。牵头部门在数字化转型中的能动性表现在，他们基于对组织内外环境的深刻洞察，主动识别并把握机遇，实现从“外围”到“中心”的地位转变。
技术本身仅为一种使用工具，其作用的发挥有赖于组织运作。技术与组织相互形塑的观点可能并不准确，因为真正能够使技术产生实效的还在于组织本身。本研究就表明，在现有权力分配体系中，数字化的介入为部门带来了新权力的生成机会。然而，权力提升的机会并不会自发形成，而是需要相关部门积极主动地去创造和把握。牵头部门的主动性越强，获得新权力的可能性就越大。
需要特别说明的是，我们无意证明“数字化已经成为部门权力的核心来源”。本文仅是表明，牵头部门结合体制赋权与技术优势，才拥有相应的新权力，而绝非抽象意义上的“技术与组织自动运转”。
（三）研究启示
本文研究发现可以启示实务工作者，在推进数字化风险防控时，需要进行全局性规划和系统性布局。
（1）赋予牵头部门推进数字化风险防控的统筹权力。为了确保数字化转型的顺利进行，牵头部门需要获得相应的授权。在构建数字化风险防控体系中，要首先赋予应急管理部门一定的权力。可以通过提升应急管理部门半级行政级别，或由市政府办公厅负责人兼任应急管理局负责人的形式，强化应急管理局统筹协调工作的能力。此外，还要充分运作好风险防控领域的议事协调机构，督促各成员单位落实风险防控的责任。在必要时，优化各种功能重叠的领导小组、议事协调机构和专业委员会等，探索形成统一的城市应急管理委员会，以加强相关工作的领导统筹。
（2）确保各部门在数字化风险防控中权责一致、利益互惠。建议从顶层设计着手，构建清晰的权责体系。牵头部门要加快制定详尽的城市安全风险防范责任清单，明确各部门在风险防控中的角色定位和职责权限。在风险防控项目的启动阶段，要确保每个责任项都有明确的执行主体和规则标准。由于数字化工作涉及平台、设备和系统的采购与维护，应急管理部门作为统筹协调者，还应考虑到长期的运营成本和维护费用。在明确责任分工后，应设计一套与数字化风险防控成效挂钩的绩效激励体系，激发各部门参与共同建设的热忱，增进风险防控体系的整体效能。
（3）打造“分布式作战、一体化行动”的数字化风险防控平台。风险防控数据的“专管专用”与平台的“一网统管”并非相互排斥，而是技术应用互补的两个方面。“一网统管”是“专管专用”的基础底座，“专管专用”是“一网统管”的场景化延伸。应急管理部门牵头推进建设城市风险“一体化感知”平台的同时，其他相关部门必须还要做到数字化工作的“双管齐下”：一方面，相关部门要配合参与综合平台的整合对接，确保数据流通与信息共享；另一方面，还应同步开发各自行业领域的监测预警单元，延伸风险防范的感知“触角”，保证独立的预警响应能力。“专管专用”系统与“一网统管”平台的同步布设，可以综合统一指挥与分级响应、专业处置与多方协同等资源，确保实现“分布式作战、一体化行动”的最佳作战效果。
责编 | 李丹阳
一审 | 毛宁
文章来源：吴晓林,赵紫涵.以数增权：城市数字化风险防控中牵头部门的行动策略——对南京市的案例考察[J/OL].公共管理学报,1-21[2024-11-11].
本平台分享的任何内容仅用于学术交流，旨在方便大家了解学界动态，在学术层面学习与批判。不代表本平台立场，仅供参考，勿作他用，特此声明。（如需转载或进入微信交流群，请联系“政治学评介”公众号，或者添加政评君官方微信，ID：Z-Pjun）
投稿、建议以及加入我们，请联系邮箱：zhengzhixuepingjie@126.com
及政评官方QQ群：
官方群1：271025519
官方群2：875400819
让每个人都能收获真正的政治学知识
力争给你专业、前沿、开阔的政治学视野
进一步了解我们，欢迎您关注
政治学评介公众号
说文解政公众号
其他平台官方账号
小红书
政治学评介
哔哩哔哩
政治学评介
微博
政治学评介
