企业的主管税务机关大多是基层税务局（区县税务局）或县以下税务分局、税务所，较少遇到或碰到市级及以上税务局实践中，对县级以下税务分局作出的税务事项通知、税务决定等在税法上应该如何对待，企业、税务机关、司法等主体存在不同理解。不过，重大税务案件审理制度从未仅仅局限于税务稽查案件，对查补税金大的税务案件也曾明确规定可以适用。
一、重大税务案件审理程序不局限于税务稽查案件：税务局（分局）查补税金类税务案件也应适用
对县以下税务分局的征税、补税等通知、决定，不少企业办税人员反映，并不清楚是否可以或应该适用重大税务案件审理制度。
重大税收案件审理委员会的受案范围是较为宽泛的，除了税务稽查案件之外，其他重大案件也是范围之内。《重大税务案件审理办法》第十一条将“重大税务行政处罚案件”“重大税收违法督办案件”“监察、司法机关要求出具认定意见的案件”“拟移送公安机关处理的案件”“审理委员会成员单位认为案情重大、复杂，需要审理的案件”“其他重大税务案件”等一并列明，规定为需要审理委员会审理的案件。
法律规定已经明确，原则上的重大、复杂、疑难的税务案件或税务事项均应适用重大税务案件审理程序。税务征管实践中，难的是对此规定的解释权争夺。除了税务稽查案件和税务反馈案件的重大标准较为清楚，关于其他类型重大案件范围的标准，在公开的税务行政信息中难以觅见，尤其是重大税务案件范围的兜底规定和审理委员会成员单位认为案情重大、复杂，需要审理的案件范围。
二、查补税额大的税务案件，现阶段各省市重大税务案件的税收政策过于原则化，导致部分案件“应经却未经”重大案件审理程序
（一）查补税额大的税务案件之审理范围与案件标准：部分省市税务局（曾经）规定明确
序号 | 税务规范性文件名称 | 查补税额的规定 | 备注（法律效力） |
1 | 《上海市重大税务案件审理办法》（上海市国家税务局上海市地方税务局公告 2016年第9号） | 第八条 市局重大税务案件审理范围包括： （一）查补税款2000万元以上（含2000万元）的税务案件； | 被《上海市重大税务案件审理办法》（国家税务总局上海市税务局公告2021年第5号）宣布全文废止 |
2 | 《江苏省国税系统重大税务案件审理实施办法》（江苏省国家税务局公告2016年第9号） | 第十条 本办法所称重大税务案件包括： （一）重大税务处理和处罚案件，具体标准由江苏省国家税务局根据各地经济发展、税收规模、案件查处等情况确定，并根据情况变化适时调整（具体标准见附件）；附件“江苏省国税系统重大处理、处罚案件审理标准”规定，省局补税案件标准为500万，南京、苏州市局补税案件标准 为200万，无锡、徐州、常州、南通、扬州、泰州市局补税案件标准为 100万等。 | 暂未找到废止的相关通知 |
3 | 国家税务总局重庆市税务局关于公布本市重大税务案件审理范围的公告（ 国家税务总局重庆市税务局公告2018年第30号 ） | 二、查补税款合计金额（不含滞纳金、社会保险费及非税收入）1500万元以上（含1500万元）的重大税务行政处理案件； | 被国家税务总局重庆市税务局公告2020年第1号宣布全文废止 |
4 | 浙江省地方税务局关于印发《浙江省地税系统重大税务案件审理暂行办法》的通知（ 浙地税发〔2003〕28号） | 第七条 审理委员会审理案件的范围 （一）单位查补税款在50万元以上的案件，个体工商户、个人查补税款在10万元以上的案件；审理委员会审理案件的具体标准，各级地税局可根据当地经济发展的实际情况在上述规定的金额下酌情确定，并报省局审理委员会办公室、省局稽查局备案。各地按重大税务案件标准审理的案件达不到上年结案数10%的，原则上应当下调标准。 | 全文废止 |
（二）2021-2022年，部分省市税务局所修订的重大案件范围与标准基本“直接援引国家税务总局规定”，“查补税额类的重大税务案件标准”规定归于朦胧乃至基本消失
2021年6月7日，国家税务总局修订《重大税务案件审理办法》。经检索省级主管税务机关官网公布的税收政策，在此前后的2020-2022年期间，多数省市税务局修订的重大税务案件的范围与标准，基本没有实质细化或类型化内容，基本上为援用国家税务总局所规定的“（五）审理委员会成员单位认为案情重大、复杂，需要审理的案件”和“（六）其他需要审理委员会审理的案件”的概括规定，尤其是以往明确规定可以属于适用重大税务案件审理程序的“查补税务类重大税务案件”，在新修订的规范性文件中基本消失得无影无踪。
三、县以下税务分局查补税金的税务案件的主要争议之一：县以下税务分局所作税务处理决定的行政复议机关与诉讼机关，应为县税务局而非县以下税务分局
（一）县以下税务分局与税务所的地位：同为派出机构，应该以行政机关为被申请人、被告，而非县以下税务分局
税务分局、税务所为非全职能局（所），是上级税务机关的派出机构[ 国家税务局系统的机构设置为四级，即国家税务总局，省（自治区、直辖市）国家税务局，地(设区的市、州、盟)国家税务局，县(市、旗)国家税务局。国家税务总局《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》（国税发[2004]125号）规定，出于税收行政管理需要设置的县以下税务分局为区县税务局的派出机构。《税务系统 2023年度部门决算》二、机构设置：2023 年纳入国家税务总局部门决算编制的预算单位有：国家税务总局本级、国家税务总局派出机构、直属事业单位，国家税务总局各省（自治区、直辖市、计划单列市）税务局，各地（市、州、盟）税务局，各县（市、区、旗）税务局等。
根据前述规定，县以下税务分局、税务所属于不具有独立承担法律责任能力的机构，其业务无明确的法律法规、规章的授权。因而，根据《税务行政复议规则》第三十规定，应当以设立派出机构的税务机关为被申请人；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第二十条第一款、第三款规定，应该以组建县以下税务分局、税务所的行政机关为被告。
（二）县以下税务分局法律地位：法律依据存在争议
《税收征收管理法》第十四条规定，“税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”，字面上的“税务分局”并非近些年才出现的“县以下税务分局”。国家税务局系统的机构设置为四级，即：国家税务总局，省（自治区、直辖市）国家税务局，地（设区的市、州、盟）国家税务局，县（市、旗）国家税务局。若是将县以下税务分局作为一级税务机构，则税务系统的机构设置将为五级，明显与现阶段的机构设置矛盾。
《税收征收管理法》《税收征收管理法实施细则》在界定可以独立执法的“税务分局”权责之时，均限定为“县以上税务局（分局）”[ 主要规定在税收征管法及实施细则。《税收征收管理法》第三十七条，“扣押后仍不缴纳应纳税款的，经县以上税务局(分局)局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款”；第三十八条，“如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以采取下列税收保全措施”。《税收征收管理法实施细则》第八十六条，“税务机关行使税收征管法第五十四条第（一）项职权时，可以在纳税人、扣缴义务人的业务场所进行；必要时，经县以上税务局（分局）局长批准，可以将纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回税务机关检查。”]，比如经县以上税务局（分局）局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款，并不包含近些年因税务征管之需而提格升级的县以下税务分局。
（三）、县以下税务分局查补税金的税务案件的主要争议之二：县以下税务分局集体审议的案件是否属于重大税务案件，应当提请上一级税务机关处理
性质上，集体审议的案件应该属于重大税务案件。一方面，2021年6月21日， 国家税务总局关于《国家税务总局关于修改〈重大税务案件审理办法〉的决定》的解读文件中明确阐述，重大税务案件审理是贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》关于优化税务执法方式、严格规范税务执法行为等要求的具体举措，有利于以集体审理方式提高案件审理质量、提升税务机关精准执法的能力和水平，即重大案件审理是集体审理方式的具体落实，二者是对应关联关系。另一方面，各个省市的规范性文件，比如《广东省国税系统重大税收执法（决策）事项集体审理办法（试行）》等，也将重大复杂案件、辖区内有重大影响的案件作为集体审议的范围。
结语
对纳税人而言，补交大额税金无疑是重大事项。在过去十年的税务征管中，大多数省市税务局曾非常明确地将“超过一定数额的查补税金案件”作为重大税务案件，适用税务集体审议、重大案件审理程序，近期修订的重大税务案件审理规范性文件却似乎不再如此。但是，在程序上对纳税人至关重要的税务利益给予重视，也是税务法治的应有之义。
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秦梦静 实习律师
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