张步峰：论行政执法监督体系的健全与完善
文摘
新闻
2024-11-25 09:46
北京
【作者简介】张步峰，中央民族大学法学院教授。
【文章来源】《行政管理改革》2024年第10期
文章结构
一、行政执法监督体系的构成
二、行政执法监督体系的实践探索及难点
三、健全内外协调的行政执法监督体系
摘 要
健全行政执法监督体制机制是进一步全面深化改革的一项重要任务。我国当前的行政执法监督力量不断充实，但还缺少体系化的制度设计，各监督主体之间的监督分工与协作不够明确，外部监督的力度有待进一步提升。从监督的独立性与有效性角度考虑，应该从行政行为法角度完善现有行政执法监督体系，形成以检察机关作为外部独立监督机关开展一般性、常态化监督为基干，行政复议机关的复议监督、审判机关的诉讼监督为两翼，权力机关、监察机关的执法检查监督、监察监督为辅助的监督体系。
行政执法是行政机关履行政府职能、 管理经济社会事务的主要方式，加强对行政执法的监督是全面推进法治政府建设的必然要求。习近平总书记强调：“我们要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。”当前，我国的行政执法监督还存在覆盖面不够、力度不足等问题，尤其是外部监督缺少从监督制度整体统筹安排，行政执法的监督合力有待强化。2024年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》强调，“要健全行政执法监督工作体制机制，推动行政执法监督与其他各类监督有机贯通、相互协调。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“健全行政执法监督体制机制”。立足这一要求，本文尝试从系统化视角分析我国行政执法监督体系面临的问题和挑战，探讨完善行政执法监督体制机制的具体路径。行政执法监督作为依法行政的重要保障，其目标在于加强行政执法工作，保证法律法规、规章的正确实施。准确分析当前行政执法监督体系的问题，首先需要对该体系所涵盖的内容进行深入把握。![]()
目前，对于“行政执法监督”一词的理解，大体包括狭义和广义两种。狭义的行政执法监督仅指行政体系内部监督，如一些地方立法对行政执法监督作出的适用范围界定，就仅限于上级机关对行政执法的监督。广义的行政执法监督则将法律授权的行政执法监督权均纳入行政执法监督体系范围，既包括行政体系内部监督机制，也包括行政体系外部监督机制，包括权力机关监督、行政复议监督、行政诉讼监督、检察监督等。在强化行政执法监督体系建设的背景之下，我国行政执法体制领域的改革深入推进，行政执法质效不断提升，行政执法监督体系也随之不断壮大。目前，我国已经形成监督主体多元化、监督方式多样化、监督手段数字化、监督范围广覆盖的行政执法监督体系。为推进行政执法监督体系迈上新台阶，我们不仅应当关注各类监督机制的完善，更要关注如何统筹协调各类监督机制，增强监督合力。从这个意义上讲，法律法规授权对行政执法进行监督的机制应当属于行政执法监督体系的研究范畴，如此才能够更好地反映行政执法监督现状、发展趋势与完善路径。因此，本文认为，行政执法是行政机关依照法定职权将法律适用到个案的行政行为，而与此相应的行政执法监督，则是指有权主体从行政行为法角度对行政执法机关作出的、对行政执法的合法性进行法律监督的活动。根据监督来源的不同，我国行政执法监督体系包括两个层面。一是行政体系内部的监督，包括行政复议机关通过行政复议程序对行政执法的监督、行政执法机关所属的上级机关的层级监督、各行政执法机关的自我监督。二是行政体系外部的监督，包括权力机关、审判机关、检察机关、监察机关对行政执法机关的监督。上述各类监督主体按照各自的法律法规依据对行政执法展开监督，具体情况如图1所示。以监督介入时间点的不同，即介入时间是在行政执法行为做出之前、行政执法行为做出之后当事人提起行政救济之前、还是当事人提起行政救济之后，我国行政执法监督可以划分为如下方面。第一，以预防功能为主的事前监督，主要是行政执法机关自身通过行政执法程序相关制度实现，包括法治审核、集体讨论、制定裁量基准等。第二，事中监督，主要是层级监督，即上级机关基于组织法上固有的监督指挥权对行政执法的过程进行监督。第三，事后监督，行政救济程序的监督更侧重于事后监督，包括行政复议监督、行政诉讼监督、检察监督。我国行政执法监督体系正从“治已病”向“治未病”的方向发展，如何在将监督端口前移的过程中做好全流程监督的衔接问题是行政执法监督体系改革发展中面临的难点。图1
按照相关法律法规的规定，行政体系内部对行政执法的监督包括复议监督、层级监督、自我监督等。复议监督是行政复议机关针对复议申请人申请就行政执法的合法性及正当性进行复议审查展开的监督。复议监督兼具救济与监督的双重属性，对行政执法的监督程序明确、成熟，是行政体系内部对行政执法的主要个案监督方式。层级监督是基于行政组织法中上级对下级的监督指挥权，由上级行政机关对下级行政执法机关的行政执法开展的监督，这种监督具有广泛性、经常性，但缺乏明确的监督程序，一般在内部开展，不对外公开。我国目前并无一部统一的行政执法监督法律，但各地的行政执法监督条例对监督主体、监督对象、监督内容、监督程序要素有所规定。根据这些规定，行政执法监督的主体是县级以上人民政府。县级以上人民政府法制工作机构（司法行政机关）负责本行政区域行政执法监督的具体工作，县级以上人民政府各部门的法制机构在本部门的领导和本级人民政府法制工作机构的指导下负责本系统内行政执法监督的具体工作，监督对象是本行政区域的行政执法机关或者行政执法人员，监督内容为行政执法主体的合法性、行政行为的合法性与适当性、执法机关对有关执法制度履职情况、执法队伍建设情况等涉及行政执法的方方面面情况。此种执法监督的程序和方式较为复杂，一般采取听取执法工作报告、案卷评查、执法考核等方式进行。一级人民政府作为行政组织上的上级机关，其对行政执法的监督效力具有直接性和强制性，针对下级行政机关的违法、不当行政执法，可以直接行使“责令履行、责令限期改正、撤销或改变违法、不当行政行为”的职权。自我监督是行政执法机关内部设置专门的监督机构或机制，基于行政法规范尤其是程序法规范，对行政执法的事前程序进行监督，相当于行政执法机关的内控合规制度。随着法治政府建设的逐渐深入，外部的国家机关也参与到行政执法监督中，形成了纵横交错、全方位、多层次的行政执法监督体系。权力机关、审判机关、检察机关、监察机关在职能分工上的差异决定了其参与监督的程度、形式与内容。全国人大和地方各级人大作为权力机关，其设立的目的之一就在于监督政府。行政机关由权力机关产生，对其负责、受其监督。在我国，权力机关的监督是指由各级人民代表大会以及县级以上人民代表大会常务委员会对各级国家行政机关及其工作人员进行监督，是行政执法监督中层次最高的监督形式。权力机关的监督对象是行政执法行为与行政执法机关及其工作人员，权力机关展开行政执法监督的途径包括为行政执法提供执法依据、工作监督、执法检查监督、人事监督。在我国，司法机关主要通过对行政执法的司法审查、非诉执行审查进行监督，监督程序的启动和运行主要由《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定。囿于法定监督程序，审判机关监督具有被动性、消极性、事后性的特点。审判机关监督以司法判决为载体对行政执法行为、行政执法机关进行监督。对行政执法合法性的监督当然属于审判机关监督对象，但审判机关对行政行为的合理性能否开展监督，目前在司法实践和理论层面尚未达成共识，而《行政诉讼法》中关于行政执法“明显不当”“滥用职权”的个别条款也涉及对行政执法合理性的审查。这些因素在一定程度上制约了审判机关开展行政执法监督的效果。![]()
近年来，人民检察院的监督范围不断拓宽，现已形成主要通过行政诉讼监督、非诉执行监督以及行刑衔接制度开展对行政执法监督的格局，积极推进对行政违法行为的监督工作。但检察机关的行政执法监督在法律层面的依据一直尚未明确，目前主要是依据政策文件和司法解释。例如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。又如，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，等等。根据这些文件的要求，检察监督的范围以对事监督为主、对人监督为辅，对于行政机关在国家公权领域外所实施的外部活动、行政机关内部组织管理活动，以及行政执法人员的责任的最终认定，检察机关均无权介入。监督程序的启动条件是人民检察院在履行法定监督职责时发现有符合条件的情形，监督内容和标准是发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，监督目的是督促行政机关予以纠正。根据《中华人民共和国监察法》的规定，监察监督的范围涵盖党纪处分、行政处分与刑事追责，以对所有行使公权力人员进行违纪监督、违法监督为主线。监察机关是否有权对行政执法进行监督，目前存在不同观点。有学者认为监察监督的是行使公权力的“人”，对行政执法的监督应属于检察机关的职责。也有学者认为实现监察全覆盖，不仅要求监察机关对所有行使公权力的公职人员实现“人”的全覆盖，还需要对公职人员实施的职务违法犯罪行为实现“事”的全覆盖。还有人认为，监察建议的适用范围包括“给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害”等“违法”行为，说明监察机关对于公职人员个人的监察职能似乎可以扩展到单位的违法行为，也就包括行政执法机关的行政违法行为。目前，我国对行政执法监督并没有专门的国家层面立法，对于行政执法监督的监督主体、监督机制、监督对象、监督内容等要素缺乏统一标准，各个监督主体之间的关系还不清晰，各监督主体之间权责、各监督对象和内容还不够明确，各监督机制之间运行衔接也不够畅通，这导致各行政执法监督机制之间的合力尚未形成，一定程度上存在实效性不足的问题。关于行政体系内部的监督机制，目前只有《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）对复议监督进行了系统规定，其他的内部监督机制仅在《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》等单行法律中有所规定，主要是通过程序性规范要求行政机关对单一类型或某一领域内的行政执法进行内部监督。而其他的内部监督机制由于缺少统一立法的指引，各省市的法规和规章的规定存在一些差异，缺少细化标准，呈现宽泛化的特点，有的地方行政执法监督办法只是概括规定了地方政府及其法制工作机构的监督责任，并未对监督程序、方式进行详细规定。各地在立法过程中普遍关注到存在其他行政执法监督机制，但并未对如何落实其他行政执法监督机制间的配合衔接作出明确回应。行政体系外部的监督虽然各自有其法律依据，但检察监督的法律依据较为不足，而权力机关监督、审判机关监督、检察机关监督的监督范围、对象、机制、标准、效力各不相同，且权力机关对审判机关、检察机关，检察机关对审判机关还存在监督关系，对行政执法的监督较难形成合力。这些很大程度上都是由于行政执法监督体系缺乏内在统一性造成的。![]()
权力机关对行政执法人员和行政执法行为均可进行监督，但这种监督主要是通过听取报告、审查规范性文件、任免、质询等方式来对行政执法实施监督，并不对个案进行监督，是一种间接的监督，不够直接具体，具有一定的局限性。如针对特定问题可以由调查委员会进行专门调查，特定问题概念不确定，在实际运用中尺度把握任意性较大；又如执法检查需要经过委员会会议提请常委会决定列入会议议程，上会审议提出审议意见后方能督促行政机关改正落实，程序较为复杂。审判机关的监督偏重于对行政执法行为合法性的监督，兼及合理性的监督，对行政执法行为合理性监督的底线决定着行政执法监督内容的范围，目前实践样态丰富，尚未统一。检察机关开展行政违法监督的指引，如关于监督内容和监督对象的确定缺乏法律依据，而相关政策的规定较为原则，一定程度上造成了选择性监督的现象。对于检察监督范围，目前还处于探索之中，理论上存在三种观点。一是认为所有广义上的行政行为都应纳入行政执法检察监督；二是认为只有具体行政行为才能进行检察监督；三是认为只有特定的行政行为，如限制和剥夺人身自由、严重危及公共利益、涉嫌刑事犯罪不予移送等，才属于检察监督的范围。监察监督中“个人违法”和“行政违法”混合的情况也使监督范围的明确难度更大。“个人违法”具有内外双重性和因果性，即“个人违法”对外代表行政机关作出违法行政行为，两者之间存在密切的联系。按照法律规定，“个人违法”和“行政违法”应由不同机关按照不同的程序进行追责。对前者，主要由监察机关进行处置，对后者，主要由行政复议机关、审判机关、检察机关对行政机关进行行政复议、行政诉讼、行政公益诉讼。但实践中很难分割“个人违法”与其牵连出的“行政违法”。比如当监察机关发现“行政违法”侵害国家利益和社会公共利益时，是否应当向检察机关移送案件线索，检察机关是否可以就这些线索对“行政违法”进行监督、监督方式如何，目前并无规定。行政执法体系主体多元、各监督主体所依据的监督法律法规不统一，导致监督过程可能出现异议、矛盾和冲突，在事实上影响了行政监督的效果。建立完善的行政执法监督体制，必须解决各监督主体之间的协调联动问题。行政执法监督主体分布在行政体系内外，较为多元，但因为没有明确的立法规定，导致各监督主体的定位及职责、彼此之间的相互关系不够清晰。在行政体系内部，司法行政机关是最主要的行政执法监督机关，层级监督、复议监督职能的实际履行主要由司法行政机关承担。由于行政系统内部层级多，内设机构繁杂，所以各个监督主体不免有权责交叉，如果各自之间不能沟通协调，多元化监督模式的优势也将难以充分发挥。在行政体系外部，权力机关、审判机关、检察机关虽有行政执法监督的职责依据，但还不够全面系统，各监督机关的监督底线和界限还存在模糊之处，行政执法监督权较为分散，缺少稳定可靠的监督秩序，呈现一定的碎片化状态。![]()
行政执法内外部监督机制协调的前提在于，内部与外部监督各自站位清晰、各自系统内的监督程序与流程规范明了。但现实中，司法行政机关和司法机关之间的执法监督还不连贯，司法行政机关在行政复议监督中发现的违法行为构成犯罪的案件、司法机关在司法过程中发现的行政违法案件，还存在不能及时进行相互移送的情况，信息共享机制不够健全。按照行政执法监督的一般顺序，行政执法内部监督作为行政机关内部纠错的制度，应当是行政执法监督的第一道关口。但内部行政执法监督依然存在缺位，这里的原因主要有两点。第一，行政执法内部监督存在行政机关“自己做自己的法官”的问题，即便有行政复议作为程序保障，也难以避免中立性不足的问题。第二，行政机关往往以行政执法的效率为优先，对执法监督的重视程度有待进一步提高。例如，目前在实践中，上级行政机关对下级行政机关的行政执法进行内部监督的主要方式之一是进行执法案卷质量评查，但一般评查数量较少、评查方式较为简单，且一般采取下级向上级报送的方式进行案卷评查，而非随机抽检，并不一定能全面反映真实的行政执法情况。外部监督机制体系缺乏经常性、专门性的执法监督机制，导致行政执法体制内外部协调统筹欠缺扎实的条件。外部监督体系中的权力机关监督、审判机关监督、检察机关监督、监察机关监督等缺乏协调机制，监督权限、监督范围主要由各监督主体自行把握，当内部监督系统向外部监督系统联动时，外部的多元监督会增加内部监督机构的工作负担，也可能带来监督效率的降低。在行政机关执法范围广、执法活动专业性强的背景下，各个监督主体受制于组织机构、监督启动程序等原因，带来了监督手段缺乏强制性，监督缺乏时效性、经常性等问题。在行政执法内部监督中，目前面临着层级监督信息不对称、监督执行机构级别低、监督手段不够刚性、责任承担形式较轻等问题，内部责任通常采用责令改正、限期整改、通报批评、取消评比先进资格、调离岗位、离岗培训等方式，而且一般因为内部执法监督导致的执法责任追究的情况较少出现，监督效果难以保障。在外部体系的监督中，权力机关主要通过对行政执法工作进行执法检查、调研、听取汇报等方式开展，但因为人员的专业性通常存在不足，有时难以发现执法工作中存在的实质问题。在地方国家权力机关的行政执法监督中，执法检查、调研、听取汇报等方式难以深入了解执法工作，询问、质询等监督方式采用得不够充分，缺乏刚性手段。审判监督最终以判决形式呈现，具有纠错色彩的行政诉讼判决类型，包括确认违法或无效、撤销、重作、变更、履行、赔偿判决，因执行对象为行政执法机关，在执行程序缺乏强制力时，行政执法机关如果不积极配合，监督功能与救济功能将都难以实现。此外，行政执法检察监督的检察建议、发出违法纠正通知、支持起诉等监督方式不具有强制性，不接受监督并不必然引发不利法律后果，监督效果也存在局限。由于行政机关在行政执法领域权力大、专业性强，综合执法改革又深度整合执法资源、强化执法力度，行政执法监督只有实现更高质量的聚力提升，才能有效规范行政执法。对此，应该在统合目前多元化监督体系基础之上不断强化外部监督的力度。从行政执法监督的独立性、有效性角度考虑，结合我国当前的国家机构设置情况，可将进一步强化检察机关的监督职能作为完善外部监督体系的切入点。第一，检察机关是《中华人民共和国宪法》明确规定的法律监督机关，是由人民代表大会产生并向其负责的法律监督机关。行政执法是行政机关在执法环节将普遍的法律规范适用到个案之中，检察机关对行政执法开展法律监督属于其法律监督职责的应有之义。第二，审判机关通过行政诉讼程序、行政复议机关通过行政复议程序对行政执法进行监督属于事后监督，检察机关对行政执法机关的监督具有事前事中的监督，而且检察机关也能够对行政执法进行公益诉讼的事后监督，因此相比复议机关、审判机关，检察机关更能够实现对行政执法的全过程监督。此外，相对于复议监督、诉讼监督遵循不告不理的原则，是依当事人申请启动的被动监督，而检察机关既能够依当事人申请，又能够依职权启动监督权。第三，检察机关具备对行政执法开展一般性监督的独立性和专业能力。检察机关属于行政体系外的监督主体，相对于行政体系内部的自我监督，检察机关更能保障监督的独立性。同时，检察机关是专业的法律监督机关，具有充足的法律专业人才储备，其专业能力能够有效提升对行政执法合法性监督的有效性。第四，检察机关具备建立对行政执法开展一般性、常态化法律监督的基础。目前，检察机关通过行刑衔接机制、诉讼监督机制、非诉执行监督机制以及其他履职活动，对其中所涉及的行政行为及关联行为进行监督，已经形成了对行政执法机关的一般性、常态化监督的雏形。由于检察机关本身是法律监督机关，在具体行政领域业务问题的判断上可能不如行政机关专业，对行政执法所面临的压力和风险的了解难免不够深入。同时，检察机关仅从法律适用的角度来对行政执法进行评价和监督可能有失公允。虽然这些问题是客观存在的，但检察机关作为行政体系外独立行政执法监督机关的主要功能是强化监督，督促行政执法机关依法履职，确保行政执法的公正性、规范性，且检察机关具有实质性化解行政争议的丰富经验，同样具有行政执法实践中法律效果和社会效果统一的高度自觉。检察机关对行政执法的监督，是一种依职权、依申请的监督，是涵盖事前、事中、事后的全过程监督，既可以对行政执法开展一般性、常态化的监督，也可以对行政执法进行个案监督，符合法定条件的还可以进行公益诉讼监督。司法行政机关对行政执法机关的执法监督，主要在于执法协调、评价考核，真正的监督则主要是复议程序中的事后、依申请、个案化监督，与审判机关在诉讼程序中对行政执法的监督性质类似。同时，权力机关对行政执法在宏观和中观层面开展监督，主要是一种不定期针对一些执法中的重大问题进行的监督，一般不聚焦个案监督，多通过听取汇报、调研、检查等方式进行，其监督范围不限于行政行为法层面，还包括行政组织法层面的执法体制、执法保障等问题。因此，权力机关对行政执法的监督是从法律实施的相对宏观角度开展的，而检察机关、审判机关、司法行政机关对行政执法的监督是从行政行为层面开展的。监察机关的监察重点并不在于审查判断行政执法行为的合法性，而是对公职人员的廉洁廉政相关行为进行监督与评价。监察机关对行政执法的监督应该处于监察监督的辅助地位，只有行政执法的违法性是由于公职人员违法违纪犯罪行为造成时才可能纳入监察监督的视野，但行政执法的违法也只是作为公职人员违法违纪犯罪行为的一个内容或后果存在，一般不会对行政执法的违法性单独进行评价和监督。因此，在行政执法监督体系中，监察监督应该处于辅助地位。综上所述，可以探索建立检察机关对行政执法一般性、常态化监督为基干，司法行政机关与审判机关在事后的行政救济程序中对行政执法的个案监督为两翼，权力机关、监察机关对行政执法监督为辅助的执法监督体系（如图2所示）。图2
司法行政机关对行政执法的监督职责主要是复议监督和评价、考核监督，通过行政复议对行政执法的合法性与正当性进行监督，以及通过行政执法文书评查、行政执法考核等方式对行政执法的质效进行评价考核监督。审判机关对行政执法的监督职责主要是诉讼监督和非诉执行监督，通过行政诉讼程序对行政执法的合法性进行监督，以及通过非诉执行审查程序对行政强制行为的合法性进行监督。复议监督和诉讼监督的重点是审查个案中行政执法的合法性及正当性，对行政执法的主体、职责、对象、内容、程序等方面进行一次全面审查，以判断其是否合乎法规范的规定，并不涉及某类行政执法合法性的监督，或某个领域内行政执法合法性的监督。司法行政机关还承担着对行政执法的评价监督，这是行政体系内部对行政执法的规范程度、质效等从行政管理角度开展的评价监督。检察机关对行政执法的监督职责应同司法行政机关和审判机关的职责作出清晰划分。首先，检察机关对行政执法的监督职责应该主要定位在对行政执法的合法性展开一般性、常态化监督。检察机关该项职责既可以依当事人申请，也可以在依法履职过程中依职权对行政执法进行主动监督；既可以是个案监督，也可以是类案监督；主要是对行政行为的合法性进行监督，附带对明显缺乏正当性或合理性的行政行为进行监督。其次，检察机关对行政执法的监督职责还包括对行政执法展开公益诉讼监督，即当行政执法侵害公共利益时，检察机关可以依法提起公益诉讼。因此，检察机关不仅可以对侵害私益的行政执法进行监督，也可以对侵害公益的行政执法进行监督。检察机关、司法行政机关、审判机关对行政执法的监督应该形成相互衔接的机制。一方面，检察机关对司法行政机关通过行政复议对行政执法的监督可以进行监督，对审判机关通过诉讼程序和非诉执行程序对行政执法的监督也可以进行监督。这种监督实质上是对行政执法个案监督的再监督，既可以依当事人申请，也可以依职权进行。尽管我国检察机关对行政诉讼和非诉执行的监督机制已经比较成熟，但对行政复议的监督缺乏制度基础，在新修改的《行政复议法》实施之后，行政复议作为化解行政争议的主渠道，将其纳入检察机关法律监督范围，作为对行政救济的监督机制来展开制度建构，是必要也是可行的。目前，行政复议案件只有一部分进入行政诉讼程序，且同样的行政案件的行政复议决定与行政诉讼裁判不一致甚至相冲突的现象仍然存在，检察机关通过对行政救济的监督可以强化对未进入行政诉讼程序的行政复议案件的监督，也可以消弭行政复议与行政诉讼之间的冲突。另一方面，检察机关对行政诉讼的监督，可以通过提出再审检察建议、提请抗诉、提出抗诉的方式进行，检察机关对行政复议的监督，则主要是提出检察建议要求复议机关纠正复议决定。此外，检察机关在对行政救济进行个案监督的同时，如果发现行政执法机关的行政执法存在违法性，也可以向行政执法机关提出检察建议要求纠正。当前，部分地区的行政执法机关在系统内部建立了执法数字平台，要求行政执法人员在执法时使用具有录音录像功能的数字化执法终端，利用电子技术监控设备收集、固定违法事实也越来越普遍。一些城市的司法行政部门或其他部门还形成了统一的行政执法数据库。如果检察机关能够共享这些或分散或统一的行政执法数据库，有助于提升获取行政执法信息的及时性，在对行政执法信息进行分析、提炼的基础上，开展一般性、常态化监督。同时，检察机关共享审判机关的裁判文书数据库、司法行政机关的行政复议数据库，有利于对行政诉讼、行政复议开展一般性、常态化监督。当前，检察机关共享执法机关的行政执法数据库、审判机关的裁判文书数据库、复议机关的复议数据库方面，主要的难点在于实践中部门间的数据壁垒较难突破，需要通过相关法律法规加以引导。当然，检察机关对行政执法的监督应该主要限于行政行为做出之后或者未及时履行法定职责，不能在行政行为做出之前或行政执法机关启动行政职权的合理裁量时间范围内即干预行政执法的过程，应恪守行政执法行为的成熟性原则，一般不能在行政行为或不作为未成立之时即进行监督，否则可能导致检察权过度干预行政执法，降低执法效率。当然，在例外情况下，如在人民生命健康面临重大即刻危险时，检察机关可以启动预防性监督，要求行政机关立刻履职。![]()
为了提高检察机关对行政执法的监督刚性，需要强化检察机关行使监督职权的保障手段并强化监督结果的约束力。首先，检察机关行使监督职权的保障手段需要进一步丰富和加强。目前，检察机关在对行政执法进行监督的过程中，调查权缺少强制措施作为保障，导致调查权的正常行使较多地依赖行政执法机关、行政执法人员、当事人以及相关企事业单位、相关人员的配合。因此，需要在一定范围内依法赋予检察机关对相关证据、资料等的调查权以及在进行调查时对相关人、物采取强制措施的权力。其次，检察机关对行政机关监督结果的约束力需要强化。当检察机关对行政执法机关提出检察建议，行政执法机关应该在规定时间内进行回复并按要求进行整改，如果存在异议可以向检察机关提出，检察机关经检察委员会研究决定后，如果未采纳行政执法机关的异议，坚持检察建议的意见，则行政执法机关应该按要求进行整改。行政机关如果没有在规定时间内回复检察建议，或者没有按检察建议要求进行整改，若该行政执法侵犯公益，检察机关可以提起行政公益诉讼；若该行政执法侵犯私益，则检察机关有权跟进监督或提请上级检察院监督，要求行政机关限期纠正违法行政执法行为，必要时可以对行政执法机关的违法情形进行通报，并移送给行政机关的上一级机关、监察机关、权力机关，对行政执法机关的依法行政考核进行负面评价，依法追究相关人员责任。【图片来源于网络】
![]()
