吴建雄宋阳：检察公益诉讼专门立法的理论问题和规范构建

文摘 2024-11-07 21:45 浙江

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【作者简介】吴建雄，湘潭大学纪检监察研究院院长、教授、博士生导师；宋阳，湘潭大学纪检监察研究院博士研究生。

【文章来源】《行政管理改革》2024年第9期

文章结构

一、检察公益诉讼专门立法的基本定位

二、检察机关在公益诉讼中的职能定位

三、公益诉讼中的两组权力关系

四、检察机关提起公益诉讼的性质

摘要

检察公益诉讼专门立法是进一步全面深化改革中诉讼领域的制度创新，当前已驶入快车道。但仍存在诸多基本的理论问题亟待解决，包括检察公益诉讼立法创制的基本定位、检察机关在公益诉讼中的职能定位、公益诉讼中检察与行政、检察与监察的关系等。检察公益诉讼专门立法作为公益领域法律体系的基本法律，检察机关在公益诉讼中体现的是法律监督和司法主体的双重身份，公益诉讼中应形成检察为主导、行政为配合、监察为保障的职权关系。

引言

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化立法领域改革”部分作出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”的明确要求。检察公益诉讼专门立法作为新兴领域的国家立法，是进一步全面深化改革中诉讼领域的制度创新。党的十八届四中全会中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，从顶层设计到制度保障，从地方试点到全面推行，检察机关在公益诉讼领域的制度优势和治理效能充分彰显。但实践中，检察公益诉讼制度法律供给不足的问题仍然较为突出，严密的规范体系尚未建立起来，具体制度设计仍需完善，不利于公益诉讼制度整体效能的发挥。因此，制定一部专门的检察公益诉讼法势在必行。党的二十大报告要求“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度”，2023年9月，十四届全国人大常委会将检察公益诉讼法列入立法规划一类项目，目前已迈入加速阶段。任何一项制度创新必然会对既有制度产生冲击和挑战。当前，对检察公益诉讼专门立法还面临一些困惑和质疑有待澄清和解决。比如，检察公益诉讼法的立法定位、检察机关在公益诉讼中的权能性质、公益诉讼中的检察权与行政权及监察权的关系、进入审判程序后检察机关提起诉讼的性质等，都是检察公益诉讼专门立法不可回避的基本问题。

检察公益诉讼专门立法的基本定位

检察公益诉讼专门立法的基本定位是此项工作的逻辑起点。检察公益诉讼与其他公益诉讼制度具有显著不同，处理好检察公益诉讼与其他公益诉讼关系，是立法必须关注的一个重要问题。在这一问题上，部分学者在理论研究和立法研讨中形成不同认识。有的认为公益诉讼总体上包含在刑事、民事、行政三大诉讼之内，有的认为检察公益诉讼法作为特别法，是对三大诉讼法的补充性立法，传统诉讼法与检察公益诉讼法是一般法与特别法的关系，等等。这些观点为检察公益诉讼立法定位提供了一定的理论参照，但由于研究视角的局限，现有研究对公益诉讼从传统民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼脱颖而出的发展趋势把握不足，对检察公益诉讼在国家治理体系全局中的地位与作用认识不够清晰。本文认为，检察公益诉讼专门立法不同于其他的三大诉讼法，是公益领域法律体系的基本法律。对此，我们可以从以下三个方面加以认识。

（一）检察公益诉讼是国家治理体系的重要组成部分

国家治理是通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进”的活动与过程。国家治理要求在各主体分工协作、合理分配各方利益的基础上，制定充分调动各方资源的政策，适合政府管理乏力和市场规制失灵的公共利益保护问题。“公益”的内涵和外延不仅会在推动法律实践的过程中逐步凝聚法律共识，而且会随着人们所分享的价值共识的变化而发生相应调整。在我国，公益诉讼领域涵盖食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护、生态环境保护以及安全生产、产品质量安全、文物保护等，每一起案件都与国家利益或社会公共利益密切相关，顺应了新时代人民群众对美好生活的新期待，回应了人民群众对公共利益保护的强烈需求，也捍卫着全社会的公平正义，在国家治理中发挥着不可或缺的作用，是国家治理体系的重要组成部分。

检察公益诉讼的参与主体体现了相对独立的诉讼体系特征。检察公益诉讼活动的参与主体包括立法机关、检察机关、审判机关、行政机关和监察机关等。而检察机关以公益代表人和公益诉讼担当者的司法角色积极参与其中，并为公益司法保护机制的良性运行发挥了重要的作用。比如，检察机关在行政诉讼中，借助诉前磋商程序与行政机关进行沟通；又如，在审判程序中，检察机关往往以庭审参与者的身份参加庭前会议、与被告进行证据交换、质证和法庭辩论等。除此之外，民事（行政）公益诉讼是由人民陪审员和审判员共7人组成合议庭，且针对生态环境保护、个人信息保护等专业领域性较强的公益诉讼，可以吸收专家以人民陪审员的身份审理案件，充分体现了检察公益诉讼程序具有一定的开放性。检察公益诉讼司法实践中，对行政机关在公益保护中不作为、乱作为的直接责任人，监察机关有权依照《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》实施政务处分，等等。这些情形充分说明，检察公益诉讼是国家治理主体的专门职能活动，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。

（二）检察公益诉讼实践奠定立法的基础地位

检察公益诉讼是富含治理内涵的司法体制创新。从公益治理主体上看，仅凭社会力量很难承担相关的治理功能，由检察机关作为代表通过法定程序维护公益，可以有效避免公益保护碎片化以及假借维护公益之名谋取个人或局部利益的情况。这既由宪法明确规定，也体现在检察公益诉讼制度设计初衷之中。回顾我国公益诉讼的制度发展，检察机关在其中一直处于主导地位。比如，在办案数量上，自2017年检察公益诉讼全面推行以来，全国检察机关共办理公益诉讼案件90余万件。其中，2023年，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件189885件，检察公益诉讼占全国公益诉讼案件总量的95%以上。最高人民法院和最高人民检察院累计发布了60余件指导性案例和500余件典型案例来指导各地司法机关的办案实践。由此可见，检察公益诉讼法的制定是对“检察机关主导型”公益诉讼实践探索的现实回应，这奠定了检察公益诉讼法在公益诉讼治理体系中的基础地位。

（三）创制检察公益诉讼专门立法正当其时

随着人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面要求日益增长，检察机关积极回应人民群众对公益诉讼的司法期待，公益诉讼的法定领域不断扩大，已经形成检察公益大保护格局，使得现有民事、行政法律架构无法满足检察公益诉讼的现实需求。各单行法增设的检察公益诉讼条款，也规定得较为笼统，且缺乏操作性，进而出现了实体的法定领域不断扩充，但程序规范不足的局面。同时，分散于各单行法中的检察公益诉讼条款，一定程度上显得各行其是，不利于公益诉讼检察权的统一行使和规范化运作。

从检察公益诉讼的特殊性看，检察机关是公共利益的代表，检察机关提起公益诉讼是为了有效保护公益，而不存在谋取私益的情况。因此，检察公益诉讼带有较强的客观诉讼属性，很多问题的处理、规则的适用有不同于私益诉讼的特殊规定和要求。而自具特色的检察公益诉讼制度由于自身立法的缺失，导致在具体适用上不得不依靠于传统的行政、民事诉讼途径，使得检察公益诉讼中的诸如案件管辖、起诉期限（诉讼时效）、裁判组织的构建、第三人追加等程序性问题，被监督行政机关的确定（被告的确定）、诉讼请求的确定、举证责任分配等实体问题都一定程度上存在争议，缺乏明确的操作模式和路径，容易出现某些问题适用行政、民事诉讼的相关规定，某些事项又根据“公共利益”属性不予适用的现象，一定程度上造成法律适用的不严谨，也不利于树立检察机关法律监督的权威。尽管实践中，我们通过相关司法解释的方式来予以一定程度的明确和细化，但由于缺少上位法尤其是检察公益诉讼专门立法的指引，具体问题的解决仍显得依据不足。这种检察公益诉讼的特殊性，决定了其专门立法不同于其他三种诉讼形态的正当性和必要性。

从检察公益诉讼和其他公益诉讼主体看，检察公益诉讼专门立法并不排斥其他法律关于公益诉讼的规定，而是要把这些散见在各类法律法规中的公益诉讼规范有机衔接起来，形成以检察公益诉讼法为基本法律规范，以行政诉讼法和民事诉讼法及其他各类法律法规中的公益诉讼规范为补充的公益诉讼法律规范体系。

检察机关在公益诉讼中的职能定位

自开展检察公益诉讼试点工作以来，关于检察机关的职能定位一直是理论和实务界关注的问题，也是检察公益诉讼专门立法必须明确的重要问题。检察机关在检察公益诉讼中具有双重身份，既是宪法上的法律监督机关，又是法定的司法诉讼主体。但纵观现有的研究文献，鲜见在这个问题上研究深入、全面系统的研究成果，而是呈现出有代表性的五种不同观点，即“法律监督说”“当事人说”“公益代表人说”“公诉人说”“两重身份说”等。只有科学定位检察机关在公益诉讼中的双重职责，才能在公益诉讼中实现依法履职和司法理性有机统一，在办案中与行政机关形成监督制约的良性关系，与审判机关形成互相配合的良性关系，与其他社会治理主体形成补阙拾遗的良性关系，与监察机关形成有机衔接的监督合力。

（一）公益诉讼中检察机关职能定位的不同观点

从公益诉讼中检察机关职能定位的不同观点看，“法律监督说”认为，检察机关是宪法规定的法律监督机关，检察机关在公益诉讼中的职能活动就是履行法律监督职责。“当事人说”认为，检察机关囿于一般监督的范围限制，在公益诉讼中只能以普通原告的身份来参与，无法代表权益受侵害的公民和组织提起公益诉讼；但也有学者认为因检察机关天然具备法律监督职能的特殊性，所以无法与普通的当事人诉讼地位一致。“公益诉讼代表人说”从诉讼担当理论和国家公益信托理论出发，认为检察机关是公共利益的代表人，可以以公益诉讼代表人的职能角色参与公益诉讼。“公诉人说”认为，当国家和社会的重大利益遭受侵害时，检察机关介入干预是现代检察权的应有之义，这种介入契合国家公诉内在逻辑，有利于公益诉讼效能的发挥。对此，有观点认为在《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条所规定的检察机关职能中，将检察机关“提起公诉”和“提起公益诉讼”分别规定，说明二者并不等同。若定位为“公诉人”会有概念混淆之嫌。“双重身份说”认为，公益诉讼中检察机关兼具了法律监督者和当事人的双重身份。对此，2020年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确了检察机关“公益诉讼起诉人”的诉讼地位，也就是说检察机关在公益诉讼中虽然具有法律监督属性，但主要还是当事人的角色。

（二）公益诉讼中检察机关职能定位辨析

上述观点的争论，体现了对检察机关在公益诉讼中职能责任的不同认识。中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）对此有明确表述：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量”。这揭示了检察机关的双重职责属性，即法律监督的本质属性和司法机关职能特性及其相辅相成的关系。也就是说，检察机关的法律监督通过司法诉讼来实现，司法诉讼是检察机关的法律监督的基本途径；离开了法律监督的本质属性，检察机关的司法特性就不复存在；离开了司法特性，检察机关的法律监督属性就无法彰显。因此，检察机关公益诉讼的“法律监督说”，仅强调了公益诉讼中检察机关的法律监督属性，而忽视了公益诉讼一系列活动的司法特性。“当事人说”强调的是在公益诉讼中检察机关与社会团体和个人一样，都是提起诉讼的主体，其问题在于混淆了公益诉讼中公民和社会团体以权利控告损害国家公共利益的行为和检察机关以国家司法权力提起诉讼的区别，这种区别从本质上讲是权利监督与权力监督的区别。“公益诉讼代表人说”忽视了检察机关在公益诉讼中的法律监督性质和司法特性，混淆了公益诉讼领域权力监督和权利监督的不同性质。“公诉人说”将检察机关刑事公诉与公益诉讼相等同，可能存在混淆公益诉讼起诉人与刑事公诉人概念的问题。其实，检察公益诉讼与刑事诉讼存在诸多相似之处，如二者在本质上都是维护社会公共秩序的诉讼；二者在权力运行上都凸显了检察机关的监督属性；二者从性质上都属于国家公诉；等等。因此，专门立法应当对检察机关的定位予以进一步明确。概言之，检察机关在检察公益诉讼中具有双重身份，既是宪法上的法律监督机关，又是法定的司法诉讼主体；通过司法办案实现法律监督，以法律监督促进公益维护，由此实现检察机关法律监督职能与司法公益保护职能的有机统一。

公益诉讼中的两组权力关系

在不同的国家机关中，职能定位、资源配置不同，维护公共利益的效果也不相同。开展检察公益诉讼，不是检察机关“大包大揽”、代行其他部门职权，而是检察机关立足法律监督职能，推动相关司法行政机关以及社会组织等依法各司其职、协作联动，共同解决公益保护难题。从公益诉讼的司法实践看，主要涉及检察权与行政权、检察权与监察权、检察权与审判权等公权力的行使。鉴于检察权与审判权的关系比较清晰，而检察权（检察监督）与行政权（行政监督）、检察权与监察权（监察监督）之间的关系存在争议，值得我们深入思考。

（一）公益诉讼中检察权与行政权的关系

有学者认为，公益诉讼中检察监督和行政监督同等重要。这是因为，维护公共利益是行政机关的职能责任，行政机关的管理监督和层级监督应当发挥主体作用，故行政监督在公益诉讼中居于主责地位；公益诉讼中检察机关除自身发挥监督作用外，对社会团体组织和公民个人提起公益诉讼起着支持指导作用，故检察监督与行政监督相比，前者是外部监督，后者是自身监督，两种监督相辅相成。这一观点强调的是在维护社会公共利益上检察权和行政权发挥着不同的职能作用，具有合理性。申言之，行政机关承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展，管理社会事务，服务人民群众的重大职责。在“坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能”的过程中，加强行政管理监督，是建设人民满意的服务型政府的重要内容。各级政府行政管理监督的主体责任在于，将维护社会公共利益纳入本地经济社会发展全局，在行政工作的各个方面、各个环节将维护社会公共利益落到实处。

诉讼是通过司法解决社会矛盾的终极机制，公益诉讼是为了维护公共利益而提起的诉讼。而这个诉讼是在行政不作为或乱作为导致公共利益受到损害的前提下启动的，本质上是一种司法制度。在我国，司法机关在党的领导下依法独立行使审判权和检察权，司法监督是党和国家监督体系的刚性支撑，必须规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。检察公益诉讼专门立法，正是加大关系群众切身利益的重点领域执法力度的重要体现。检察机关作为法律监督和司法机关的双重性质和定位，决定了检察机关在公益诉讼领域中，既是维护国家法律在公益诉讼领域统一正确实施的法律监督机关，又是提起公益诉讼、确保公益诉讼活动正当性、合法性、有效性、权威性的司法主体。这就要求检察机关在公益诉讼中发挥职能，以诉讼方式履行维护社会公益的法律监督职责。同时，支持和引导社会团体、单位和个人为维护社会公益而提起诉讼，继而使社会公共利益得到全面有效的保护。而行政监督在公益诉讼中表现为自身监督，即上级行政机关发现下级行政机关存在社会公益管理不作为或乱作为情形后的监督管理，也就是事后监督；检察机关、公民或社会团体组织发现行政不作为或乱作为情形后，支持配合检察机关或公民、团体组织提起公益诉讼；执行和落实检察机关诉前建议和提起公益诉讼后法院裁判决定。因此，检察公益诉讼专门立法应当进一步协调两种监督之间的关系，在不代替、不冲突、不交叉的基础上，发挥检察公益诉讼的监督职能作用，形成监督体系的整体合力。

（二）公益诉讼中检察权与监察权的关系

国家监察权作为反腐败执法监督的政治权力，检察权作为维护法律统一实施的司法监督权力，都是不可或缺的国家监督权力，从不同的角度和层面，以不同的方式实现对公权力的制约。在检察公益诉讼中，必然涉及检察诉权行使和行政管理权行使，其权力行使责任人是否依法公正履职，无疑在监察监督的范围之列。《意见》指出，“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量”，并对查办职务犯罪中的检察机关与监察机关的配合和制约提出了要求。同时，由于公益诉讼必然涉及行政不作为或乱作为等问题的责任追究，检监衔接和配合制约具有正当性。只有加强公益诉讼中前端和末端的监检衔接，在充分发挥检察机关公益诉讼主体责任的同时，加强监察机关在办案中发现公共利益损害的线索移送、加强检察机关在公益诉讼中发现的公职人员涉嫌贪污受贿、不作为、乱作为等腐败线索的移送，才能形成通过诉讼维护国家利益和社会公共利益的强大合力。监察机关作为反腐败的专责机关，在公益诉讼活动中的职责，是支持检察机关依法履行公益诉讼法律监督职责，支持行政机关在公益诉讼活动中主动配合检察机关和公民社会团体依法履职，对行政不作为和乱作为行为达到违法犯罪程度的责任人依法行使监察权。由此，检察监督与监察监督在公益诉讼活动中以检察监督为主责，以监察监督为保障。

检察机关提起公益诉讼的性质

进入审判程序后检察机关提起诉讼的性质，是检察公益诉讼要明确的核心问题之一。有观点认为，在检察公益诉讼中，检察机关提起公益诉讼的职能是第一位的，法律监督是第二位的，二者之间不存在分层级的主次关系。特别是进入审判程序后，检察机关作为提起诉讼的一方，应当处于原告地位，法院居中裁判，只有在审判结束后，检察机关认为判决裁定错误而提出再审检察建议或启动抗诉程序，才是真正意义上的法律监督。这一观点对检察公益诉讼本质特征存在误解，需要加以澄清。

在检察公益诉讼中，法律监督职能的履行贯穿诉讼全过程，涵盖了诉前、诉讼、执行等诉讼整个闭环。检察机关提起公益诉讼这一行为本身就是履行法律监督职能的体现。以行政公益诉讼为例，在诉前程序中，法律监督权自行发挥作用，不存在检察机关与行政机关两方对抗、人民法院居中裁判这一诉讼程序构造。若诉前程序的法律监督尚不足以纠正行政违法行为时，行政公益诉讼进入诉讼程序阶段。检察机关居于控方地位向人民法院提起诉讼。此时，不应因诉讼的提起、阶段的变更，就认为检察机关不再是法律监督机关，而漠视检察机关的法律监督权。从职权配备的统一性角度考量，在进入诉讼阶段后，检察机关不再享有诉前程序中附条件的实体处理权，如提出检察建议、终结案件等，而是通过诉讼达到诉前程序所未能实现的纠正违法行政行为、修复受损公益这一目标，此阶段检察机关仍作为监督机关对审判活动依法进行监督，以更好保护公共利益。

从深层次上看，检察机关法律监督的公法性特征与公益诉讼维护公共利益高度契合。无论是行政公益诉讼中对行政机关的监督，还是民事公益诉讼中对违法主体的监督，二者都是检察机关履行法律监督的职权内容，背后有着相同的价值追求，即保护国家和社会公共利益。基于法律监督权的公法性特征，检察机关不是法律意义上的利害关系人，而是以宪法所赋予的法律监督机关身份提起公益诉讼、参加相关诉讼活动，通过个案实现广泛的法律监督职能，从而达成维护公共利益的目标，在诉讼主体、审理程序、审查内容和裁判方式上迥异于普通原告基于个案利益救济提起的私益诉讼。由此形成的诉讼法律关系，虽然名义上叫诉讼关系，但本质上是通过诉讼方式履行法律监督职责、维护客观法秩序的统一，进而维护公共利益。故检察公益诉讼的逻辑构造，应跳出传统民事诉讼法和行政诉讼法有关私益救济逻辑的思维定式。经过持续实践探索，检察公益诉讼已经具有明显的督促性、协同性、开放性特征，逐步成为区别于民事诉讼、行政诉讼的独立诉讼形态，有独特的实体规则和程序规则，不能简单照搬民事和行政诉讼制度。

公益诉讼审判程序中检察机关的职能定位与刑事诉讼中检察机关的职能定位有许多相似之处。一是检察机关在公益诉讼和刑事诉讼中都并非普通的诉讼当事人，都没有自己的利益，都是代表国家维护公共秩序和公共利益。二是都有诉前调查核实和对案件事实进行审查等职能，与民事诉讼、行政诉讼中检察机关直接进入诉讼环节有本质不同。2015年制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》）参照《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的有关规定，设计了公益诉讼相关程序。如，检察机关对未生效一审裁判不服提起抗诉的二审程序。《刑事诉讼法》第二百二十八条赋予了检察机关在刑事案件中的二审抗诉权，《办法》同样规定地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。因此，检察机关公益诉讼无论是否进入审判程序，其法律监督的本质属性是无可替代的。

结语

检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践，开辟了在改革中维护公共利益、在维护公共利益中推进公益诉讼改革的新境界。将这一原创性成果法治化、制度化，制定一部适应时代发展需要的检察公益诉讼法，是具有标志性意义的重大创新。而这一重大创新必然涉及对相关法律法规的调整和完善，必然带来传统思维模式与时代要求的冲突。检察公益诉讼专门立法不是内含于刑事、民事、行政三大诉讼之内的补充性立法，而是我国公益诉讼法律体系的基本法；检察机关在公益诉讼中的职能责任是法律监督权在公益诉讼领域的具体体现，法律监督权构成了检察公益诉讼职能的权力基础；公益诉讼中检察监督与行政监督、监察监督的关系可以表述为“以检察监督为主导，以行政监督为配合，以监察监督为保障”。此外，关于检察公益诉讼中二审程序的启动方式、公益诉讼中检察机关调查取证权的配置、民事公益诉讼中民间公益组织与检察机关的起诉顺位等程序问题，也是立法过程中需要关注和探讨的内容，应对检察公益诉讼职权运行的实体、程序规则作出明确规定，在加强检察机关法律监督工作的同时，推动检察机关依法行使职权，形成规范高效的权力运行制约体系。

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吴建雄 宋阳：检察公益诉讼专门立法的理论问题和规范构建

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