张勇杰：灾害治理中社会力量应急协作的网络建构、潜在挑战与策略优化
文摘
新闻
2024-11-05 10:01
北京
【作者简介】张勇杰 中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院（中欧应急管理学院）讲师，管理学博士。
【文章来源】《行政管理改革》2024年第9期
文章结构
一、理论视角与分析框架
二、案例分析：社会力量应急协作网络的运行机理和结构表征
三、社会力量应急协作网络长效发展的潜在挑战
四、社会力量应急协作网络建设的策略优化
摘 要
加强社会力量应急协作网络的建设与管理，提升组织间协作网络的有序性和有效性，成为新时代推进应急管理体系和能力现代化建设、加强和创新社会治理的关键议题。基于两种经典应对灾害危机的组织适应模式，从中演绎了三种社会力量应急协作网络类型，即政府牵引型、自主协调型和自发突生型。在结合河南郑州“7·20”特大暴雨灾害案例的基础上，分析不同社会力量应急协作网络的运行机理和结构表征。社会力量应急协作网络长效发展仍然面临着组织文化多样性与网络管理一致性、组织参与灵活性与网络管理稳定性、组织数量规模性与网络管理协调性、任务边界模糊性与成果责任归属清晰性之间的矛盾冲突。未来，要进一步强化分类管理、完善制度建设、加强应急演练、强化数字赋能，从而使社会力量应急协作网络能够灵活地适应灾害危机变化。
在灾害治理中，组织间协作网络问题一直是一个非常重要的领域。尤其在突发事件情景下，危机的剧烈变化、时空蔓延、高度复杂性，往往超出了任何单一组织的应对能力，跨组织协作应运而生，不同组织间开始通过协作网络的构建减少复杂环境中的不确定性和交易成本，从而共同实现单一组织无法实现的结果。近些年，我国以社会组织、志愿者为主体的社会力量越来越多地通过联合行动的网络形式，参与到灾害危机应对和救援工作中，在发挥组织专业优势、提升应急响应效率、保障人民生命安全和降低财产损失方面发挥了重要作用。然而，从实践来看，当前灾害治理中社会力量应急协作网络仍然面临着协调不畅、组织失序、参与有限、专业孤立的困境，既制约了应急响应的效率和能力，也难以激发社会力量的内在活力和潜在优势。因此，如何进一步加强社会力量应急协作网络的建设与管理，提升组织间协作网络的有序性和有效性，成为新时代推进应急管理体系和能力现代化建设、加强和创新社会治理的关键议题。党的二十大报告指出，“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这是新时代应急管理工作的一项重要任务。作为中国特色社会应急救援力量体系中的重要组成部分，《“十四五”国家应急体系规划》专门强调，要引导社会力量有序发展，进一步提升其专业救援能力。特别是汶川地震以来，我国社会力量在经历多次重特大灾害救援后不断成长，无论是政府管理层面，抑或是社会力量的自发秩序层面，对于社会力量应急协作的重视程度不断提高，参与协作网络构建的思路也愈发多元。社会力量也开始从无序走向有序，试图在规范与自发、活力与秩序的平衡逻辑之间寻求应急协作网络的稳定性和适应性，以便更好地应对复杂的外部环境。因此，本研究尝试描绘与勾勒出我国社会力量应急协作的网络模式类型，继而在结合典型案例研究的基础上，深入总结和分析不同社会力量应急协作网络类型的生成动力、结构特点与响应功能以及潜在的挑战，最终为社会力量应急协作网络的长效发展提供参考意见。
（一）灾害危机的组织适应模式：预案适应和组织自适应在现代应急管理体系中，为了控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保证迅速、科学、有序地开展应急响应与救援行动，人类社会形成了两种应对灾害危机的组织适应模式，分别为规范性主导的预案适应模式与自发型导向的组织自适应模式。规范性主导的预案适应模式通常依托明确的组织目标、严格的任务分工、正式的组织结构，事前对突发事件应对活动制定预案，以备在突发事件发生时政府各有关部门能够按照有关规定和职责，采取及时有效的应急处置与救援措施，控制紧急情况的扩展和升级，从而最大限度地弱化组织在灾变情景下的各种冲突和挑战。自发型导向的组织自适应模式则是在突发事件情景下，由于以政府为主体的大型正式组织已经无法满足灾变情景中凸显的各种新需求和新变化，以致在原有制度化预案体系之外催生和涌现出了一批以社会组织、志愿者和民众为主体的自发性突生组织，这些组织的出现弥补了既有组织在结构与功能上的缺陷，通过自发自助行为的积极响应提升危机应对中的组织弹性与适应能力。基于规范与自发导向所划分的灾害应对组织适应模式，相应地，在具体的应急响应网络中也形成了“基于预案适应的计划网络”和“基于组织自适应的突生网络”。从我国的应急管理制度建设来看，政府十分注重通过应急预案来对灾难、应急响应负有法定职责的组织及其相互关系事先进行界定，为灾难发生后应急响应的实际运行提供指引。我国现有基于预案适应所形成的计划网络构成主体涉及党的机关、政府部门、国有企业、事业单位、群团组织等。一旦突发事件处于应急状态下，这些主体依据各自职责定位快速响应并结成协作网络，加强信息沟通、资源共享。而基于组织自适应的突生网络也在突发事件发生后迅速生成，社会学家克兰特利和戴利斯通过大量的田野调查发现，灾后会形成灾前不存在的组织，这些组织用创新的结构来执行非常规任务。尤其在非常规突发事件或者极端灾害条件下，许多尚未被计划网络所涵盖的组织就会依据共同目标达成合作，进而形成突生多组织网络。上述从一般规范性意义上对应急响应中的协作网络进行的分析，对于推演灾害治理社会力量的应急协作网络也有启发意义。由此，我们可以演绎出三种社会力量应急协作网络（如图1所示）。一是政府牵引型协作网络。该网络具有典型的计划导向和预控属性，正所谓“凡事预则立，不预则废”，有计划的管理是有效应对危机的基础性工作。针对大量社会力量的参与，政府一直探索如何在复杂多变的环境中“寻求组织域的结构化过程以及清晰界定的组织间的支配结构和联盟格局的出现”。一旦突发事件发生，进入应急状态中，政府将着手启动预案以期将各类社会力量整合进结构化的框架渠道内，以防止出现社会力量无序参与。二是自主协调型协作网络。该网络具有计划性与自发性的双重属性，且贯穿常态与应急态的全过程。一方面，在生成动力上，自主协调型应急协作网络源自社会力量在长期自主学习与积累经验中所完成的内在组织变革与创新，以期能够更好适应外部环境变化、提升组织能力和参与危机管理。另一方面，在管理初衷方面，为了解决社会力量内部在危机响应方面专业欠缺、协调不足、管理松散、响应无序的困境，社会力量基于灾害发生之前组织对灾害的共同理解与价值共识而达成协作意愿，通过确立社会力量间清晰完备的行动目标、合作制度、联结机制，实现灾害危机应对能力的提升。不过这类协作网络往往由某一或某几个核心行动主体发起，在成员选择、准入门槛、制度约束上有相应的要求。三是自发突生型协作网络。该网络具有典型的自发性，往往是社会力量为了回应突发事件发生后，既有制度框架所无法解决的社会需求，而基于共同的价值目标和自愿原则所形成的应急协作网络。由于自发突生型网络是因突发状况导致的突生需求而产生，因此协作网络不以控制和计划为导向，形态上更具灵活性和开放性，随着突发状况恢复常态，自发突生型协作网络也逐渐消解退出。图1 灾害治理中社会力量应急协作网络类型与响应功能在此基础上，我们进一步结合地方应急预案规划，从中抽离出社会力量应急响应功能的一些具体介入机制，将其概括为综合协调、灾害救援、群众生活保障、救灾捐赠和资金筹措、信息收集与沟通以及专业支持等六个方面。需要说明的是，社会力量应急协作网络在具体应急响应中都可发挥一定的功能，但是在不同功能方面的侧重点有所差异，可以结合案例进一步分析。为了更好地呈现出在特定情景条件下不同应急协作网络的差异性，本文聚焦河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中的社会力量应急协作网络与响应功能，观察在既定情景下多样化的应急协作网络构成以及不同网络之间响应功能分布的侧重点。在灾害治理中，社会力量应急协作网络虽然发挥了显著的优势，但是一个特定的网络在实现其既定目标后，如何迈向制度化的网络建设和管理，如何保障组织间网络关系的稳定延续和长效发展是目前面临的重大难题。尤其是社会力量应急协作网络由一系列不同目标、战略和结构的组织基于共同目标组成，无论是“基于预案适应的计划网络”，还是“基于组织自适应的突生网络”，抑或是介于二者之间，组织间网络所面临的复杂性更为突出，对于协作网络的长效发展构成了潜在的挑战。组织文化是一个组织在建设发展中所形成的为组织所特有的、为多数成员共同遵循的最高目标价值标准、基本信念和行为规范的总和。特别是基于不同的组织使命和价值目标，社会力量在价值观、行为习惯和组织方式等方面存在不同的文化差异。当不同的组织形成协作网络时，组织间文化的多样性势必会对协作网络所倡导的一致性价值造成冲击。比如，以预案适应为基础的政府牵引型网络和以组织自适应为基础的自发突生型网络，在组织使命、运行模式、管理规范方面均存在显著的差异，如何整合网络中来源不同的社会应急力量类型及其组织文化，同时构建起协作网络层面的整体文化，是亟待解决的问题。社会力量在参与灾害应对和救援中具有自发性、志愿性、阶段性的特点，尤其在突发事件发生之后，社会力量在尝试转向联合行动的实践中，组织间协作网络更多的是达成允诺性预期的契约关系，甚至很多时候并没有正式的书面形式，只是通过“弱关系”的链接发展网络，实现组织网络的信息传递、沟通、共同解决问题。然而，这种在突发事件发生后的“反应式”合作难以产生强烈的组织间责任感和对义务的感知，致使社会力量的协作网络较难形成持久、稳定、实质性的合作。而伴随着突发事件的转段，组织成员对于临时性网络的承诺也随之变更，极易使应急协作网络进入快速衰退过程，影响网络的稳定性和持续性，这一点在政府牵引型的网络以及自发突生型网络中都有体现。网络的规模性与协调性是社会力量应急协作网络管理中的典型矛盾。一方面，社会力量协作网络需要更多的组织和志愿者群体的参与。由于突发事件具有紧急性、威胁性、难预测性的特点，有效的应急管理仅凭单一主体已经捉襟见肘，需要建设性地突破原有政府组织结构以及任何单一主体的组织边界，通过目标整合和资源共享实现多个组织间的合作与配合。网络规模的扩大有利于组织间分散流动促使网络保持弹性，加快资源匹配和资源分享，进而提升网络的效用。另一方面，网络规模一旦过大，那么网络中参与者之间的互动频次激增，将使得网络管理的协调成本极大增加，会严重制约网络响应的效率和运行质量。比如，基金会救灾协调会较好地平衡了组织成员数量的规模性与协调性的问题，其紧密联系若干家社会组织作为核心行动者开展工作，有助于降低网络管理的协调压力。在社会力量应急协作网络中成果和责任的归属也是一个核心问题。由于在应急响应的过程中往往会涉及“共同生产问题”，即多个社会主体联合参与到灾害救援过程中，这些组织间的边界变得模糊，联合作业所产生的网络层面和组织层面的成果更需要清晰的界定，这不仅影响组织成员对于网络整体的信任度和忠诚度，而且还会间接影响组织参与的积极性和可持续性。因此，亟待成果责任归属的清晰界定，要确保社会组织因参与到协作网络活动而获得肯定，切实监督和处理“搭便车”的现象。![]()
（一）强化分类管理，明晰不同协作网络适应的响应节点基于预案适应的规范导向与基于组织自适应的自发导向的连续性光谱，上文分析了政府牵引型、自主协调型和自发突生型三种社会力量应急协作网络类型。同时，尝试将组织间网络分析与应急管理的生命周期进行融合，可以看到社会力量应急协作网络具有不同的适用情景，在不同的灾害应对阶段具有不同的应急响应优势和功能特点，故而要明晰不同协作网络适用的时空情景，做好分类管理。例如：政府牵引型网络具有计划性，通常在应急状态下启动，其响应周期贯穿事发、事中和事后各阶段；自主协调型网络则贯穿常态与应急态之间，实现了突发事件的全周期响应；自发突生型网络往往生成于应急状态下，响应于事发与事中环节。围绕这些关键响应节点，不同协作网络要预先做好规划，把握介入的时机，激活网络效能。（二）完善制度建设，优化平急转换下网络建设的规范性对网络的有效管理可以为网络活动的开展创造良好的环境，是实现网络目标的重要保证。那么，作为网络管理的主体要科学制定网络活动的基本规则，协调组织间的关系建设，促使网络朝预定目标与方向发展。在平常状态下，社会力量应急协作网络建设需要充分考虑网络中目标一致性、组织数量规模、网络持续发展以及网络信任分布的问题。要切实加强责任管理，监督网络中组织对于网络活动的参与、网络目标的遵守，确保相应的组织资源用于网络活动，拒绝“搭便车”；要加强冲突管理，平衡好组织自身和网络整体的需求，确保网络反映整体的价值目标，而非单个组织的利益，建立解决冲突和争端的规则机制；要加强组织信任建设，确保网络中组织认识到网络的成果有助于改善自身的绩效和能力，公平地在组织间分配网络资源，使组织成员对网络整体的目标建立稳定性承诺和信任感。在应急状态下，要采取预防性措施和规则，明晰非常态状态下应急协作网络建设中的权力结构，着重处理好分权与集权的关系，提升应急状态下的决策响应效率。（三）加强应急演练，提升协作网络应急响应效率和质量为了提升社会力量应急协作网络的响应效率和质量，加强应急演练成为磨合网络协同机制、提升突发事件快速反应能力的重要内容。由于突发事件往往事发突然、难以预料，而且具有不确定性，即使平常“理想状态”的协作网络机制，也很难完全匹配满足应急状态下的需求。因此，社会力量要依据灾害情景制定自身的应急协作网络预案，形成工作机制和处置流程。尤其要在一次又一次的应急演练中主动学习，将应对灾害的认知和记忆逐渐制度化，从而修正和变革组织的结构和行动边界，以适应外在环境的变化。而这种适应灾害情景变化的组织模式，能够在有效感知事态情形的变化中做出合理的组织反应，在常态中做好制度化管理，在应急态中做好有序参与。（四）强化数字赋能，推动线上线下立体化协作网络建设随着数字化技术的快速发展，社会力量借助数字化手段参与应急救援救助的现象已经越来越普遍。从传统经典的线下类协作网络到线上虚拟空间的协作网络，网络技术的赋能使得社会力量应急响应的界限跨越了边界、跨越了距离，使得每一个分散的“原子化”个体能够在网络空间实现有秩序的组织联动和共同生产，并在与线下空间的相互协作中实现两个空间的平行治理。一个有趣的发现是，“原子化”不一定意味着“无序化”，同样可以具有组织化的治理效果，这取决于社会力量运用信息化技术的能力。下一步，可以将应急管理所推出的“灾害应急救援救助平台”进一步融入到社会力量协作网络管理中，作为重要的政社之间、社会组织之间对接管理的数字化协调平台，借助平台推动线上线下立体化协作网络建设，从而实现扁平化的供需对接和协同调度，激发更大的社会活力。
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