高小平：加快推进政府治理方式创新
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2024-10-18 11:35
北京
【作者简介】高小平 中国行政管理学会学术顾问、研究员，北京大学国家治理研究院学术委员会委员
【文章来源】《行政管理改革》2024年第9期
文章结构
一、政府治理的概念和理论
二、集成改革：新时代政府治理方式创新的鲜明特征
三、政府治理方式创新的主要领域
四、推进政府治理方式创新的路径
摘 要
政府治理是国家治理的重要组成部分。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》根据社会主要矛盾变化的新要求，抓住政府与市场的关系这个核心问题，在各方面改革相互协同配合中系统集成地部署，促进政府治理方式创新，完善宏观调控治理方式、市场监管治理方式、社会治理方式、公共服务方式、生态环境治理方式，通过法治、政策、数字化、绩效、预算、标准等路径，加快构建中国式现代政府治理方式，提高政府治理科学性和有效性。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），将“有效的政府治理”作为“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”的重要内容。《决定》在总体部署进一步全面深化改革的框架中，对改进政府治理体系和治理方式提出了新要求，作出了新部署。推进政府治理制度创新，加快推进政府治理方式创新，增强政府治理科学性和有效性，对于提高政府治理水平和能力，建设法治政府和服务型政府，具有重大意义。在现代人类活动和话语体系中，“治理”包含的内容是极为丰富的，“政府治理”同样是一个意义多元、需要进一步界定的概念。在不同国家实行的不同国体、政体之下，政府的概念、政府治理的概念是不尽相同的。但政府治理作为国家治理体系中的重要组成部分，处于国家政治、经济、社会、文化等各方面治理的接合部，这一点是基本一致的。在我国，“政府治理”是指在中国共产党领导下，国家行政体制和治理体系遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益。政府治理方式是政府按照党和国家决策部署，推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众，为实现和发展公共利益而履行规则确立、制度供给和公共产品配送等职责的手段、渠道、方法。政府属于人类社会的上层建筑。政府治理采用什么方式，不是人们主观凭空决定的，而是由客观存在的社会基本矛盾决定的，即生产力与生产关系的矛盾、经济基础与上层建筑的矛盾。政府治理采取什么方式，直接的决定因素是经济基础。这就是说，政府治理方式的变革主要不是取决于政府自身，而是取决于经济基础，是一种“受动型改革”。马克思认为，人、社会环境、社会制度“是受动的、受制约的和受限制的存在物，就是说，他的欲望的对象是作为不依赖于他的对象而存在于他之外的；但是，这些对象是他的需要的对象；是表现和确证他的本质力量所不可缺少的、重要的对象”。经济发展了，经济改革深化了，政府治理必然要跟进改革，否则就会制约经济的正常发展，甚至影响整个社会的和谐稳定。当前，我国进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种转化在社会生活各个方面都起着决定性作用。政府要致力于解决社会主要矛盾及其转化形式，就必须践行党的根本宗旨，紧紧抓住我国发展不平衡不充分的瓶颈问题，坚持以人民为中心，坚持发展是硬道理，努力促进高质量发展，增进人民福祉，创造良好营商环境，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。习近平总书记在《关于<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>的说明》（以下简称《说明》）中，指出了中央政治局在《决定》起草过程中重点把握的几个问题，其中强调“强化系统集成，加强对改革整体谋划、系统布局，使各方面改革相互配合、协同高效”。政府治理的范围广、要素多、链条长，涉及政府行政及事业机构的组织结构、运行功能、行为方式、理念文化等方面，贯穿政府规划、调控、监管、服务的全过程。政府治理的复杂性决定了制度创新的艰巨性，对政府治理方式的改革创新应按照集成改革的思路，加强改革的系统性、整体性、协同性，提高改革决策的科学性，方能取得积极成效。（一）从行政改革历程看集成改革的必要性
党的十一届三中全会以前，国家实行计划经济体制，政府对经济事务实行全面管理，行政职能覆盖社会生活各个方面，微观干预成为重要的管理方式。改革开放打破了传统体制，逐步确立了社会主义市场经济体制目标，政府实施治理转型，配置资源的功能主要交给市场，政府不再干预微观经济运行，把主要精力放到创造良好的发展环境上。党的十六大后，政府治理变革速率不断加快。国家提出将经济社会发展的全面性、协调性和可持续性作为指导思想，对行政管理体制机制改革形成了倒逼机制，政府职能更多地转到社会事业和公共服务上，让发展成果惠及所有地区、所有人群。党的十七大要求“加快行政管理体制改革”。党的十七届二中全会提出“建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标。党的十八大提出“深化行政体制改革”，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，政府治理现代化步入新征程。经过数十年制度创新，社会主义市场经济条件下的政府基本职能明确了，政府组织结构和管理方式也做了大幅调整。实践表明，政府治理制度的改革创新，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善，发展了社会主义民主政治。党的二十届三中全会通过的《决定》，按照系统集成的要求，对政府治理体系的改革创新进行整体谋划和布局，这既是以往改革的继续和深化，又与以往改革有明显不同之处。以政府治理为对象的改革创新，以往大都是在相对独立的行政领域中进行的，即作为各方面改革中一个方面、一个组成部分进行制度安排的。如，改革开放以来的历次行政管理体制改革和政府机构改革，就是将属于政府职能配置和职能转变、组织机构的结构性变革、运行管理方式优化等方面的制度从政治、经济、社会制度中进行抽象、剥离、切割，梳理出被叫作“行政”的制度体系，提出这些领域的改革主张。这种制度创新，是由改革的策略性、循序渐进的步骤所决定的，是非常必要的，也是切实可行的，在改革创新初期取得了显著成效。但这样的改革存在不足之处，将行政制度从与经济社会的广泛联系中单列出来，其集成程度必然受到限制，尽管也充分考虑到行政的外部环境，从经济社会改革大局中来观察和布局行政改革，仍然无法全面应对日益综合化、复杂化的社会问题。从改革开放初期的“摸着石头过河”，到党的十八届三中全会的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，再到党的二十届三中全会的“系统集成”，体现了党在领导改革的战略策略方面的提升和增强，实现了新时代改革认识论、方法论上的突破和转变。（二）集成式创新符合政府治理的本质要求
集成式改革创新，是由政府治理的制度本质决定的。我国的政府治理体系是中国共产党领导的一个“开放系统”，在这个系统中，政府治理与国家治理，行政管理体制与其他体制，都是水乳交融、浑然一体、不能割裂的。政治性、非独立性、非中立性是政府治理制度的重要标志。通常人们说的行政体制、经济体制、社会体制等，是一种理论上的抽象、是工作机构内部的分工，而在现实呈现性上，各个体制之间很难作严格的边界划分。我国的体制只有一个，即中国特色社会主义体制，这个体制的特征就是《中华人民共和国宪法》规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。《决定》遵循这个原理，在与各方面改革尤其是与经济改革相互协同配合中系统集成地提出政府治理改革，提纲挈领对政府治理制度创新进行布局和部署，必将在更高阶位上有力有序地推进政府治理乃至整个国家治理现代化的进程。整体性治理是政府发展的必然趋势。现代政府治理与传统的政府管理相区别，在于突破了分工带来的碎片化，通过总体性与专业性结合，解决部门治理的合理分工与政府治理的高度协作之间的矛盾，开辟专业化管理与协同治理的融合之道。《决定》提出，要“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”。整体性治理理论认为，过往的以功能为导向的科层制模式导致政府职能重复分散、公共服务割裂，需要通过组织的整合、制度的配套、政策的协同多管齐下，促使公共管理不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为社会提供无缝隙、非分离的整体性服务，进而实现政府治理的包容性和合作性。将政府治理有机融入国家治理，还原政府治理与经济和社会等各类治理的既相对独立又相互镶嵌的关系，通过将复杂的系统、事物、现象等化解为各部分的组合，深入理解、描述和把握政府治理制度的本质和规律，不断谋求政府治理体系内外的动态平衡，必将有助于提升政府治理效能和治理能力，创造出更多的公共价值。（三）集成式创新的关键是转变职能
经济基础对政府治理的决定性以及对行政自主规定性的关注，体现了国家治理的普遍性与政府治理特殊性的辩证关系，体现了整体性治理与专业化管理之间的联系，揭示了政府治理的底层逻辑。这个逻辑，为研究纷繁复杂、多种多样的政府治理方式理清了头绪，抓住了要害，这就是我国政府治理中存在的问题都与社会主要矛盾有直接和间接关系，正如《说明》中指出的，“归结起来，这些问题都是社会主要矛盾变化的反映，是发展中的问题”。在这样的前提下，理解政府治理方式创新，就能够依据社会主要矛盾的理论，界定政府与市场的关系，更好发挥政府作用。如何在市场决定性与行政自主性的张力中获得平衡，找到主要矛盾？经过改革开放以来艰苦的探索，明晰了改革的重点—转变政府职能。要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。以转变职能为“总钥匙”，发挥市场的决定性作用与更好发挥政府作用，尊重市场经济发展要求，能动地创造良好的营商环境，降低成本，高效办事。政府过“紧日子”但让人民过“好日子”，这样，政府治理制度创新就有了强劲动力，就能加速盘活各种资源，创造出尽可能多的社会价值。《决定》以经济体制改革为牵引，按照总体战略布局谋划进一步全面深化改革的基本框架，全面安排各方面的改革，对政府治理领域，强调抓住政府与市场的关系这个核心问题，统筹协调宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境保护等各领域的创新。（一）政府宏观经济治理方式创新
宏观经济治理是政府治理的首要内容，健全宏观经济治理体系是贯彻以经济体制改革为牵引这一要求的精准落点。一个现代国家的宏观经济治理水平，直接关系到该国经济社会发展的质量高低、动力强弱。《决定》对健全宏观经济治理体系的部署是全方位、多层次的，从政府治理的角度分析，在强调完善机制、提高能力的同时，重点突出强调协同治理。《决定》提出“增强宏观政策取向一致性”原则，不仅在“健全宏观经济治理体系”这一章的总论中强调这一重大原则，而且还在“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”这一节中提出要“把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估”。这就要求各部门在制定政策时须坚持全局意识，使政策之间相互协调、方向一致、共同发力，不相违、不打架、不打横炮，确保各个决策与国家宏观政策形成最优组合，形成服务于高质量发展的合力，最大程度提升宏观政策的整体效果，并高效转化为经济增长率。这是党中央完善政府调控的新要求，也是中国特色宏观治理、公共政策创新的又一重要理论成果。（二）市场监管治理方式创新
《决定》进一步部署了构建全国统一大市场和加强市场监管治理的重大改革举措。长期以来，在政府与市场关系中有“放”与“乱”的矛盾，如何做到既“放得活”又“管得住”，是市场监管的难点。《决定》提出“更好维护市场秩序、弥补市场失灵”，指明了市场监管治理改革的方向。目前，我国市场领域存在着制度规则不完善、要素市场发育相对滞后、地方保护和市场分割屡禁不止等问题，亟待深化改革。《决定》从建立产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等制度入手，作出一系列加强政府监管工作的部署，推动我国市场由大到强转变，促进政府监管治理水平的提升。（三）社会治理方式创新
创新社会治理，才能维护人民的利益，释放社会成员的活力。《决定》对发挥社会治理中的政府作用作出部署。在“健全社会治理体系”的专节中，将“探索建立全国统一的人口管理制度”摆在突出位置，凸显了源头治理的重要性。从国家层面统筹人口管理制度，是保障公民合法权利、便利公民社会生活，提升社会治理水平，促进经济社会发展的支撑。《决定》提出，“健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度”，这是对近十余年来多地进行的强镇扩权改革试点成效和经验的总结，对基层政府及派出机构治理制度的创新。《决定》提出，“深化行业协会商会改革”“健全社会组织管理制度”。这是在党的十八届三中全会提出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开”后，沿着确定的改革之路继续前行的新举措。（四）公共服务治理方式创新
公共服务是进入风险社会后产生的一种新的政府治理方式。管理就是服务，治理也是一种服务，而且是更系统、更全面、更贴心、可定制的服务。《决定》提出了公共服务的制度供给和各项措施，充分体现了管理与服务统一、寓管理于服务之中的原则和服务先导的理念，将服务作为政府一切治理手段的“先手棋”，将公共服务做出“路标”，走到管理链的前端，而不是与其他手段平行使用的工具。《决定》在“进一步全面深化改革的总目标”中提出“增强基本公共服务均衡性和可及性”，就表明这是一种目标管理导向下的公共服务，比以往提出的加强公共服务有了更前端的定位。将公共服务的职能提到了市场监管的前面，意图是强调公共服务引导服务型政府建设，进而引领服务型社会建设，指引其他社会事业的发展前行方向。公共服务具有化解风险的功能。传统解决冲突的主要方法是控制、遏止。但风险和危机并不一定是疏于控制的结果，很多时候来源于缺乏疏导，深究起来，很多时候来源于缺乏服务及以服务为载体的疏导。《决定》提出“公共服务绩效管理”，就是要让服务对象评价政府工作，将防范化解风险作为行政管理者和行政相对人共同的使命。《决定》又提出“公共服务随人走”“高效办成一件事”等要求，体现了服务体系改革的新要求，表明公共服务形态的政府治理更加需要科学化、人性化和高效化。（五）政府生态治理方式创新
政府生态环境治理是叠加于传统行政管理上的功能，又是需要全面融入国家治理体系的政府基本职能。《决定》提出，“完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”。这就需要建立健全生态产品价值实现机制和利益导向机制，让生态环境保护者受益，由生态使用者付费、生态破坏者赔偿，形成绿色发展方式、生产方式和生活方式，实现生态环境保护与经济发展协同推进。政府重点要在建立制度和协同推进两方面发挥积极作用，即构建和完善生态产品调查监测、自然资源确权登记、生态资源价值评估和权益交易、生态保护补偿以及环境破坏赔偿制度，加强部际协调，提升协同绩效。政府治理是一项巨大而复杂的社会系统工程，在改革创新中必须坚持科学的路径。中国特色社会主义进入新时代，改革所处的国际国内环境、所面临的困难和挑战、所要解决的问题、所要达到的具体目标都有了新的变化，改革创新在方法论上也要有新的发展。《决定》既继承实践已经证明行之有效的政府治理改革方式方法，又结合新时代的特点和要求形成新时代的改革理念和要求，提出了“坚持守正创新”“顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破”等务实管用的改革方式方法。（一）法治的路径
法律制度是在长期实践探索中形成的人类伟大创造，在法治轨道上深化改革，做到改革和法治相统一，是进一步全面深化改革的重要原则。《决定》重点从四个方面对运用法治方式推进政府治理制度创新作出部署。一是从完善法治体系的层面，提出重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。二是从发展经济、改善民生、保护环境等层面，提出制定民营经济促进法、金融法，编纂生态环境法典等多项法治建设。三是从加强民主政治的层面，提出加强重点领域立法，健全人大对行政机关的监督制度，完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督等法治建设。四是从依法治国与依法行政的关系入手，提出政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善重大决策、规范性文件合法性审查机制等举措。这是对党的十八届三中全会关于法治政府建设部署的深入和延展。（二）政策的路径
政策是执行制度的工具，是维护制度权威的武器，是产生制度效能的桥梁。制度的完善不可能一蹴而就，需要经过实践的不断发展逐步推进，在这个过程中，政策可以发挥助推器的作用。尤其是对一些“非渐进式”制度创新，更需要配套性政策进行系统性稀释，将力度强、目标大、时间紧的制度变迁换算为阶段性较小强度和目标的改革。比如，《决定》中提出防范化解经济金融风险的制度，配套出台产业链供应链安全风险应对政策、金融领域风险早期硬约束政策、安全风险监测预警和应对政策等。健全保障和改善民生制度，配套制定完善收入分配、规范收入分配秩序的政策，优化创业促进就业的政策，以及支持和规范发展新就业形态，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员的相关社保制度，以及取消户籍限制的政策。支持绿色低碳发展的制度，配套有财税、金融、投资、价格等政策。这种制度创新与政策创新的组合拳，是一种整合式创新，有助于引导创新要素间的重新组合，形成合力。（三）数字化的路径
数字化是推动全球发展的最强驱动力之一。《决定》提出了“数字经济”“数字化改造”“数智技术”“数字产业化”“产业数字化政策体系”“完善生成式人工智能发展和管理机制”等一系列新概念，为政府治理方式创新提供了思路，指明了路径。加快政府治理方式的数字化转型，要把数字赋能的落脚点放在推动政府治理流程再造和模式优化上，使之成为经济发展、民生效能、科学决策的优质工具，而不是把数字化当作目的，搞“为数字而数字”。要努力增强运用数字化提升政府治理水平的共识，尤其是在伦理审查和信息安全等领域，要尽快达成共识，建立严格制度规范，预防数字风险和危机。要加强行政管理，按照《决定》要求，“建立人工智能安全监管制度”。（四）绩效的路径
推动高质量发展需要有高绩效的政府，需要有适配的、对政府治理绩效的评价体系和管理方法。政府治理的绩效与传统意义上的行政绩效不同，以往“头痛医头、脚痛医脚”的管理模式不能适应经济社会的发展需要，难以衡量多主体多维度联合协同推进的绩效，无法整合经济、政治、文化、社会、生态文明建设的管理。《决定》在“深化财税体制改革”的大命题中提出完善和加强政府绩效的评价、评估与管理的问题。这里要解决的科学问题是，政府绩效管理要解决系统中各要素之间运行速度、轨迹、离差等方面的协同管理绩效以及克服组织中不确定性等难题。这就需要探索从单一层面、线性管理下的单个组织绩效管理向以统筹理念为导向的复合组织绩效管理转变，在对构成组织统一体的主体、客体和环境进行总体筹划的基础上，通过对系统中各要素、层次以及子系统的协同安排，形成对统筹程度、能力和水平进行的绩效评估，使系统的整体绩效达到最优状态。（五）预算的路径
财税是国家治理之基，预算是政府治理之首。《决定》提出了预算统筹、预算评价、指导预算和零基预算等几个方面的改革，形成新一轮财税体制改革的纲领。党中央高度重视用好预算改革这个“指挥棒”，通过建立重结果、控成本、可问责的治理体系，将“花钱”和“办事”相结合，将管理范畴和着力点从财政收支扩展到财政资源配置效率和使用效益，扩展到科学测量政府绩效，构建和完善综合统筹、规范高效、约束有力、持续安全的现代预算治理体系，体现了“改革发展快半步”的意识和改革关口前移的战略思维，推动建设高效能、低成本政府。（六）标准的路径
标准是现代政府不可或缺的要素。实施标准化有助于为国家治理确立规范、标的、依据、指标和评估基准，是建立统一大市场、高水平对外开放的必要条件，也有利于促进不同国家和不同地区之间就治理状况和治理水平进行相互比较、学习借鉴。《决定》在论述依法行政的专章中提出“促进政务服务标准化”，并要求“推动行政执法标准跨区域衔接”“完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台”。《决定》还对各行各业需要标准化的领域提出了建立行业或领域标准化的治理要求。比如“推进服务业标准化建设”“构建新型基础设施规划和标准体系”，等等。对标准化管理体制也提出了“深化地方标准管理制度改革”。在中央全会的重要决定文本中，如此多地提出与政府治理有关的“标准”，这是首次，表明政府治理科学化、规范化进入新阶段。每一次改革突破都源于对社会主义认识的再深化。这次全会《决定》提出的政府治理领域的改革创新，丰富了行政学和公共管理科学，加深了对政府改革的认知。通过全面改革，从“管理”走向“治理”，从“政府管理”走向“政府治理”，必能将制度优势转化为经济社会的治理效能，在实践中迸发出巨大的力量，加快法治政府和服务型政府建设，推动政府治理体系和治理能力现代化。【图片来源于网络】
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