关于金融服务养老公共管理政策的实施，国外积累了一些经验。如何参考国外的经验并结合中国实际，制定和实施具有中国特色的养老服务的公共管理政策，对于更好地应对中国老龄化问题、实现金融服务养老的可持续发展具有重要价值。

国外金融服务养老比较发达的国家，较为重视金融服务养老公共管理，以有效防范可能引发的养老资金经营风险和支付困难。虽然各国养老金的构成、管制和约束、资本市场完善程度、风险偏好有所不同，但大多数国家公共养老金采用市场化投资运作的方式，实现养老金的保值增值。凡银行、证券、保险、信托、基金涉及的养老服务，都进行了严格的管理。

（一）银行服务养老管理

国外银行服务养老管理，主要是制定相关的服务规划、准入与退出规定、业务种类与范围、养老储蓄与投资、风险防范措施和法律法规等。银行服务养老管理既包括银行等金融机构内部管理，又包括政府相关部门外部的监督与控制，是监管的重点，这是养老服务的特殊性所决定的。无论是公共养老金介入银行基金投资，还是个人养老储蓄等，都受到严格的管理。例如，美国相关机构针对获得反向抵押贷款需要支付的高额保险费、评估费、签约费等涉及老年人权益保护事宜做了严格的操作规定。在德国和法国，控制了60%以上的养老基金投资的银行都受到严格的操作管理。英国金融服务局对开展住房反向抵押贷款业务金融机构及中介机构都进行严格的审查，瑞典银行控制了80%的养老基金资产投资，俄罗斯联邦养老基金委托俄罗斯银行和对外经济事务银行负责保险部分短期结余资金的投资管理。这方面的资产配置管理也是银行服务养老管理的重要组成部分。

（二）证券服务养老管理

由于养老证券投资风险都大于其他金融服务养老风险，发达国家注重证券服务养老管理。几乎涉及养老证券投资的所有机构、市场、政策实施和法律法规等都纳入其中进行严格管理。日本推行统一的年金制度，由金融机构负责投资管理与运营。美国对养老投资的监督与管理机构是证券交易委员会，其养老投资风险一般都低于普通证券投资风险。此外，美国还对养老被投资机构进行主动审计监督，特别是积极寻求社会审计机构以及政府审计机构，对养老基金及资产投资运营效率进行审计监督。这一从外部对养老资金或养老资产投资进行审计监督很有成效。当前我国更多被动地进行审计监督，更加强调对资金或政策违规性问题的发现和整改，较少主动地进行绩效审计。

（三）保险服务养老管理

国外有专门的机构进行保险服务养老管理。为了保障养老资产的安全，美国推出了默认自动加入模式，解决了参与者选择金融产品和服务的困难。同时，养老保险都有非常严格的准入与退出制度。英国的个人养老计划、商业补充养老保险等由不同的机构依法进行管理。政府在保险缴费基础上给予一定的补贴支持。2019年，英国养老金监管机构授权建立多雇主职业养老金计划lifesight，是迈向具有更好保障措施的养老金计划市场的重要一步。作为重要组成部分的企业补充养老保险，国家通常以税收优惠的方式鼓励企业设立补充养老保险覆盖人数，约占从业人员的2/3。部分私人购买的商业养老保险也能获得政府补贴。新加坡的中央公积金不仅可以用于退休或丧失工作能力后的生活保障，而且可以用于购买政府建造的公共住房、投保家庭保险、作为本人或家属的医疗保健费用。意大利、瑞士养老保险基金投资有严格的数量限制。其他国家也进行了类似的保险服务养老管理。商业养老保险管理使得养老者获得了资金上的保证。

（四）信托服务养老管理

养老信托是金融服务养老的重要组成部分。美国有专门的信托基金委员会统一管理社会保障和医疗保险信托基金，使得社保与医保基金能够按信托基金委员会的决策运营管理。日本信托银行则通过养老金信托等方式，对企业养老金进行管理和经营。菲律宾由一名独立委托人管理养老信托基金。智利对养老信托的监管比较严格，仅允许投资于政府债券大公司的债券。尽管智利目前放松了投资领域，但它对养老信托的管理仍然较为严格。

（五）基金服务养老管理

养老型基金允许投资者在养老市场范围内选择现有的基金产品。澳大利亚、智利要求某类别养老金只能定向投资于该类养老型基金产品。养老基金在资本市场上通过市场化运作来保值增值，其参与资本市场更可以推动金融产品的创新。在创新的同时，养老基金也可能出现风险。为此，美国和澳大利亚的养老型基金几乎都具有默认选项设置。美国基金在抵御通货膨胀风险和长寿风险上具有一定优势，以而受到老年人的普遍欢迎。澳大利亚超级年金的默认投资选项设定，要求资金必须进入被核准的账户。于是，参与者获得了养老资金和权益上的保证。有的国家或地区的强积金制度实施以来的年均投资收益率为2.8%，实现了养老金资产保值增值。日本监管机构定期检查投资管理公司是否遵循了养老投资指引，分析投资业绩和风险管理的具体情况。智利专门组建基金管理公司，实现从传统的集中管理转变为分散化管理。

高效的金融服务养老需要职责明确的政府管理机构与专门的金融服务养老管理机构进行管理，对金融服务养老风险负责。不同国家的政府管理机构与金融服务养老管理机构对于金融服务养老风险防范产生不同的影响。除了监管机构监管外，国外金融服务养老发展的经验是设有专门的金融服务养老管理机构进行全方位的管理。

（一）设有职责明确的政府管理机构

职责明确的政府管理机构。尽管存在差异，但为了金融服务养老的有序运行，各国都有这样的专门机构。日本的养老金管理机构由立法、行政管理、执行、社会保障基金管理运营和保险基金监督机构等组成。英国十分注重金融为老年人提供的服务。它在公共养老金计划的基础上，大力推进市场化的养老金资产配置。英国设立了一个总资产为24亿美元养老金计划，向任何参与者开放并用低成本办法进行投资管理。同时，英国也特别重视金融服务养老的监管。它有众多的专门机构负责管理与监督金融服务养老的正常开展。英格兰银行代表政府管理机构依法负责宏观和微观审慎管理。韩国的养老金管理机构由16个政府或半官方机构组成，在全国设有107个办事处。美国对养老金资产配置的管理机构有劳工部、财政部等政府管理机构。它们分工负责，共同管理养老金的投资运营。

（二）设有专门的养老金资产管理机构

发达国家的金融服务养老都有专门的管理机构，这些机构也为金融服务养老风险防范负责，并通过投资使养老资产实现了保值增值，专门的资产管理机构为金融服务养老发挥了积极的作用。例如，美国的个人退休账户、日本的养老投资基金、英国的国家就业储蓄信托基金、加拿大养老金计划投资委员会的储备基金、瑞典的公积基金、丹麦的养老计划、新加坡的中央公积金和挪威财富基金等。这些基金的运营都有专门的管理机构如人寿保险公司进行投资管理。人寿保险公司通常将养老金缴费投资在自己可分红的或者自己管理的基金中。大多数的大型养老金计划都是自行管理或者自我保险型，也就是说，它们自己进行投资。小型的养老金基金可能会选择保险公司来管理投资组合（这种投资组合称为保险管理投资组合）。

与其他国家不同的是，美国、日本、英国、加拿大等国经济发达，虽然养老问题突出但养老保障体系健全，而金融服务养老在养老保障体系中又占有重要地位。美国金融服务养老高度发达。金融服务养老的计划多、覆盖范围广、参与人员多、投资收益高、风险损失小。2019年，涉及近6000亿美元的养老资产由政府机构—联邦退休储蓄投资委员会运营与管理。美国专门的养老金资产管理机构为养老金及时足额支付发挥了应有的作用。与之相适应，金融服务养老也实行双重多头管理。美国的金融实行中央政府与地方政府共同监管的体制。危机后，美国对银行住房反向抵押贷款、养老基金与信托等加强了监管，特别是对养老者权益的保护。这些机构共同为金融服务养老的管理负责。

对英国来说，在英格兰银行理事会下设的英国金融政策委员会全面维护金融系统整体稳定，审慎监管局负责对银行、信用合作社、保险公司等进行监管或管理。加拿大养老计划投资委员会是养老金的资产管理机构。养老储备基金旨在支持其国内养老金制度的实施。成立于1997年的养老储备基金也是一个投资管理机构，目的是投资加拿大养老金计划的资产，使其实现保值增值，更好地服务于养老。这一机构管理着约2500亿美元的投资组合，并向加拿大养老金计划提供现金管理服务。挪威财富基金也为养老提供金融服务。成立于1967年的国内基金由专门的机构管理，资金来自国家保险计划。

（三）形成金融服务养老的治理框架体系

同其他金融活动一样，金融服务养老活动同样存在着一系列风险，同时也都需要全面治理，尤其是防范人口老龄化和健康、长寿等支付压力风险。这意味着养老基金缴费和支付以及投资范围都有新的变化，如在待遇确定型计划中引入风险分担要点。监管机构应该信任这些基金的治理能在不中断情况下推出新的运营和投资战略。在有些情况下，政府可能决定改变公共投资机构的使命，如在法国和爱尔兰等国。2001年，法国设立了一种特别的养老基金，作为养老金制度的储备基金。它的作用更像是一个主权财富基金。爱尔兰国家养老金储备基金于2014年转变为爱尔兰战略投资基金，其主要任务是满足养老的需要。尽管差异很大，但大多数国家形成了金融服务养老的治理框架体系。

（1）责任。金融服务养老涉及各方利益，这就必须界定各方的责任。凡涉及养老服务的投资机构以不直接干预原则为基础，协议双方被认为是独立和平等的，任何一方都不能控制另一方。新西兰政府可向退休金基金监护人发出指示，只要这些指示符合基金投资应审慎的职责。同样，美国储蓄委员会可以对TSP中允许的养老投资工具或产品进行任何变更，都必须获得相关机构的批准。监管者监督它是否拥有私人养老基金。只有各方责任明确的金融服务养老，才能获得可持续的发展。

（2）风险导向型内部控制。行政管理部门负责提供养老服务机构的日常管理和养老投资战略的执行。在大多数情况下，首席风险干事是执行委员会的成员，职责是防止金融服务养老风险的出现。美国养老基金的经理人试图持有高预期回报的资产，并通过多样化投资来降低风险。在某些情况下，一些国家的养老金资产配置有严格的限制条件，目的是保护养老者的权益免受损害，将风险降到最低限度。加强风险导向型内部控制是不少国家金融服务养老的明显特征。

（3）信息披露。相关机构向所有参与金融服务养老者做出准确和及时的信息披露。这些机构的信息披露类型和程度取决于它们的监管方式。储备基金和其他养老基金投资与运营管理通常由政府部门直接进行监督。大多数机构公布关于养老投资组合、风险防范措施以及投资的详细数据。金融服务养老的投资运营监管同样要求私营部门提供相关的服务信息，并要求他们也必须有能力分析这些信息并由此采取行动。除政府外，金融服务养老的风险防范还针对金融分析师、同行、决策者、财经媒体等专业受众。这些受众在业绩、政策评价等方面提供有益的服务。经营个人账户计划的机构定期向参与者发布财务报告书。养老者可以从中全面了解老年人期望的个人财务状况，包括私人养老金计划、养老储蓄安排和养老投资状况。监管机构可将此类报告书作为各类金融服务养老方式进行比较的依据。

（4）治理框架。金融服务养老投资机构反映在其治理框架的重要作用上。这些投资机构的治理框架反映在董事会和监督委员会上。董事会在确保投资机构的有效治理方面发挥着关键作用。美国、新加坡和瑞典的任命是由政府与相关利益方协商进行的。美国总统任命管理储蓄存款计划资产的董事会成员。新加坡财政部长与总统协商任命董事会。瑞典基金的董事会成员就一些立场向利益相关者进行咨询，由政府任命。英国的受托人目前由就业和养老金国务秘书任命。加拿大和丹麦的受托人任命由利益相关者向政府推荐候选。加拿大组成的咨询委员会提出任命的建议。丹麦的董事会候选人参与协商解决。新西兰未来基金董事会设立了一个冲突协调委员会，以解决董事会可能存在的利益冲突。这使监督机构和利益相关者能够监督业绩和任务的执行情况。这些机构在监管和法律的框架内运行，但与政府监管保持一定距离。各委员会对养老业务运营风险和其他内部风险进行监督。其他一些国家也有类似的治理框架，效果较为显著。

实现金融服务养老可持续发展，还需要高度重视金融服务养老管理，特别是不断完善金融服务养老监管。恰到好处的监管需要专门的金融服务养老监管机构、明确金融服务养老监管机构的监管职责、有多方利益主体参与治理和政府相关部门彼此分工负责。

（一）建立专门的金融服务养老监管机构

在英美等发达国家，一般都设有专门的金融服务监管机构，自然也覆盖了金融服务养老机构的监管和行为的监管。美国设有证券交易委员会实施监督管理，日本由健康、劳动和福利部监管，加拿大则直接由财政部等机构监管，英国设有养老金监管局和审慎监管局进行专门的监管。其他发达国家的机构设置基本类似，或是专门的金融监管部门或是政府行政部门。在设有金融服务监管机构的同时，各监管机构的监管力度也在不断加大，但整体趋势是从数量限制监管向审慎监管转变。国外对金融机构提供养老服务的法律监管成效也非常显著。

最有代表性的金融服务养老监管机构的国家是美国和英国。美国有众多的金融监管机构。各机构各负其监管职责。在金融服务养老统一监管框架下，对金融控股集团风险防范的过程以及资本充足率是美联储监管的重点所在。英国设有审慎监管局、金融行为管理局和养老金监管局等监管机构。每一个监管机构侧重不同的领域，金融行为监管局负责被监管公司的成立、运营和解散，监管养老金投资行为。而监管机构监管的目的在于保护金融产品消费者的权益。审慎监管局是英格兰银行的一个组成机构，只对英格兰境内的诸如银行、购房互助协会、信用合作社、大部分投资公司和保险公司等1700多家金融服务公司负责审慎监管。其监管目的在于保障并促进被监管公司的安全健康运营，避免因经营不善而可能导致的风险给受益人权益带来的损失，同时对保险公司的保单持有人利益提供偿付能力保障。

（二）明确金融服务养老监管机构的职责

国外众多金融服务养老监管机构各司其职，各负其责。因公共养老基金难以满足养老的需要，法国从1998年开始由储备基金监管委员会管理养老储备基金。参与者根据自己的实际进行选择并拥有知情权，具体的投资管理由拥有丰富养老基金投资管理经验的法国信托投资局（1816年成立）负责。法国采用直接投资模式与委托投资模式管理养老储备基金资产。正是职责明确的监管机构使得法国金融服务养老无漏洞可钻，风险防范做得非常好。养老者获得了满意的金融服务。为了应对人口老龄化的挑战，1990年，挪威专门成立了石油基金，后改为挪威全球养老基金。这种养老基金是以石油收入为来源所建立的专门供养老使用的基金。根据有关规定，该基金由挪威银行进行管理。挪威养老基金采取直接投资与委托投资相结合、以委托投资为主的模式。实践表明，它是一种比较成功的基金服务养老监管模式。职责明确的监管机构是国外金融服务养老成功的重要经验。

（三）有多方利益主体参与治理

如果想让养老资金投资为投资者带来预期的收益，并使他们信任和参与，就必须有强有力的治理措施。在养老金提供者的治理框架和投资政策中，非常重要的一环就是养老投资和风险防范要符合监管机构要求。诸如储备基金、养老基金等各种投资机构，提供了如何治理、制定投资标准和实施监管的实例。国外金融服务养老所遵循的《私人养老金监管核心原则》不仅能够保证私人养老金安全，而且能够获得预期的收益。养老投资机构的治理框架和投资政策，都有相关的严格规定。多方利益主体参与的治理不仅包括与投资标准的实际应用有关的关键政策问题，以及这些养老投资机构如何解决这些问题，还提出了坚持私营养老机构适用核心原则的措施。虽然多方利益主体参与，但由于监管恰当，参与金融服务养老的老年人的权益得到了切实保障。

（四）对中国完善金融服务养老监管的参考借鉴

目前，中国金融服务养老面临的最大挑战，就是如何将有限的养老资金、养老资产实现最大程度的保值增值，不断增加养老投资收益。收益与风险总是相伴的，老年人很容易因为厌恶风险或因收益不确定将养老资金配置到保守型资产如手持现金或银行储蓄上，这无疑是一种潜在的收益损失。另外，由于金融知识较为匮乏，部分老年人对金融服务养老持怀疑态度，甚至因此大多数老年人会以现金方式储备养老资产，降低收益以减少风险。目前，养老投资违规问题高发多发，已降低了他们对提供养老服务的金融机构的信任。加快中国的金融服务养老发展，通过政策加强养老服务监管，健全养老服务综合监管制度，不断完善金融服务养老监管体制，既要建立专门的金融服务养老监督机构，又要明确监管职责。完善金融服务养老监管体制，既要有对金融一般性的监管机构的监管，又要有对金融服务养老专门性的监管机构的监管，实现对银行、证券、保险、信托、基金服务养老监管的全覆盖，特别是加强对银行、证券、信托、基金、保险等金融机构开展养老领域金融组织、产品和服务方式创新的监管。建立由多方主体参与的金融风险治理监督体制，充分发挥各种媒体和金融审计的监督作用，在更广范围实现金融服务养老的规范化和增加透明度，进而形成更好的养老金融服务的信用。

金融服务养老领域既具有经济效益又具有社会效益，需要金融机构、养老机构和政府相关部门的共同参与和管理。金融服务养老需要明确政府与市场的有效边界及各自职能范围，比如政府不仅需要提供基本养老服务，而且还需要完善金融服务养老公共管理政策实施机制。有了好的公共管理政策实施机制，才能努力推动公共管理政策落地、生根、开花、结果。

（一）金融服务养老公共管理政策对实现金融服务养老的可持续发展十分重要

金融服务养老本身是一个过程。在此过程中，用公共政策管理金融服务养老贯穿于决策、执行和监督的全过程。公共管理政策的有效落实是保证政策实施效果的基础，金融服务养老通过公共管理政策满足养老服务需要。推动金融服务养老发展，需要政府进行相应的顶层制度设计。政府在加强金融服务养老监管的同时，制定和完善相关的公共管理政策，不断提高金融服务养老的管理效率非常重要。政府通过权责明晰、分工合理来实现相关管理机构间的制衡，确保金融服务养老低风险、高效率运行。金融机构主要提供金融服务养老的有效供给，养老机构是提供专业性养老服务的机构；监管机构就为风险防范和监管提供保证；对于政府相关职能部门而言，主要为金融服务养老提供公共管理规定和外部环境。随着金融创新和养老需求的变化，原有的金融服务养老公共管理政策可能会过时，新的金融服务养老的相关政策需要及时跟进。只有各方都完成自己的职责且明确有效，才能保证金融服务养老的可持续发展。

（二）金融服务养老公共管理政策实施机制

21世纪以来，相关部门出台了一系列涉及金融服务养老的政策、措施和规定，但部分偏于宏观指导，缺乏详细的操作指引与实施细则。有的养老机构无资产抵押而得不到银行贷款，有的养老项目短期利润问题而难以融资，有的养老产业投资没有明确的政策规定而被拖延。无论是金融服务养老项目、养老产业，由于政策供给不足而都难以获得金融的大力支持。以往的养老金投资政策过度追求“安全性”，受限于投资品种太少，收益十分微薄。如何有效引导养老储蓄对接长期投资，为居民提供有力的养老保障是养老金可持续发展的关键。金融服务养老都因政策支持不够而受到了或多或少的影响。不仅如此，关于金融服务养老的大部分政策也比较分散，分布于各种支持养老服务业、保险业和证券投资业等的政策之中，仅有《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》等相对系统和完整，但已经时过境迁。金融服务养老政策滞后一定程度上制约了金融服务养老的发展。

未来，需不断完善金融监管政策，加强对银行、证券、信托、基金、保险等金融机构开展养老领域金融组织、产品和服务方式创新的监管，以利于金融创新稳妥有序开展。有了好的公共管理政策，再通过金融服务养老公共管理政策的实施机制，打通政策执行的障碍，提高政策的执行力。探索有中国特色的金融服务养老路径，需要继续完善金融服务养老公共管理政策实施机制。它们通过政策导向、财政贴息和贷款专项基金推动金融服务养老落地。

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