【作者简介】郑有贵 中国社会科学院大学教授、当代中国研究所研究员、博士生导师。
【文章来源】《行政管理改革》2024年第9期
文章结构
一、统筹集体和家庭两个层次的发展是巩固和完善农村基本经营制度的内在规定性
二、从长时段演进发展经验中把握农村集体经济组织改革完善的方向和原则
农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。巩固和完善农村基本经营制度，在家庭和集体两个经营层次都有需要破的题。农村集体经济组织改革发展要从长时段演进发展的宝贵经验中把握方向和原则，最基本的是要坚持农村土地集体所有制不变、有利于激励农民和保障农民权益、有利于促进农村集体经济发展。农村集体经济的发展需要坚持系统观念拓展发展路径，从做实三级集体经济组织、促进农村集体经济组织与其他组织包容发展、正确把握农村集体经济“搭船”发展与“造船”发展的关系、建设能够带动农村集体经济发展的龙头组织等方面探索完善集体经济组织体系。
党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，将“缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”明确为“完善城乡融合发展体制机制”的目标取向，强调“巩固和完善农村基本经营制度”，要求“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。此前，2024年6月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》），把“巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度”作为制定该法的宗旨之一。本文从历史与现实、理论与实践结合视域，基于党的二十届三中全会决策部署和《农村集体经济组织法》的规定，对进一步巩固和完善农村基本经营制度、完善农村集体经济组织体系，进而促进农村集体经济发展壮大的实现路径进行探讨。一、统筹集体和家庭两个层次的发展是巩
固和完善农村基本经营制度的内在规定性
《中华人民共和国宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国农村的基本经营制度。判断农村基本经营制度是否巩固和完善，既要考察基于集体土地的家庭承包经营是否发展，也要考察集体经济是否发展。
农民土地承包经营权益的保障和集体经济的发展相互促进。巩固和完善农村基本经营制度，既要完善家庭承包经营制度激励农民和保障农民权益，也要促进集体经济发展。2016年4月，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时强调，不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把农民利益损害了。集体经济的发展，可以为促进基于集体土地的家庭承包经营发展和更好保障农民的权益提供支撑和保障。在发展壮大农村集体经济的政策取向下，一些农村集体经济组织抓住工业化、城镇化、乡村振兴的机遇，无经营性收入的“空壳村”问题得到一定程度的解决，但集体经济发展能力弱的问题没有根本解决，农民承包经营权保障不充分现象时有发生。长期的实践表明，农村集体经济发展壮大，有利于促进共同富裕，巩固和完善农村基本经营制度的基础可以更加牢固。
（一）完善家庭承包经营制度的历史进程和要破解的新题家庭承包经营制度的实行，不仅实现了预期目标，还衍生出更多的绩效。实行家庭承包经营制度调动了农民发展农业的积极性，解放和发展了农村社会生产力，其初始目标得以实现。这一经营制度与其他搞活政策共同作用，解除了农民向非农产业拓展的限制，为更好发挥人口红利优势作出了贡献；农民专业合作社的发展和多种形式的农业社会化服务的发展，为一些农户向应用先进科技和先进装备的专业化、商品化的家庭农场发展创造了条件，探索出农户与现代农业有机衔接的实现路径。改革开放以来，中国在实践中不断完善家庭承包经营制度。改革开放初期，中央将土地承包期明确为较长的15年，之后又先后延长为30年不变和保持土地承包关系稳定并长久不变，让农民吃了长效“定心丸”。在农民向非农产业拓展时，国家明确土地承包经营权可以自愿、依法流转，从制度上保障农民的土地承包权，以及通过经营权流转获得相应收益，使农民可以安心向非农产业拓展。进入新时代，国家推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，以保障农民权益和消除其顾虑。在统筹新型工业化、城镇化、乡村全面振兴促进城乡融合发展进程中，始终重视防止发生承包地细碎化问题，以及宅基地置换、农村集体经营性建设用地入市改革等可能发生变相影响农民土地权益等问题。党的二十届三中全会对深化土地制度改革作出部署，提出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”。在这一改革中，既要通过试点探索作好制度设计，也要在实际操作中防微杜渐，切实把农民的权益保障好。（二）农村集体经济的分化和需要在增强农村集体经济发展能力上破题改革开放以来，农村集体经济呈分化现象，一些村的集体经济逐步发展壮大，但仍有很多村的集体经济在较长时期内较弱，徘徊不前。集体经营初始目标是利用好集体资产，向家庭经营提供服务，解决小规模经营的农户办不了或办了不经济的困难，这不同于20世纪50年代初推进农业生产合作化是为了解决农户生产资料短缺的问题。这一变化是因为经过近三十年发展，农村社会生产力水平有了大幅提升，生产中面临的约束因素发生了变化。随着搞活政策的实行，一些村坚持和完善集体统筹和积累机制，集体经济逐步发展壮大，带动农民共同致富，集体经济组织的凝聚力增强。巩固和完善农村基本经营制度，需要在增强农村集体经济发展能力上跟进突破。2013年3月，习近平总书记指出，改革开放从农村破题，大包干是改革开放的先声。改革开放初期，中央文件提出要建立统分结合的家庭联产承包责任制，但实践的结果是，“分”的积极性充分体现了，但“统”怎么适应市场经济、规模经济，始终没有得到很好的解决。这一现象的发生是多种因素造成的，除了对发展集体经济重视不够外，还包括一段时期内农村集体经济组织经营人才缺失、经营能力弱，对经营管理人才激励不充分，集体经济收入对直接增加农户收入的贡献小，加之与农民专业合作社相比，在支持政策、专门法律制度保障、法人地位等存在一定差距。新近制定的《农村集体经济组织法》将改善农村集体经济支持政策和法律保障，农村集体经济发展将进入新的阶段。促进农村集体经济的发展，要遵循规律，不能盲目以行政方式推动，但也不能不作为，集体经营业务也要转换，在提供生产服务的同时，向提升市场开拓能力、提升农村资源价值、提升产业优质化水平、延长产业链促使一二三产业融合发展、提升品牌价值等方面拓展。二、从长时段演进发展经验中把握
农村集体经济组织改革完善的方向和原则
中国农村集体经济组织起于初级农业生产合作社、高级农业生产合作社，经历了小社并大社、人民公社化运动、“三级所有，队为基础”体制的人民公社、双层经营体制、集体资产确权到户和股份合作制改革。其中，始终坚持的是土地集体所有制，以及以此为基础走共同富裕道路。变的是从中国实际出发探索公有制有效实现形式，从不同发展阶段的经济社会发展水平、面临的问题、要实现的目标探索农村集体经济发展、共同富裕的具体实现路径。《农村集体经济组织法》第四条从法律上将“坚持社会主义集体所有制，维护集体及其成员的合法权益”明确为农村集体经济组织应遵循的原则之一。经过长期实践探索和理论创新发展，探索形成维护集体和成员两个方面的合法权益，进而促进集体经济和家庭承包经营相互促进、共同发展的路径。（一）农村集体经济组织的改革完善要始终坚持农村土地集体所有制不变农村集体经济组织经历的所有调整、改革，一条底线是坚持农村土地集体所有制不变。改革开放初期实行家庭承包经营制度的改革，是将农村集体的土地交由农户承包经营，不是将集体土地私有化，也不是对集体经济实行“解构”。这体现在两个方面：一方面，实行家庭承包经营制度改革，是在集体经济组织单一实行集体统一经营的基础上，增加家庭承包经营这个层次，也明确规定了集体要为家庭承包经营提供统一服务，这就形成了家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，党中央将这一体制明确为农村基本经营制度。但一段时期内，农业方面的集体经营在实践中没有充分开展，这除了实行家庭承包经营初期实践中对开展集体经营不够重视外，还因为随着市场取向改革的不断推进，激活了农村经济，生长出的公司、专业合作经济组织等多种类型的农业社会化服务组织填补了集体向农户提供服务的空缺。另一方面，对家庭承包经营实行“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”分配制度，这一改革是对国家、集体、个人分配关系的完善。家庭承包经营的包干分配制度一方面使集体与家庭承包经营的关系更明确，另一方面也因为促进了农业增产和农民增收，逐步消除了改革开放前单一实行集体统一经营体制下一些生产队吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款的现象，农民能够交足国家的农业税、乡统筹、村提留，使国家和集体获得了更有保障和更多的收益。有的研究者没有注意到家庭承包经营的包干分配制度改善国家、集体、个人分配关系，以及激励农民实现农业增产，进而使国家和集体收益更有保障这一点，因而认为家庭承包经营冲击了集体经济。同时，还有一个重要政策因素，即从减轻农民负担出发，国家推进农村税费改革和实行公共财政覆盖农村政策，家庭承包经营所获收益不上缴农业税、乡统筹和村提留，即集体不以乡统筹和村提留方式参与家庭承包经营分配。不仅如此，国家还给农民多种直接补贴，这并不是集体与承包经营之间分配关系的解除，而是在进入到一定发展阶段后，国家实行工业反哺农业政策，是国家强农惠农富农政策的组成部分。简言之，不能将历史条件所致的集体经济弱化归于实行家庭承经营这一改革，也不能因此对集体经济的发展失去信心。坚持农村土地集体所有制，是可以改革创新和充满生机活力的。改革开放初期实行家庭承包经营改革和进入新时代推进集体土地所有权、承包权、经营权分置改革（以下简称“三权分置”），对此给予了充分证明。坚持农村土地集体所有制推进土地家庭承包经营，实现了农村土地集体所有权与家庭承包经营权分离。农村集体经济组织自建立起到改革开放前，实行集体所有、统一经营、集体劳动，即便国家倡导实行包工到作业组等责任制，也是集体所有、统一经营、集体劳动。农村集体土地的所有权与承包经营权的分离，突破了农村集体土地只能由集体经营的传统认识。这一制度创新，由此形成既坚持农村土地集体所有制，又形成以此为基础的激励充分的农户家庭经营，为农村经济注入了活力，成为农村稳步发展、和谐进步的基石。坚持农村土地集体所有制推进“三权分置”改革，在实行农村土地集体所有权与家庭承包经营权分离的基础上，又实现了承包权与经营权分离。这一制度创新缘于有的农民从事二三产业没有精力耕种承包地，有的农民又愿意专营农业、扩大耕作规模，有将其他农民的承包地流转过来经营的需求。国家顺应这一发展要求，从政策和制度上加以确认。“三权分置”的实施，农民可以将承包的土地通过流转给他人经营，也可将其经营权入股合作社或公司等。基层探索的资源变股权、资金变股金、农民变股东（简称“三变”改革），则是“三权分置”改革后探索的能够保障农民权益和促进集体经济发展的一种有效实现形式，成为促进农业农村高质量发展和农业农村现代化的实现路径之一。（二）农村集体经济组织的改革完善要有利于激励农民和保障农民权益围绕激励农民和保障农民权益改革完善农村集体经济组织，是从农村集体经济组织建立起一以贯之的，只是在不同时期的实现形式不同。农村集体经济组织的生产经营不同于之前自给自足的小农经济。如何促进农村集体经济发展，如何管理好农村集体经济事务，如何处理好集体与成员、成员与成员的关系，都是新的课题，需要有一个探索的过程。其中，最难的是如何处理集体与成员之间的收益分配、成员与成员的按劳分配，以形成激励机制的问题。农村集体经济组织自建立起就探索实行以生产责任制的方式构建激励机制。1955年11月9日，全国人大常委会第二十四次会议通过《农业生产合作社示范章程》，明确了解决办法，第四十三条规定：“农业生产合作社为了进行有组织的共同劳动，必须按照生产的需要和社员的条件，实行劳动分工，并且建立一定的劳动组织，逐步地实行生产中的责任制。”第五十五条和五十六条还规定，农业生产合作社应该推行包工制，尽可能从实行耕作段落的和季节的包工制（小包工）逐步过渡到常年包工制（大包工），并根据完成情况予以奖罚，以此建立激励机制。1957年9月，中共中央在《关于做好农业生产合作社生产管理工作的指示》中指出，工包到组、田间零活包到户是建立生产责任制的一种有效办法，必须切实建立集体的和个人的生产责任制，普遍推行包工、包产、包财务的“三包制度”，对超产给予提成奖励，对减产扣分。在实践中，一些农业生产合作社突破上述规定，实行作业组包工包产；有的作业组甚至悄悄实行社员户包工包产，但由于当时包产到户被视为走资本主义道路的单干，很快就被取缔。党的十一届三中全会同意将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》发到各省、市、自治区讨论和试行，其中在总结和认真吸取中国农业发展的经验教训后指出，确定农业政策和农村经济政策的首要出发点，是充分发挥社会主义制度的优越性，充分发挥全国8亿农民的积极性。在全会关于发挥农民积极性的精神指引下，全国推广农民创造的家庭承包经营，以“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”的方式处理国家、集体、农户之间的分配关系，解决了以生产队为基本核算单位、集体劳动中成员与成员之间在分配上一定程度存在的平均主义问题，使农民的投入能够得到与之对应的收益回报，提高了农民获得边际效益的积极性。不仅如此，家庭承包经营与其他搞活政策的实施共同作用，使农户以土地承包经营为支点，拓展成为相对独立的经营主体等，这一衍生改革也激励了农民，还激活了农村经济。进入新时代，实行“三权分置”改革、推进集体资产确权到户和股份合作制改革，进一步保障了农民的权益，使农民财产性收益更有保障。（三）农村集体经济组织的改革完善要有利于促进农村集体经济发展新中国农村集体经济组织形式的变化，与各时期农业农村所处的发展阶段、面临的困难和要实现的目标，以及农业农村发展理论认识变化相关。以农业生产合作社为模式的农村集体经济组织致力于解决农户农业生产资料不足的问题，此后，围绕农村综合发展建立农村人民公社和实行“三级所有，队为基础”体制。在长期实行农业养育工业政策的情况下，集体统筹和积累机制优势一定程度促进了农业和社队企业的发展。改革开放后，集体乡镇企业的发展增强了集体经济的实力，集体经济仍然是农村一二三产业全面发展的重要力量。进入新时代，面对乡镇企业产权改革后集体产权的退出及农村税费改革取消乡统筹和村提留后集体经济的困境，国家采取措施促进集体经济发展。同时，促进了乡村资源增值，增强了乡村聚集力，为农村一二三产业融合发展、城乡融合发展、城乡共同繁荣发展赋能，朝着宜居宜业和美乡村的方向发展。农村集体经济组织是中国农村多种类型经济组织之一。对于农村集体经济组织的认识，存在静态或孤立思维，只考虑某个农村集体经济组织如何单独发展，这既不符合历史，也缺乏对一些地方实践创新的关注。发展农村集体经济，需要坚持系统观念拓展农村集体经济发展路径，探索完善集体经济组织体系，不仅要做实三级集体经济组织，还要促进农村集体经济与其他组织包容发展，正确把握农村集体经济“搭船”发展与“造船”发展的关系，构建能够带动三级集体经济发展的龙头组织。发展壮大农村集体经济，要正视农村有三级集体经济的现实，完善对集体经济的扶持政策，依法把三级集体经济组织做实。《农村集体经济组织法》明确规定，农村集体经济组织“包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织”。这一法律规定，尊重了集体经济组织的发展历史，澄清了模糊认识。乡镇、村、组三级集体经济组织，是改革开放以来在人民公社“三级所有，队为基础”体制基础上的演进。改革开放初期，人民公社政社分设后，公社级经济组织改为乡镇级集体经济组织，各地称谓不同，有的称乡镇经济合作社，有的称农工商联合社或公司等；生产大队改为村级集体经济组织，有的称村社区经济合作社；基本核算单位的生产队改为组级集体经济组织。农村税费改革后，基层收入来源减少，在这种情况下，为节省农村行政成本，实行乡镇与乡镇合并、行政村与行政村合并，边界发生变化：乡镇级、村级集体经济组织的边界随着乡镇合并、行政村合并而变化，区域范围扩大，村级财务独立但一般实行村财乡镇管；组级边界相对稳定，这是因为虽然村是土地承包的发包方，但以组为基本单元（体现在一般不跨组分配承包地）。在实践中，组级集体经济组织虚化，一般只保留组长和财务由村统一管理，少数组保持独立经营；乡镇级集体经济组织有的消退；相对而言，村级集体经济组织尽管一度无名，但村集体经济在实际上始终存在。《农村集体经济组织法》从法律上明确规定农村集体经济组织有乡镇级、村级、组级，有重要的实践意义，应依法促进三级集体经济发展。一是把农村集体经济组织作为国家支持“三农”事业发展的重要组织载体，并创新支持方式，在提升农村集体经济发展能力上着力。国家对农村集体经济组织予以扶持已明确为法律制度。《农村集体经济组织法》第九条规定：“国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织发展，壮大新型农村集体经济。”不仅如此，还规定“国家鼓励和支持机关、企事业单位、社会团体等组织和个人为农村集体经济组织提供帮助和服务”。为了聚集有关组织和个人发展农村集体经济组织的力量，该法还明确了激励措施，即“对发展农村集体经济组织事业做出突出贡献的组织和个人，按照国家规定给予表彰和奖励。”对于国家及机关、企事业单位、社会团体和个人提供的各类支持、帮助和服务，要以突破瓶颈因素为重点和形成各方支持合力为取向进行创新完善。在实施国家产业扶持政策中，一方面，将集体经济组织纳入支持范围。组织实施集体经济发展项目，以补集体经济发展能力弱的短板；另一方面，与产业扶持配套，实施集体经济组织经纪人支持计划，解决长期存在的集体经营能力弱的瓶颈制约问题。二是不能把集体经济组织仅限于村级，要重视乡镇级和组级集体经济组织的发展，注重把各级集体经济组织做实，不能将其变相虚化。其中，最容易被忽视的是组级集体经济组织。组级集体经济组织存在的基础不仅体现在土地承包以组为单元，而且一些组有独立的经营性资产。不仅如此，根据笔者对农民的访谈，以及国内外基层合作组织的经验，组级集体经济组织成员少，意见表达更直接更充分，更容易实现民主办社推进共同的事业，更容易形成基于共同利益推进集体经济发展的动力。三是乡镇合并、行政村合并时，要保障原有层级集体经济组织的独立，不能以行政方式简单将原乡镇、行政村的集体资产归为合并后的乡镇、行政村，如果要整合也应当按资产重组方式进行，以保障原区域集体经济组织及其成员的权益不受损失。基于农村集体经济组织的区域性，处理好农村集体经济组织与其他经济组织的关系。《农村集体经济组织法》规定，“农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织”。该法将集体经济组织界定为区域性经济组织，这是有别于其他经济组织的特色。由此，要基于农村集体经济组织的区域性促进农村集体经济的发展。一是要统筹规划区域发展，以规划引导各发展项目统筹利用好集体资产和区域内的资源，也包括统筹利用好区域内的文化和自然资源推进宜居宜业和美乡村建设，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，促进农村集体经济发展。二是要基于区域性，特别是区域成员与集体经济组织成员的基本一致性，处理好发展中的诸方面关系。其中，一个重要关系是，党支部在领办合作社时，要利用这种方式促进集体经济发展，也要注意到专业合作社成员与集体经济组织成员的不完全一致问题，厘清集体经济组织与专业合作社的产权及其收益关系，确保集体经济组织在专业合作社中的产权及其收益。这既可以保障集体经济组织成员的权益，也可以通过党支部领办合作社促进集体经济的发展。正确把握农村集体经济“搭船”发展与“造船”发展的关系。现在，一些农村集体经济组织通过入股引入到公司或合作社，这一“搭船”发展模式是在农村集体经济组织的经营人才缺乏、资本不足、市场开拓能力弱的条件下的一种容易起步和风险小的发展路径。农村集体经济要发展壮大，仅靠“搭船”发展是很难真正实现的，需要自己“造船”发展。因而，不能永远停留在集体经济起步时的“搭船”发展阶段，需要抛弃小富即安思维，在经过“搭船”发展实现人才培育成长、资金积累、经营能力提升而具备条件的农村集体经济组织，适时向“造船”发展转型。当前，农村集体经济“造船”发展有新机遇：除了共同富裕的价值取向外，有法律、政策支持，有统筹新型工业化、新型城镇化、乡村全面振兴的机遇，有新业态发展的机遇。同时，在《农村集体经济组织法》未施行的情况下，一些农村集体经济组织为了能够从事经营，选择注册为公司。《农村集体经济组织法》实施后，未登记的农村集体经济组织，可考虑探索归其本来、注册为特别法人。已注册登记的公司，要将其明确为村集体经济组织所属企业，以保障集体经济组织及其全体成员的权益，防止以公司等形式将集体经济组织及其成员的权益剥离掉。在做实三级农村集体经济组织基础上，构建能够带动农村集体经济发展的龙头组织。从现实看，一般而言，组、村、乡镇集体经济组织的实力较弱，拓展市场的能力不强。鉴于此，一些地方以农村集体经济组织、专业合作社为基础，围绕区域农产品品质提升、品牌打造和营销业务拓展，构建跨乡镇龙头组织。他们在构建龙头组织的实践中，党组织以规划引领，通过与农村集体经济组织、合作社的股份合作，整合资源和输送培养经营人才，增强产品品质提升能力和市场拓展能力，在乡村产业振兴中发挥了龙头带动作用，并以产业振兴为基础促进了乡村全面振兴。这是农村集体经济组织的统筹和积累机制的又一实践创新。在推进龙头组织建设的实践中，要注意把握好一些问题。一是把握其组织属性。基于以农村集体经济组织及专业合作社的股份合作，将其界定为股份合作社。二是把握其组织功能。主要是发挥统筹规划及其引领作用，促进产品质量提升，创新业态，通过统一品牌和统一营销服务，提升发展能力、市场开拓力、竞争力，带动农村集体经济发展。三是在总结实践经验的基础上，对龙头组织建设进行规范，并明确需要处理好的关系和回避可能发现的问题。包括既要加强党的领导促进资源整合，又要避免简单化的行政方式进行合作或搭建形式上的龙头组织，需要通过股份合作的方式推进联合，与集体经济组织、专业合作社共商、共建、共享，进而带动而不是削弱乡镇、村、组集体经济。这一龙头组织的构建，要因地制宜，可以跨乡，也可以在发展基础好的村拓展，使之能够真正成为农村集体经济由“搭船”发展向“造船”发展转型的一种有效实现路径。【图片来源于网络】
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