谢琼 魏博：公益促治理——本土化社区公益慈善发展中的问题及其应对
文摘
新闻
2024-11-01 09:47
北京
【作者简介】谢琼 北京师范大学社会学院教授、博士生导师，北京师范大学民生保障研究中心主任；魏博 北京师范大学社会学院博士研究生。
【文章来源】《行政管理改革》2024年第9期
文章结构
一、公益促治理：社区协同治理新范式
二、社区公益慈善推进社区协同治理面临的困境
三、社区公益慈善促进社区协同治理的实现路径
摘 要
社区公益慈善是社会治理与慈善发展在基层的融合，能够增进社会团结，进而为社会治理奠定稳定的根基，是未来慈善发展的重要方向。社区公益慈善是由围绕满足社区居民的需求、解决社区治理发展中的问题、改善社区公共环境，从而提升民生福祉等一系列具体的多元主体协同的公益事务构成的。社区公益慈善的发展也面临公益性价值弱化影响居民参与积极性，资源短缺限制治理行动的开展，专业化水平有限制约服务的供给，管理制度的不健全掣肘治理的可持续等困境。在社区治理实践中，应以党建引领为核心，以社会主义核心价值理念为引导凝聚行动共识，通过党组织联动利益协调机制激活社区内生动力，倡导党员带头助力专业化社区公益慈善协同治理，完善党建引领社区公益慈善监管机制及配套治理机制，规范社区治理行动。
在党的二十届三中全会进一步全面深化改革的总目标指引下，社区治理需坚持“聚焦提高人民生活品质”，让社会治理成果为人们所共享。以新的治理理念引领社区治理革新，让社区公益慈善事业成为推动社区治理高质量发展的突破口和关键点，成为增进人民福祉的出发点和落脚点，成为回应社区居民新期待的内生动力点和创新活力点，增添社区治理的新动能新优势。通过党建引领，搭建共建共治共享的新平台，组织和开展社区公益慈善活动，汇聚社区内外的治理资源，借助慈善行动牵引社区公益服务生产和供给，加强社区普惠性和基础性的民生服务，创新社会资源引导和参与新时代社区治理的方式，助力健全民生社会保障服务，不断满足居民对于美好社区生活的向往，进一步增加人民在社区治理和发展中的获得感、幸福感和满足感。（一）公益促治理的内涵及职能定位
社区公益慈善作为政策概念，较早出现在2015年民政部印发的《关于指导村（居）民委员会协助做好社会救助工作的意见》的文件中，其在“协助做好社会力量参与社会救助有关工作”部分提出“大力发展社区慈善”。从现有的政策文件来看，社区公益慈善是基于或者以“社区”为对象所开展的以人为本的慈善活动和互助共济活动。值得注意的是，社区公益慈善不仅包括捐助与募捐物资的慈善活动，更应包括慈善服务的递送；不仅包括狭义的慈善，还应将邻里互助、乡情回馈等广义上慈善的内容计入。社区不仅仅是地域意义上的物理空间，更是居民沟通互动、联结关系网络的生活空间；社区不仅是社会治理的末梢单元，同时也是包涵共同体意识、社群主义与公共情感的关系单元。社区公益慈善是社会治理与公益慈善事业发展在基层的融合，不仅符合中华邻里互助的传统与现行体制，社区公益慈善也畅通了社会成员参与社区治理的途径，增进了社会团结，进而为社会治理奠定稳定的根基。社区公益慈善即是一种慈善形态，将慈善事业扎根于社区基层，通过慈善的手段和机制，使慈善真正融入到每个人的日常生活中，有效联动并打通社区利益相关方，集聚多种资源解决社区居民和社区发展问题，以达到改善民生福祉、促进社会发展的目的。中国的社区公益慈善是对“家庭的爱与治理”，与传统的伦理秩序与情感维系一脉相承,而社区则是对“家”的范围的扩大。从协同治理理论视角来看，当下我国社区公益慈善推动社区治理的协同逻辑具有一定的契合性：一方面，社区公益慈善服务可视作一种多元主体协同治理的方式，传统的由政府单一主导牵头的社区公益慈善服务递送已不再适用于新时代的社区公益慈善服务，在共建、共治、共享的社会治理格局中，社区多元主体都致力于实现共同的利益而积极参与社区协同治理；该理论视角可充分吸纳社区公益慈善实践中的多维关键要素，避免理论与实践二元分割。另一方面，为了发展本土化社区公益慈善，破解社区协同治理中的行动困境，尤其要重视参与主体的积极性、资源、专业性、管理机制等困境与挑战。为此，应以“公益促治理”的协同治理理论为视角，以党建为引领，以居民福祉改善为出发点和归宿点，既借鉴国外捐赠来源渠道和社区公益慈善服务递送经验，也要结合中国本土化实际，充分调动当地居民的积极性。建立良好互动的政府与社会关系，以党建引领为核心，引导、鼓励发展枢纽型和服务型的社区社会组织，规范管理，完善社区公益慈善制度及配套治理机制。充分发挥政府以及慈善组织各自的优势，调动、协调社区内外资源，以职业化、多样化、专业化、规范化的服务合力提升居民福祉水平和社区、社会发展水平。（二）社区公益慈善推动社区协同治理的逻辑理路
协同治理理论工具的分析维度与社区公益慈善行动过程具有极大的契合性，其达成协同行动的逻辑重点构成了实现社区协同治理的关键要素（见图1）。![]()
图1 “公益促治理”——党引领多元主体协同治理的解释框架在中国传统的血缘、姻缘、地缘这种自生性关系网络主导的社区中，集体物品的提供对整个关系网络不加以区别。但随着社会转型，初级群体中的那种亲密关系弱化了，将社区公益慈善视作一种公共池塘，尽可能多地连接社区公益慈善的相关力量，以社区发展的多方参与和多方共赢为目标，达成了多元主体的高效对接和互动，致力于共同利益而积极参与协同治理行动。社区公益慈善在本质上认为集体行动中一个旁观者获得的收益并不会对参加者造成收益损失，它不是强制要求每个人都要加入公益慈善中，而是以柔性的“价值理性”公益慈善手法促进社区协同治理的达成。一方面，动员多元力量。这种公益的协同治理行动通过社会奖励和社会制裁这样的“选择性激励”手法，选择性地面对社区理性个体采取有利于集体的行动，让社区居民、地方企业、社会组织等多元主体既是参与者，又是受益者；既是消费者，又是公益者；既是治理者，又是发展者，实现了党建引领下人的发展和地区的双发展。另一方面，培养在地居民的主体性，即居民公益意识的转变与能力的培育，通过社区公益慈善手段使社区居民充分参与社区公益性活动，在此过程中重构邻里互信的关系，并不断培育社区自组织。同时，根据广大社区居民提供服务需求等信息资源，为社区公益慈善的行动策略和运行方案奠定研判和实践基础。简言之，社区公益慈善通过社会动员，激发多元力量参与到社区治理共同体行动中来，从而整合国家—市场—社会资源。社区公益慈善所呈现出的多元主体互助、邻里互动是通过挖掘“个体性社会资本”向“集体性社会资本”凝聚。在社区治理中社区资源被解读为公共性社会资本，其不仅限于人力、财政、政治等客观资源，还包括情感资源。这种公共性社会资本可分为行动者间的关系纽带、关系纽带间的关系网络、关系网络和纽带间的关系资源。居民依赖社区资源的程度直接影响了其参与协同治理行动积极性的高低。即是说，协同治理行动能否有效吸纳主体，取决于协同治理行动与牵涉人员利益间的正相关程度。社区公益慈善提供了一种利他性的实践平台，以公共利益为牵引，有效动员各利益主体参与到社区协同治理行动中。一方面，资源的高度整合，达到1+1>2的效果。通过成立社区产业服务平台，打开了中小企业服务窗口，提供企业所需服务如工商、税务、人才服务等，以服务增强社区与中小企业的粘性，为社区产业发展建立供需对接企业库，引导中小企业参与社区发展治理，携手共建两新组织，围绕社区发展实际和居民各类需求最终形成了“商业+公益”模式运行、“发展+治理”齐头并进，形成优势互补、多元共治的发展格局。另一方面，考虑到各利益主体并非是完全团结的，相互之间也存在利益分化，甚或是不可调和的利益冲突，因此，社区公益慈善提供着非公共性收益，促进资源的灵活配置。根据社区成员需求平衡、资源共享原则提供有效的制度化资源供给规范，从而实现在整合治理资源的同时，有序调配资源，做到供需匹配有度。加入这个公益慈善平台，各方利益主体得到的红利和其他非公共性社会收益的累计额会远远大于他们各自行动获得的。社区公益慈善平台化的运作模式通过对外“招商引资”，根据社区居民的实际需求灵活调整服务项目和板块，可有效调适碎片化合作模式。此外，可持续发展的社区公益慈善生态圈可以不断动员社区内外的群体参与和融入，推动各类组织在社区以微观实体业态的形式生长，解决部分社区特殊人群再就业问题。同时，培养具有美德的积极公民，丰富社区关系网络中的理性利益等元素，兼具情感与工具性的双重属性，社区居民之间的这种被动的自生性关系逐渐转化为主动的构建性关系，实现了社区、人和社区社会组织等多维度可持续发展。可以看出，在推动社区产业服务平台发展中，让每个主体成为其利益相关者，实现了个体利益与公共利益的关联与变迁，从而促使协同行动的达成。![]()
基于熟人关系的社会压力，构建有机协作团体网络群体。现代城市化进程使得原有的熟人社会架构被破坏，社区邻里互助网络受到冲击，城市社区逐步走向陌生人社区，让公益慈善概念与空间上的地域割裂，互助行为逐渐消失在社区小单元之中。基于熟人社会的关系纽带，我国不乏邻里互助行为，民间的公益慈善也是不胜枚举。在熟人社会里，成员间有着面对面的接触机会，经济激励并不是唯一激励方式，声望、尊敬、友谊以及其他社会和心理目标等社会激励也是人们所追求的。也即是说，社会激励通过激活社区内生动力来促使理性的个人为公共利益作贡献。社区公益慈善的实践过程中多元参与主体面对面接触，紧密协作，精细化分工，过程透明、维护知情权、建立信任机制，建立“伙伴关系”。逐渐地，他们构建了一个有机协作网络群体，并具有社区的保护功能。如果这个协作群体的结构紧密、关联密切，那么参与集体行动的社区成员就会更少逃避公共事务，避免“搭便车”的情况出现。因此，社区公益慈善的落地重建了陌生人社区的认同感与归属感，构建了社区居民生活共同体；实现共益的“分工”与“协作”嵌套整合的社区治理共同体基础。随着社会公益力量的发展，我国社区公益慈善服务建设取得了一定成效，但也存在一些问题，包括以下方面：（一）公益性价值弱化影响居民参与积极性
城镇化的加快使得人口流动比较大，加之社区缺乏公共空间和交流的平台，社区居民也不知道如何才能参与到社区的公共事务中，社区之间的邻里互助也比较匮乏。从现有的实际情况来看，在政府主导下的公益服务的供给中，在社区公益服务供给面临多元主体融入的问题时，也出现了在陌生人社区中协同治理行动参与冷漠化、动力不足的问题。虽然设置了居民议事大厅并鼓励居民积极参与到协商共治中来，但在实际操作中经常会出现社区居民象征性地去参加投票或者议事，在这个过程中，居民主动参与公益性行动的意识并未得到提高，同时也不利于社区多元主体公益价值的凝聚，弱化情感网络对社区多元主体的吸纳度。目前，在动员参与公益慈善活动中，群众有时仍缺乏真正表达自我价值诉求的渠道与平台，而更多成为被动的参与者、被动的接受者与被动的组织服从者。资源是一个组织存在和发展的基础条件，社区公益慈善的发展同样离不开相应的资源支持。就我国社区公益慈善发展来看，人力和资金两方面发展资源的短缺限制了社区治理慈善类服务的开展。在人力资源方面，其一，社区治理对于慈善从业人员的规模需求越来越大，当前有限的社区公益慈善从业人员难以支撑差异化公益服务项目的开展；其二，社区公益慈善工作人员的专业性不强，缺少从业资质和系统性培训，在社区治理中规范化组织慈善服务，职业化筹集运用慈善资源的能力需要进一步提升；其三，社区公益慈善从业人员大范围存在身兼多职的情况，主要是社区工作人员充当社区公益慈善服务管理者和组织者，难以兼顾做好社区工作和慈善服务，降低社区治理工作成效；其四，社会上能够从事社区公益慈善服务的人力资源存储不足，也使得社区公益慈善机构难以招募到职业化从业人员，难以开展某些专业属性强的社区服务项目。在慈善资金方面，其一，当前用于社区治理的社区公益慈善发展资金规模小，且资金发展状态变动性较大，一些长期性慈善服务难以有效组织和开展，无法对社区治理形成稳定的支持作用；其二，由于社区公益慈善资金规模小且不稳定，其难以依靠自身的社会公信力争取到用于社区治理的大额捐助，慈善资金主要来自社区范围内中小企业的捐赠；其三，部分社区用于慈善的资金有限，个别甚至对慈善服务的获取规则进行了调整，要求必须参与社区捐助才能获得慈善服务，导致了人人参与社区公益慈善捐助，但捐款数额小，总量不够多。![]()
我国社区公益慈善在较短的发展时期内经历了救助站、社会工作机构和社区组合形态，发展完善程度不断提高，但是由于起步晚，制度规范不健全，社区公益慈善的专业化水平相对较低，这限制了社区治理中的服务供给。第一，社区公益慈善机构中缺少专业化、高学历、职业能力强的人才，慈善机构的专业化发展长期处于瓶颈期，难以获得社区治理相关参与主体的认可，组织开展技术要求高的专业性服务活动难度大；第二，社区公益慈善机构的发展稳定性较弱，从业人员的流动性较大，居民与慈善活动的“连接纽带”处于经常性变换之中，造成慈善服务中的供给—消费关系间隔性的重构，服务的生产、供给、消费均收到负向冲击；第三，缺少专业的公益运营团队，慈善资源的利用率低，部分社区公益慈善机构成立后并未开展相关的服务活动，部分社区公益慈善组织在政府资源撤出后无法独立生长。政府以自上而下的管理体制为主要的运作方式，可能出现多元利益主体的角色位置失衡。社会自主性弱化有损公益慈善行为的自愿性、自发性、自律性与自觉性认同。打造党建引领多元利益主体参与的社区公益慈善服务平台的关键，是形成“你中有我、我中有你”的既兼具活力又有秩序的共同体平台。一方面，政府部门通过相关政策的出台和落实保障多元参与主体的权益，另一方面，通过政策宣传价值理念引导，使得多元利益主体有序主动参与。但我国社区公益慈善起步晚、发展快的特点，社区公益慈善在社区治理进程中，不同程度地存在缺位越位和错位的情况。第一，出现缺位的原因在于社区对慈善组织的工作缺乏考核制度，缺乏与公益慈善服务相关的制度规范，慈善组织开展什么活动，如何开展活动不需要经过社区的参与，在一定程度上影响了社区公益慈善组织的服务水平；第二，越位是指一些社区公益慈善活动被政府以诸如基层动员、购买服务、党的建设等多种治理方式改变了，使得社区慈善中的具体活动仍是原属政府的职能；第三，社区公益慈善在社区治理中的错位表现较多，如有的社区公益慈善机构有名无实，常年不开展专业服务活动，组织机构发生变更或解散，但依然没有办理变更或注销，社区公益慈善资源的横向联动与项目内容的纵深使用不匹配。究其原因，主要是对社区公益慈善缺乏具有实操性的管理措施，难以满足社区公益慈善管理的实际需求。社区居民委员会、社会组织、辖区企事业单位、社区自治组织、社区志愿者、社区骨干、社区领袖、居民等都是社区公益慈善的行动主体。由于多元利益主体构成的社区公益慈善平台存在着个体性与分散性的特征，不利于持久发展。推动社区公益慈善高质量发展，需要在发挥党的组织优势的基础上，充分激活社会力量，动员多元利益主体共建共治共享。主要体现在宏观上的党建引领、中观上的协同治理机制以及微观上的协商共治实践。重构邻里互信、实现熟人社会再造，构建“人人为我、我为人人”的社区公益慈善生态需要从培育社区多元利益主体协同行动的共识开始。以社会主义核心价值观为主导的公益慈善，更能够帮助社区多元利益主体以更为合理与贴近实际状态的方式达成协同治理行动共识，并长期参与到社区公益慈善的相关事宜中。在社区公益慈善的资源网络链接中，通过“公益+互联网+共意”的文化价值符号引领资源网络的模式，传递着公益慈善丰富的传统文化内涵，发挥慈善文化在社区治理中的形塑作用，营造人人乐善的社区公益慈善氛围，通过媒体宣传和传播来启发居民参与，将社区公益活动与居民身边利益配合。![]()
随着网络的快速发展，社会生活开始网络化，网络公益应运而生，社会化媒体通过多元立体的语言符号迅速传播着公益慈善文化。在社区网格党小组的党员知识学习与传统公益知识引领的文化资源网络的构建中，社区的多元利益主体逐渐认识并认同社区公益慈善的文化内涵、主题意义、价值目标，通过不断地参与社区内的各类公益慈善活动，更加发自内心地加入到传递公益慈善的行动中，身体力行践行着社区公益慈善服务。第一，通过微博、微信公众号、微信朋友圈等网络社交平台，上传关于社区公益慈善的价值目标、理念观点等文化资源的照片、音频、视频给公益慈善网络节点的各利益相关方，以低成本、高效率的网络化传播方式凝聚个体、群体或组织的力量，盘活闲置资源。这种跨时空的公益动员方式是对传统公益事业的重塑，“叠加”的循环文化价值形态文化资源传播链，促进公益慈善事业发展。互为主体性动员关系是对自上而下的科层制权威动员模式的一种颠覆，社会化的公益慈善事业的不断进步改变了传统行动主体的网络结构，使得社区公益慈善在更平等、公开透明的文化语境中发展。第二，通过线上、线下相结合的方式，链接各资源主体，织密资源结构网络。现代化的信息技术与互联网媒体，传递着独立于在场的符号世界和象征系统，为人民的生活世界提供了一种基本经验。互联网蕴含着社会资本和资源价值，实践中，社区公益慈善平台为了稳定资源结构与网络，需要不断地吸纳多元的个体、群体和组织，增强资源主体之间的互动沟通。在线上，不同个体、群体与组织很容易接触找到与自身志趣相投的主体，“跨界整合、融通一切”的网络多媒体给公益慈善组织、政府、企事业单位、居民带来了交流、互动、共益的话语资源，从而凝聚主体共识，成就公益慈善文化创生，推动共意动员。总之，社区公益慈善行动需要突破多元利益主体之间孤立的文化资源与话语符号系统藩篱，构建“社区公益慈善生态圈”价值共识的框架动员模式，从而整合差异性的文化资源和意识形态领域，融通公益慈善参与主体间的文化交流与话语符号互动，激活公益慈善行动主体的内生动力。一个有效的社区公益慈善运行机制，不仅能增加当地居民交流互动和往来互助的机会，增加社区内外部各类群体间的交流互动机会。同时，发展本土化的社区公益慈善，以居民福祉改善为出发点和归宿点，根据居民多层次的需求，提供多样化的社区公益慈善服务，构建符合国家—市场—社会各利益主体的协调机制，是推进社区公益的关键条件之一。本土化的社区公益慈善不同于传统直接“施授”的慈善方式，而是为社区各利益相关方提供了便捷且友善的社区融合共益的实践场域，建立了协调机制，联动社区各方主体参与并整合慈善资源，重构互惠互利互信的社区可持续的公益生态圈，将社区公益慈善社会价值表达得“淋漓尽致”。配合这一目标，充分利用辖区内的资源优势，打造以社区各方利益为核心的利益协调机制，规划反哺促进融合共益的协调机制。首先，利用在地资源招商引资。社区内的写字楼综合体提供了多个可运营的空间，通过场地换服务的方式，社区党委联动示范商家、爱心商家开展“团结互助”活动，共同发起成立社区基金，与社区社会企业签订战略合作，运用“公益+低偿”运营模式，与入驻商家达成协议，定期为社区微基金捐赠一定数额的资金，反哺社区居民。通过市场与社会资本协调机制，社区协同宣传推广，助力商户发展，为居民提供优惠服务，实现“基金+社区社会企业双输出”的服务路径，使公益的钱“越花越多”，合作共赢。其次，用社区公益慈善服务搭建企业与居民链接的桥梁。以社区党组织支持的公益慈善活动为抓手，一方面能够触达辖区内的企业，与企业建立有效的链接，做实企业需求服务；另一方面通过党组织联动社区基金的微项目落地各个院落，使居民对其有了解，有感知，真正体验到社区基金带来的变化和影响。![]()
完善社区公益慈善专业化发展的多层次支持网络和灵活多元的实效性运作模式，以居民福祉改善为出发点和归宿点，根据居民多层次的需求，提供党员带头的多样化社区公益慈善服务，凝聚社区力量，依靠社区力量发展本土化的社区公益慈善，促进社区治理。一是建立职业化社区慈善队伍，以优秀党员专职从业人员为骨干和主体，职业化发展社区慈善机构，提供精准社区慈善服务活动。社区内生的慈善力量应积极接受各项能力培训，依托常规机制的培训会、交流会，加强专业化知识和工作技术等素养建设，推进社区公益慈善组织服务行动的开展，促进社区公益慈善组织中个人及组织整体专业化服务水平的提升。二是通过优秀党员拓展社区慈善工作力量，设立社区慈善基金会、慈善工作站等多种形式的社区慈善工作组织，以职业人员引领社区居民及相关利益主体参与社区慈善服务，联结成区域内的社区慈善服务体系，回应居民对社区治理的诉求。三是设计完善社区慈善工作流程，标准化社区慈善助力社区治理工作的开展，形成分领域、多层次、相互衔接的社区慈善服务职业发展导向，前瞻性规划社区治理工作。四是做好社区慈善职业人员的培养，通过社区慈善机构自主培养，院校和社会体系化教育与培训，增加胜任社区慈善职业的人才储备。如果说构建符合各利益主体的协调机制是开展社区公益慈善的核心，那么，建立以党建为引领，以居民为中心的监管机制是激发社区公益慈善发展的关键，也是推动社区公益慈善活力可持续的关键。通过“融合共益服务圈”，社区找到了一个恰切的社区公益慈善议题，以居民生活服务需求为着力点，把15分钟便民生活圈生活服务项目作为载体，各方在不断的面对面的沟通洽谈中不断加强纽带联结，增强信任，合作的关系也从一开始的利己原则转变成了利他或互利的原则，帮助他人成为一种很有成就感和价值感的事情，居民的自我价值和公益价值都得以提升与塑造。因此，社区若想构建一个有效的社区公益慈善运行逻辑，面对的一个关键性挑战是如何真正形成“党建引领，共建共治共享”社区治理的集体行动发展可持续性格局。一是形成党建引领建机制的制度安排。针对涉及多部门管理的社区慈善服务业态，应建立部门之间的协调机制，可由社区两委或成立社区慈善委员会统筹社区慈善设施综合配置，行使社区慈善组织管理职能。成立由社区两委、社区议事会、社区监委会代表组成的“融合共益服务圈”社区服务平台委员会，制定和完善社区服务平台管理实施细则，建立“三方监督”等运行机制，以“公益+商业”的服务模式，孵化、培育社区公益慈善产品。二是注重目标导向和问题导向相结合、项目导向和资金导向相结合、效果导向和价值导向相结合，建立慈善需求清单、慈善资源清单和慈善项目清单，动员社区居民积极参与慈善活动，强化社区慈善共建共享，让社区慈善实现人人参与，人人受益的可持续性局面。同时，重视互联网工具的“催化剂”和“润滑油”作用。三是在“融合共益服务圈”社区服务平台（以下简称平台）的实践运营中，由企业服务有限公司负责运行主导，社区与平台协商确定细化第三方准入机制、淘汰机制、服务模式、服务标准、培训计划等运行管理制度，社区多元利益主体共建共享、精细分工、紧密合作。此过程流程透明、并配备各项监管保障制度，平台引进第三方孵化的服务或产品需报社区，经社区两委同意，再经社区议事会通过方可实施。平台每月召开一次联席会议，邀请议事会代表、居务监督委员会、平台、第三方参加，所有服务或产品的全过程由社区党委、纪委、居民议事会、居务监督委员会进行监督。相较于其他慈善活动，社区慈善管理涉及多个利益主体，较为复杂。因此，在推进社区慈善管理体系构建的实践过程中，要明确社区慈善管理制度及相关配套机制，探索适应城市治理的社区慈善管理模式。【图片来源于网络】
![]()
