广东省四会市农村集体产权制度改革和集体经济发展调研报告 ‖《中国合作经济评论》

广东省四会市于2017年12月，被确立为广东省2017年度农村集体产权制度改革试点单位；于2018年6月，获批为全国第三批农村集体产权制度改革试点县（市）。为探索研究全国农村集体产权制度改革试点情况，客观评价四会市改革试点工作的进展、成效和潜在风险，尤其是对集体经济发展的带动作用，客观总结改革经验教训；在归纳整理收集的各类资料、座谈会记录、相关利益主体访谈记录的基础上，本课题组完成实地调研，并撰写本调研报告。

一、调研工作的组织实施

根据调研工作安排，此次赴广东省参与农村集体产权制度改革试点实地调研的课题组成员，由中国人民大学农业与农村发展学院、中国合作经济学会师生共6人组成。调研过程分为前期准备、实地调研和报告写作三个阶段；其中，四会市调研时间为2019年12月20日-22日。

在前期准备阶段，课题组广泛搜集文献、资料，对广东省肇庆市四会市农村集体产权制度改革和集体经济发展的背景、试点方案、进展情况以及新闻媒体评价等进行了梳理、分析；在此基础上，形成了调研方案、访谈提纲，界定了研究对象。

在实地调研阶段，课题组与广东省农业农村厅、肇庆市农业农村局和四会市农业农村局的分管领导，部分镇、村工作人员代表等，就“四会市农村集体产权制度改革”情况进行了实地座谈；实地走访了四会市城中街道仓岗社区股份经济联合社、江谷镇黎寨村经济联合社以及江谷镇清平村经济联合社3处各具典型代表性的村级集体经济组织，与当地工作人员、干部、群众进行实地访谈，翻阅相关备案资料，并收集、整理、归纳、记录。

在报告写作阶段，本课题组召开了调研总结会议，充分沟通交流相关观点、意见；在前期资料的归纳整理总结基础上，结合专家意见，完成了《广东省肇庆市四会市农村集体产权制度改革和集体经济发展调研报告》。

二、农村集体产权制度改革

本章节结合典型案例，就四会市农村集体产权制度改革的定位思路、组织领导和具体做法做了详细介绍。总体而言，四会市农村集体产权制度改革试点工作采取了“大统一小调整”的推进方式，定位思路准确清晰，制度框架搭建相对齐全，组织领导、落实有序有力。

（一）定位思路——从“内部组织规范”到“外部市场完善”

参照相对完善和丰富的省级农村集体产权制度体系和工作经验，先后被确立为省级和国家级农村集体产权制度改革试点的四会市，准确定位改革关键点，从内部管理规范着手，到外部市场完善推进，思路清晰、逐一突破地展开改革工作。

1.“革故鼎新”，定位更加规范的农村集体产权制度体系建设

探索农村集体经济组织改革的历史悠久，具备改革基础性充分条件。早在20世纪90年代，广东省就开始了农村集体经济组织改革的探索；并在2006年前后，开始开展省内农村集体经济组织赋码工作，现有农村集体经济组织24万余个，约占全国的1/3。近30年的改革工作成果和经验积累，使得广东省建立了相对完善的农村集体产权制度体系：例如，1996年首次颁布、2016年最新修订的《广东省农村集体资产管理条例》，明确了农村集体资产的产权与法律责任，指导了农村集体资产经营与管理，部署了政府部门的指导监督任务；2006年首次颁布、2013年最新修订的《广东省农村集体经济组织管理规定》，明确了农村集体经济组织的内涵与职能，指导了农村集体经济组织的民主自治；结合新时代的发展要求，2018年颁布了《中共广东省委广东省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》。相对完善的省级层面制度体系建设和近30年的改革工作经验积累，为四会市与时俱进的农村集体产权制度改革，不仅提供了充分的制度基础与依据，还提供了丰富的工作经验与做法借鉴；使得四会市进一步开展农村集体产权制度改革具备夯实基础。

规范农村集体产权制度改革的发展要求，形成改革需求性必要条件。虽然在农村集体经济组织改革的探索道路上，四会市紧跟广东省的步伐，实现了一些改革成效；但是日新月异的经济社会发展，对其改革提出了更高的要求，农村集体经济组织的产权制度体系亟需进一步完善与规范。就四会市而言，有2处关键点亟需进一步完善与规范：成员确认与资产量化管理亟需进一步明晰，其法律市场主体地位亟需进一步规范；农村集体资产管理与运营的活力还需进一步迸发，农村集体经济发展的有效模式还需进一步探索。为突破以上关键点和整体规范农村集体产权制度体系，四会市于2017年被确立为“省级农村集体产权制度改革试点单位”，于2018年被确立为“国家级农村集体产权制度改革试点单位”，率先探索农村集体产权制度改革。

2.“由内到外”，建立更加完善的农村集体产权制度改革思路

从内部规范管理着手，夯实农村集体产权制度改革的根基。2018年3月7日，在四会市被确立为省级改革试点以后，中共四会市委办公室、四会市人民政府办公室迅速响应、颁布出台《四会市农村集体产权制度改革试点方案》。该方案的重点在于，规范农村集体经济组织自身的管理与运营，提升农村集体经济组织参与市场运营、进行股东（成员）利益分配的能力与水平。在坚持党的领导、坚持正确的改革方向、坚持依法有序民主决策、坚持明晰的集体产权关系、坚持因地制宜的分类指导原则下，该方案界定了清产核资工作中需清查核实的3类资产——资源性资产、经营性资产和非经营性资产，重点进行经营性资产以股份或份额形式量化的确权工作，指导组织健全集体资产管理、运营、监督和收益分配机制。可见改革首先从农村集体经济组织内部管理完善入手，进行农村集体产权明晰和管理运营体系建设健全，为进一步改革奠定基础。

从外部激发活力推进，实现农村集体产权制度改革的实效。基于2018年颁布的《四会市农村集体产权制度改革方案》，在对全市13个镇（街道）、125个经联社和2327个经济社开展改革的基础上，于2019年2月3日，在四会市被确立为国家级改革试点以后，中共四会市委、四会市人民政府颁布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》。该意见的重点在于，完善农村集体经济组织作为市场主体运营的外部环境，保障农村集体经济组织及其成员的法律主体地位，逐步探索建立“产权归属清晰、权能完善、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度，充分迸发农村集体经济的市场活力，使集体中的每一个成员都从中切实受益。

总体来说，四会市农村集体产权制度改革定位准确、思路清晰、循序渐进、逐一突破。

（二）组织领导——从“全市统筹指导”到“局部微调推进”

基于精准的改革定位和清晰的改革思路，四会市各级党委、政府迅速就农村集体产权制度改革工作展开部署，首先，市级层面建立健全统筹协调、指导全市改革试点工作的组织支撑和政策保障。其次，在不断加强市级“一般化”指导、督查、宣传和培训工作的基础上，各镇（街道）直接承接改革试点工作，承上启下地组织领导改革具体实施推进。最后，在遵守国家现有法律、法规、条例的大前提下，在镇（街道）一级“适应性”调整的相关工作方案和专人指导的基础上，各村（组）集体经济组织充分发挥民主自治作用，制定本集体经济组织“特殊化”工作方案和治理章程，切实实施农村集体产权制度改革。

1.从机构到制度，建立健全“全市统筹指导”体系

迅速成立相应市级领导机构，组织改革启程推进。在确立为广东省农村集体产权制度改革试点以后，四会市就第一时间成立了四会市农村集体产权制度改革工作领导小组，市委、市政府主要分管领导分别担任正、副组长，各市直相关部门主要负责人、镇（街道）党委（党工委）书记担任组员；下设办公室，负责日常工作；四会市农业农村局为四会市农村集体产权制度改革试点工作的牵头单位，具体工作由农财办、经管股共同负责。并且建立了“四会市农村集体产权制度改革部门间联席会议制度”；会议由15个部门组成，市农业农村局、市委农办牵头，原则上每季度召开1次全体会议，讨论并不断推进、完善农村集体产权制度改革工作。此外，为建立、完善、保障农村集体经济组织的市场运营，还专门成立了四会市农村金融改革发展工作领导小组（地点设在中国人民银行四会市支行），负责全市农村金融政策制定，统筹协调全市农村集体资产股权、农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押贷款等涉及农村金融改革发展的重大事项。

逐步建立各项市级制度规范，指导改革工作实施（见表1）。在改革工作的整体部署方面，先后制定了《四会市农村集体产权制度改革试点方案》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》，为统筹协调全市改革试点工作建立健全制度依据。在改革工作的具体指导方面，逐步制定了《四会市农村集体产权制度改革清产核资工作方案》《四会市农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见（试行）》等政策文件，在清产核资、成员确认和股权管理等各方面，指导了下一级组织领导机构工作的具体开展；以及逐步配套制定了《四会市XX镇XX村XX经济合作社集体产权制度改革实施方案》《四会市XX镇XX村经济联合社（或经济合作社）章程》《四会市XX镇XX村股份合作经济联合社（或股份合作经济社）章程》等政策文件模板，为下一级组织领导机构颁布实施因地制宜的对应政策提供了明晰的范式。

表1 四会市“农村集体产权制度改革”相关政策文件梳理

不断加强宣传培训工作，为推进改革提供人力资本支撑。2018年3月15日，四会市召开了农村集体产权制度改革试点工作动员会，全面推进省级改革试点工作。全市印发《致农民朋友一封信》等宣传资料20万份，进行新闻媒体报道95次，发动下乡宣传36场次；主要讲解“什么是农村集体产权制度改革”“为什么要进行农村集体产权制度改革”以及“大家共同参与农村集体产权制度改革的需要”等内容。全市举办培训班31场次，其中市级培训班5场次，镇级培训班26场次；培训人员2900多人次。宣传与培训工作的大力开展，在提升各级农村集体产权制度改革工作人员的综合业务水平的同时，也提升了改革对象的人力资本水平，“双管齐下”推进改革的进程，提高改革的质量。

不断强化督导检查工作，为推进改革保驾护航。全市实行改革工作进展情况通报制度，各镇（街道）工作情况一周一报表通报。市农村集体产权制度改革工作小组，对各镇（街道）工作情况开展监督与指导工作；市委市政府根据改革进度情况，适时开展督查工作。2019年4月，市政府办公室、市农业农村局成立2个督查组，对全市各镇（街道）开展了农村集体产权制度改革督查，并在全市通报相关情况，约谈进度排名落后镇的相关负责人。

2.从接收到实施，建立健全“局部微调推进”实践

逐级承接改革试点工作，坚持“一村一策”。市级领导机构是第一责任主体，镇（街道）党（工）委、政府（办事处）是直接责任主体，村（组）集体经济组织是具体实施主体。对应市级领导机构和制度规范，结合各镇（街道）具体改革实情，各镇（街道）成立相应工作领导小组；各镇（街道）农业办公室安排1-2名专人负责改革试点工作，并保持工作人员岗位的固定性；制定并颁布相应镇级指导方案。在没有违反国家现有法律、法规、条例的大前提下，坚持实行“各处乡村各处例”原则，充分开展民主自治；各村（组）集体经济组织，依据镇级相关指导方案，结合自身实际情况，充分尊重成员大会决议，形成各村（组）集体经济组织改革试验方案和章程。

根据完成情况以奖代补，形成“正向激励”。在落实工作经费方面，四会市按照分级负担原则，积极统筹资金，确立市财政“以奖代补”形式：每完成一个村（居）集体经济组织产权制度改革工作，奖补助工作经费1000元。

总之，四会市农村集体产权制度改革按照“成立机构-制定方案-宣传培训-清产核资-成员确认-资产量化-制定章程-健全组织-发放权证-巩固完善”的工作流程，条理清晰、分工明确地组织领导推进。

（三）具体做法——从“因村施策”到“整体规范”

在改革指导思想和有序组织领导的带领下，四会市农村集体产权制度改革从“因村施策”到“整体规范”，逐步在全域、全工作流程推进。在明晰产权归属方面，区分了3类资产属性，界定了3类集体成员，区别了2种量化模式，迸发集体资产活力，增加集体成员收益。在完善各项权能方面，规范组织机构建设，固化成员股权管理，完善财务管理制度，为权能有效发挥提供支撑与保障。

1.明晰产权归属

区分3类资产属性，各司其职。在本轮清产核资中，清查核实范围包括农村集体经济组织所有的资金、资产和资源。依据《广东省农村集体资产管理条例》，四会市也将资产主要划分为3类，挖掘不同类别资产的不同属性，发挥各自比较优势。（1）资源性资产，包括法律规定本集体所有的耕地、森林、山岭、草场、荒地、滩涂等自然资源；采取自主经营或租赁、承包、入股等方式运营，推进农业适度规模经营。（2）经营性资产，包括本集体投资且用于经营的固定资产、投资企业所持有的有形资产或无形资产份额等；作为集体收益的关键源头，重点探索经营性资产的股份合作改革，盘活经营性资产，提升其市场运营和获得收益的水平与能力，保障其收益分配到每位成员的合理性。（3）非经营性资产，包括本集体投资且用于教育、科技、文化、卫生、体育等方面的资产；建立健全统一运行、管护非经营性资产的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公益性服务。

界定3类集体成员，民主决策。农村集体经济组织成员确认，以其在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为基本确认依据，指导划分3类成员，在遵守相关法律、法规和条例的基础上，依据民主决策，结合该集体自身情况和资产量化方案（后文会详细进行该方面案例介绍）做出最终确认。（1）自然成员，包括该集体内原人民公社、生产大队、生产队且户口未迁出的成员及其子女（包括依法领养子女），与本集体成员合法结婚、迁入本集体户口且未在其他集体经济组织取得成员资格的配偶，政策性移民落户的人员等。（2）保留成员，包括全日制大中专在校生、服兵役人员、服刑人员等；各社依据实际情况明确保留成员资格条件与资产量化到该成员的股份（份额）。（3）表决成员，其他不能明确认定成员资格的人员，例如曾经隶属于该集体、但户口已经迁出的人员；各社依据实际情况明确表决成员资格条件与资产量化到该成员的股份（份额）。除此之外，还规定了“明确不属于农村集体经济组织成员”的类别。农村集体经济组织成员资格认定小组，在确定成员资格认定办法和认定基准日的基础上，提交已经明确确认集体成员身份的成员大会或成员户代表大会（一般是自然成员）决议，2/3以上参会人员表决通过后，颁布“成员确认”方案；并进行公示，初次公示期不得少于7天；若存在异议，则继续按照上述程序修订，直至形成最终方案，非初次公示的时间不得少于5天。各成员对最终方案没有异议后，填写、签字确认相应档案文件，各村集体经济组织将全过程梳理存档，并报镇政府备案。

区别2种量化模式，因村施策。（1）股份制量化。针对少数全部资产已经转变为经营性资产的农村集体经济组织，指导成立股份经济联合社（股份经济合作社），实行股份制量化。建议仅设置个人股而不设置集体股，个人股折股量化到人，可由人口股（基本股）和劳龄股组成，劳龄股是基于集体成员对集体所做的贡献程度而设置的，以开始实行第一轮和第二轮土地承包制度的时间节点来作为不同股份分配的划分依据，成员成为集体一份子的时间越早，所占股份越大；如设置集体股，则集体股比例不得超过总股额的30%。允许根据发展需要增设现金股，但是严禁强制成员现金入股行为，现金股不能超过总股份的49%。（2）份额制量化。针对除上述情况以外的其他农村集体经济组织，指导成立经济联合社（合作社），实行份额制量化。经济联合社的全部资产，按成员社成员份额拥有总量，量化到其成员社；成员社再将该社的全部资产，按份额共有量化到人，集体自然成员1人1份额，其他表决或保留成员所占份额，按照各集体依据民主决议而制定的该集体经济组织章程执行。

形成一套备案体系，有据可依。按照市级指导规范，农村集体产权制度改革的全流程均有完备的记录文档，各集体经济组织分门别类、梳理存档、整理成册，并报分管镇政府备案，为日后解决相关事宜提供充分的历史依据。农村集体经济组织在完成清产核资、成员确认后，将该组织数据录入“三资”管理平台，完成数字化存档备案管理。

2.完善各项权能

规范组织机构建设，为各项权能充分发挥提供硬件支撑。针对股份制量化的农村集体经济组织，指导设立股东大会、股东代表大会、理事会（社委会）、监事会（民主理财监督小组）及其他根据需要加设的经营管理机构。（1）股东大会是该社最高权力机构，由年满18周岁、具有完全民事行为能力的全体股东组成；由理事会召集召开，一般每年不少于1次；1/2以上具有选举权的股东参加，或2/3以上具有选举权的户代表参加，方可召开；实行1人（或1户）1票制，1/2以上到会人员表决通过，方可达成有效决议。（2）股东代表大会，由股东大会以无记名投票方式选举产生；由理事会召集召开，一般每年至少召开2次，分别在每年的1月和7月；本社2/3以上股东代表参加，方可召开；实行1人（或1户）1票制，2/3以上参会人员表决通过，方可达成有效决议。（3）理事会设理事长1名（其余根据自身情况设立），由股东大会或股东代表大会差额选举产生；理事会成员必须是本社股东；理事会会议由全体理事出席（特殊情况例外），方可召开；实行1人1票制和实名制，1/2以上参会人员表决通过，方可达成有效决议，其中理事长具有最终决议权。（4）监事会设监事长1名（其余根据自身情况设立），由股东大会或股东代表大会选举产生；监事会会议可邀请理事会成员和部分股东参加；实行监事会会议1人1票制。该社1/5以上有选举权的股东或者1/3以上户代表联名，可以提出理事会和监事会罢免要求；理事会应当在收到罢免议案当天起60天内召开股东大会或股东代表大会进行表决。针对份额制量化的农村集体经济组织，指导设立成员大会、成员代表大会、理事会（社委会）、民主理财监督小组及其他根据需要加设的经营管理机构。各组织机构产生和运行方式，基本与对应的股份制量化农村集体经济组织机构一致。需要注意的是，一般只有自然成员（股东）才具备表决权和选举权。

固化成员股权管理，为各项权能充分发挥提供严格保障。在完成集体资产量化，以股份或份额形式确权后，指导采取“量化到人、确权（颁证）到户、户内共享、社内流转、长久不变”的静态股权管理办法；即在集体成员身份及其所享有的权益认定后，股份或份额不随人口增减变动而调整，但是可以依法继承，可以在该社内部转让。个人股一般不得自行转让，确实需要转让的，只能在集体经济组织内部进行，集体经济组织具有优先回购权；股权转让的受让人总持股额，不得超过其受让时、社内股东平均持股额的5倍，超过5倍部分的股份，由上一级或本级集体经济组织，按受让上一年度末审计的账面净资产回购。同时，建立健全成员股权（份额）证书管理制度，以户（或人）为单位向其出具股权或份额证书，在整个肇庆市内统一赋码（该集体经济组织统一社会信用代码+5位自编编码）、统一登记、统一管理。依据当地具体情况，四会市农业农村局统一印制“1户1证制”《成员及股权证》，乡镇（街道）人民政府统一打印后，由发证单位的集体经济组织理事长签证并加盖公章，发放至各成员。该证记载成员信息（姓名、身份证号码、家庭住址），股权或份额初始登记、变更及收益分配等情况，是成员享有集体资产股份或份额、参与管理与决策、享受收益分配的有效凭证。

完善财务管理制度，为各项权能充分发挥提供工作路径。建立健全农村集体经济组织资产经营和管理制度，颁布了“三资”管理制度指导方案：在健全完善各项农村集体经济组织“三资”监管制度、财会人员岗位责任制度方面，在规范档案管理方面，在加强票据与银行存款账户管理方面做出指导。基于财政部《关于开展村级会计委托代理服务工作指导的意见》，还专门颁布了“会计委托代理服务”相关工作方案，逐步建立农村集体经济组织会计委托代理服务制度，并进行专业农村集体经济组织财会人员培训。基于财政部《村合作经济组织财务制度》《村集体经济组织会计制度》，指导各经济联合社（合作社）建立健全财务管理与收益分配机制：在财务管理方面，建立健全财务预算、决算、审批、委托代理和公开制度；在收益分配方面，按股份或份额分红、量入为出、同股（份额）同利，建议提取不少于当年收益的15%作为公积金，提取不少于当年收益的15%作为公益金，代替集体股职能，取消集体股设置，用于发展生产、转增资本、弥补上一年度亏损和集体公益事业等。

总体而言，四会市农村集体产权制度改革整体推进过程根基夯实、稳扎稳打，逐步配套完善农村集体经济组织相关机制设计。

（四）典型案例——“股份制”量化与“份额制”量化

基于不断完善的制度体系建设和有序有力的组织领导，在实践过程中，四会市涌现出了各具特点的农村集体产权制度改革模式，提供了各有千秋的创新经验。本小节结合两个典型农村集体经济组织改革案例，一个是股份制量化的城中发达行政村集体经济组织——四会市城中街道仓岗社区股份经济联合社，一个是份额制量化的、人口众多的欠发达行政村集体组织——四会市江谷镇黎寨村经济联合社，总结归纳了典型的创新经验做法（两个案例的综合对比见表2）。

案例1：股份制量化的城中村发达模式——四会市城中街道仓岗社区股份经济联合社

户口所在地是关键成员界定因素，不区分三类成员。基于其股份制量化资产的特性，在《四会市城中街道仓岗社区股份经济联合社章程》中，该社不区分自然成员、表决成员和保留成员；只是详细界定了具备成员资格的条件，和取消成员资格的条件。在对外嫁女等不明确成员身份的人员进行成员界定时，章程所规定的具备资格条件的成员，多是以“户口在本集体”为基础条件的。例如，对于外嫁女来说，户口需仍在本集体且没有取得其他集体经济组织成员资格及享受福利的（须提供嫁入方乡镇政府（街道办事处）出具的证明），应当认定其自然成员资格。

按对集体贡献程度折股量化到人，预留集体机动股。该集体虽然不区分成员种类，但是按照成员对村集体所做的贡献程度不同，折股量化到人的股份份额具有差异：（1）人口股为基础股，每个集体成员都具备3股；（2）年龄股为累加股，年龄越长的成员，由于对村集体所做的累计贡献越多，所得股份份额越多，到成员资格界定日前，共设置5档；（3）田亩股为附加股，基于成员对集体的农业方面历史贡献程度配置，按照村民当前承包地的亩数及承包年份计算，交公粮的时间越长、数量越多的成员，所得股份越多，用于感谢该部分成员为城镇化做出的贡献，该项不列入股权证，为内部登记派发，参与分红，股份持有人死亡后，该股份归集体经济社所有。除此以外，该集体为解决股份制改革期间可能出现的福利分红纠纷，防患于未然，“抛弃”集体股原有职能，预留200股集体股作为备用股，限期2年，用于纠纷解决，逾期后归集体所有。

公积金公益金代替集体股的职能，设立长期储备金。虽然该社仍然设立“集体股”；但是“集体股”不再具备原来的职能。在财政资金足够用于村两委提供公共产品和服务的基础上，村级集体经济组织有条件从该组织年度净收益中提取一定比例的公积金和公益金，用于经济组织扩大再生产、弥补亏损和发展公益事业等，作为相对独立的经济主体运营。同时，该社为应对紧急情况，还预留了30万元长期储备金。

该模式经验做法，适用于经营性资产占据主导地位且绝对数量较大的、按股份制量化资产的较发达农村集体经济组织，借鉴推进农村集体产权制度改革。

案例2：份额制量化的大规模欠发达模式——四会市江谷镇黎寨村经济联合社

联合社充分放权成员社，解决“人口规模大、统一难”问题。该社囊括了22个成员社，户口在册人员总数2860人，需要界定的成员至少有7大类，这大大增加了联合社层面直接制定自然成员界定办法的难度。因此，四会市江谷镇黎寨村经济联合社充分放权至各成员社，在联合社章程的“大统一”下，各成员社依据自身情况进行“小调整”，决议制定该成员社章程。联合社按照各成员社所确认的、具备成员资格的集体成员总份额，将收益分配至各成员社；各成员社再依据当年经营状况和自身民主决议而制定的集体资产量化分配方案，按份额分配至自然成员和表决成员（分配方式见下段）。

成员确认结合资产量化，解决“户口迁出人员、界定难”问题。对于该社成员社来说，成员确认的关键难题在于户口迁出人员确认不明晰。基于此，该社成员社充分实行民主决策，将成员身份确认与资产量化到人“合二为一”。首先，各成员社将成员资格认定划分为自然成员和表决成员两类；自然成员是指户口在册成员，表决成员是指户口不在册成员，以充分肯定户口不在册成员对集体的历史贡献。然后，为区分两类成员的集体贡献，自然成员自然配置每人1份集体资产量化份额；表决成员则由自然成员召开成员大会或成员户代表大会，2/3以上参会人员表决通过其集体资产量化分配方案，配置0.2份、0.3份、0.4份或1份集体资产量化份额，因成员社而异。

该模式经验做法，适用于资源性资产且农用地占据主导地位的、按份额制量化资产的欠发达农村集体经济组织，借鉴推进农村集体产权制度改革。

共同做法：固化股权、民主决策

固化股权，以户为单位推行民主决策，降低决策成本。四会市全市范围内的农村集体产权制度改革都推行固化股权，即农村集体经济组织经成员大会讨论决议后，确定成员资格界定日，在该界定日之前，落实量化集体成员资格及其享有的权益，以户为单位印制并发放股权证，从此每户股份或者份额不再随人口增减而变化，户内自主协调、可继承，股份可在社内流转。同时，在组织召开集体经济组织成员大会时，为解决全体成员召集齐全困难、全体成员达成100%共识困难，1/2以上具有选举权的成员参加，或者2/3以上具有选举权的户代表参加，方可召开成员大会，到会人员半数以上通过方有效；其中，关于成员确认的表决会议，需全体已经确认成员身份的成员或成员户代表参加，2/3以上与会人员同意，方可生效。

表2 两种资产量化模式的典型改革案例比较

表3 四会市江谷镇黎寨村经济联合社各成员社成员份额分配概况

表3注：户口在册成员即为自然成员，户口不在册成员即为表决成员。经营性资产=货币资金+经营性固定资产，非经营性资产=非经营性固定资产。在成员资格界定日之前，1:1表示，自然成员和表决成员每人均分得1份额；1:0.2表示，自然成员分得1份额，表决成员分得0.2份额；1:0.3表示，自然成员分得1份额，表决成员分得0.3份额；1:0.4表示，自然成员分得1份额，表决成员分得0.4份额；该份额仅与资产量化分红有关。

三、发展壮大农村集体经济

农村集体产权制度改革是激发农村集体经济活力的重要手段，最终是为了挖掘农村集体经济发展的不竭源泉，实现农村集体经济的发展壮大。基于此，四会市在全面推动农村集体产权制度改革的基础上，积极带动、扶持农村集体经济的发展壮大。

（一）顺畅要素流转

要素的顺畅流转，是集体经济得以多元化发展壮大的基础。为集体经济的现代化发展“谋出路”，首先就要建立健全相关市场保障机制，顺畅集体经济组织内外的要素流转。

1.确立市场主体地位

统一登记赋码集体经济组织，确认法律市场主体地位。基于农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局2018年联合印发的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，在广东省内农村集体经济组织赋码工作的经验积累基础上，在上一级农村集体产权制度改革领导小组的指导下，四会市颁布了《四会市农村集体经济组织登记赋码工作实施方案》，详细规定了农村集体经济组织，申请登记证书并被赋统一社会信用代码的资格条件和工作流程，申请资料文件包括原县级人民政府批准其成立的文件、改革后乡（镇）人民政府批准其成立的文件、成员（股东）大会或经成员（股东）大会授权的成员（股东）代表大会决议、成员名册、组织章程、法定代表人的身份证原件及复印件、农村集体经济组织登记赋码申请表、农村集体经济组织基本信息登记表、组织章程等。成功获得登记证书和统一社会信用代码的农村集体经济组织，其市场主体地位将在全国范围内获得法律认可；基于章程指导意见等有关规定，其集体资产可纳入市（四会市）、镇、村3级资产交易中心交易。

2.完善相关政策保障

进一步完善财政和税收政策，缓解启动成本高的难题。在财政政策方面，多元化扶持农村集体经济发展，支持符合条件的农村集体经济组织承担财政支农项目，扶持新型农业经营主体、农业社会化服务主体和集体经济组织创办的企业等。在税收政策方面，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记而涉及的契税，免征签订产权转移书而涉及的印花税，免征因农村集体产权制度改革而导致的土地、房屋等确权变更的不动产登记费等。

进一步完善金融政策体系，挖掘要素内生流转动力。（1）颁布并实施《四会市农村集体资产股权质押贷款管理办法（实行）》，该贷款管理办法适用于，四会市范围内、静态管理模式下的农村集体经济组织或其成员，以所持有的集体经济组织股份或份额作为抵押担保申请的贷款。贷款期限一般为1年，最长不超过3年；借款人申请贷款时，在质押物证明材料方面，除了提交农村集体经济组织股份证书等具有法律效力的权属证明以外，还需提交股权所属集体同意质押的证明材料。若借款人无法正常偿还，在借贷双方协商的基础上，贷款人可通过处置变现其他补充抵押物受偿，或向四会市农业农村局申请启动农村集体经济组织股权处置程序，包括协商处置、协商收购以及委托拍卖。（2）颁布并实施了《四会市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（实行）》，该贷款管理办法适用于，在不改变土地所有权性质、不改变土地用途和不损害农民利益的前提下，以借款人持有的农村土地承包经营权作为抵押担保申请的贷款。借款人自有资金投入比例不得低于借款项目所需资金的40%，农村土地承包经营权剩余年限不少于5年；贷款额度原则上不超过评估确认价值（额度低于100万元（含）的，抵押物价值可由双方协商确认；高于100万元的，抵押物价值由具备资质的评估机构评估，贷款发放机构确认）的60%，贷款期限最长不超过3年。

（二）扶持集体经济

发展壮大集体经济的关键，还是要在健全要素流转机制的基础上，多元化集体经济发展方式，因村施策，挖掘集体经济内生发展的不竭源泉。

1.扶持产业发展

“政银”合作，通过风险补偿和贴息贷款扶持特色农业发展。四会市政府和四会农商银行就扶持发展现代特色农业贷款业务，达成合作关系——“政银”合作农业贷款业务，首期合作农业贷款扶持资金总额为800万元。

（1）贷款对象。在四会市从事现代特色农业的农民专业合作组织、农村集体经济组织、农业企业以及具有完全民事行为能力的农业专业户可以申请贷款。贷款需用于从事兰花种植、绿色苗木经营等现代特色种养业；贷款人资格审核权归镇政府（街道办事处），报四会市金融局、农业局备案，进行监管。

（2）风险补偿基金与运作资金。四会市政府成立风险补偿基金（首期500万元），可以根据贷款规模进行增减，原则上每年年初余额不低于500万元；四会市农商行向符合条件的客户发放贷款总规模，最高不得超过风险补偿基金的10倍（首期最高5000万元）。当贷款发生损失时，贷款本金损失由风险补偿基金承担80%，四会市农商银行承担20%，贷款利息损失由四会市农商银行全额承担。同时，四会市政府成立运作基金（首期300万元），用于符合条件的当地农民、农村经济组织和企业申请贴息贷款；政府贴息额度为利息的70%，贴息周期为每半年一次，仅限于按时还息的贷款。

（3）贷款额度。借款人的贷款额度，按其种植规模核定，原则上不得超过项目总资金需求的70%。无质押物贷款，由风险补偿基金担保；有质押物贷款，以房产抵押的，抵押物价值的60%作为贷款抵押部分，以纯土地抵押的，抵押物价值的50%作为贷款抵押部分，其余贷款由风险补偿基金担保。对于现代特色农业专业户来说，无质押贷款最高限额30万元，有质押贷款最高限额200万元；对于肇庆市或四会市农业龙头企业（经济组织）来说，无质押贷款最高限额40万元，有质押贷款最高限额250万元；对于国家级或省级农业龙头企业（经济组织）来说，无质押贷款最高限额50万元，有质押贷款最高限额300万元。

2.设立试点探索

2019年，中共四会市委组织部、四会市财政局、四会市农业农村局在广东省颁布的《关于开展扶持村级集体经济试点工作 壮大村级集体经济的通知》的基础上，颁布了《四会市2019年扶持村级集体经济试点 壮大村级集体经济工作实施方案》。在全市范围内，确立了第一批7个行政村试点（见表4）。每个试点扶持资金50万元，其中，中央财政一次性补助资金30万元，广东省补助资金15万元，四会市补助资金5万元；根据各试点自然、人文禀赋，村党支部牵头规划、扶持、发展兰花、柑桔、葡萄、蕉芋、金线莲等特色农业项目，预计在1-3年内见收益，年收益率约10%。计划在总结第一批试点工作经验的基础上，后期按类别每年逐步扶持一定数量的村级集体经济组织，力争到2023年，基本消除全市薄弱集体经济组织。

实施“头雁工程”，完善扶持村级集体经济试点工作机制保障。明确各级政府、各部门职责，将此项试点工作纳入“深入推进加强党的基层组织建设三年行动计划”中。向扶持试点村选派村党支部第一书记，充分发挥第一书记“头雁”作用，带领村两委用好扶持资金。加强资金监管和跟踪考核制度建设与工作实施，加强宣传引导。

表4 四会市2019年扶持村级集体经济试点

四、改革试点任务的成效评价

四会市农村集体产权制度改革和集体经济发展基于组织领导有力、根基夯实、稳扎稳打地推进，初见成效：农村集体产权制度改革的组织领导体系、制度体系基本建成，农村集体经济组织成员权利得到了更充分的保障，农村集体经济组织要素流动自由性更强。

（一）农村集体经济产权制度改革组织领导与制度体系基本建成

“大统一小调整”推进改革，形成参考有力、调整灵活的指导实施体系。在组织领导方面，四会市市级成立改革领导小组，在全市范围内部署整体改革工作；各乡镇对应成立改革领导小组，并基于自身情况将整体部署工作具体化，分派1-2名专员指导各村切实开展改革工作。在政策文件和制度体系建设方面，参考省级制度体系建设标准，四会市颁布主要相关政策文件30余件；各乡镇（街道）参考市级相对完善的标准体系，对应颁布结合本镇（街道）实际情况的改革试验方案、章程范例等政策文件，指导各集体经济组织最终确立具体改革试验方案和章程。截止2019年10月25日，全市有124个村（居）和2268个村民小组完成了农村集体产权制度改革试点工作，建立股份经济联合社（经济社）或经济联合社（合作社），完成率为97.56%。无论是在组织领导方面，还是在制度体系建设方面，这样“大方向下统一部署，具体情况小调整”的改革工作推进模式，为农村集体产权制度改革工作，不仅提供了充实的政策依据，还创造了充足的灵活调整空间，使改革进程更接近“帕累托最优”调整。

借助统一赋码工作再度审核，形成监督有力、反馈有效的指导实施体系。除了强有力的三级指导、监督工作体系的建设和不定期督查工作的开展以外，四会市借助农村集体经济组织统一赋码发证的申请材料审核过程，再度审核各农村集体经济组织集体产权制度改革完成情况并做出指导，指导各集体经济组织最终建立完善规范的制度体系和档案备案体系，并为其赋码发证。全市目前有2245个集体经济组织，完成登记赋码并领取登记证书工作；其中，村级集体经济组织116个，小组级集体经济组织2129个，完成率91.5%。

（二）农村集体经济组织内部管理形成明晰规范

建立现代企业制度，为参与市场运营夯实组织建设支撑。一方面，分别指导股份制量化资产和份额制量化资产的农村集体经济组织，成立股份经济联合社（经济社）和经济联合社（合作社）并建立章程；成立成员大会，并选举产生成员代表大会、理事长（会）和监事长（会），规范经济组织结构和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度。截止2019年10月25日，全市完成集体产权制度改革试点工作的124个村（居）和2268个村民小组，全部建立了规范的组织章程。另一方面，建议取消集体股并建立规范的收益分配制度。集体股虽然具有扩大集体再生产、弥补亏损和公益事业支出等促进集体发展的功能，但是也是众多纠纷产生的源头，设置比例难以统一，使用合理性难以保障。基于此，建议取消集体股，用提取一定比例的公积金和公益金来代替集体股职能，在解决集体资金需求的同时，消除一些纠纷根源。如仓岗社区股份经济联合社从当年收益中分别提取10%的公积金和10%的公益金，黎寨村经济联合社从当年收益中分别提取15%的公积金和15%的公益金，用于集体事业的发展，为集体成员购买医疗保险、提供教育养老等福利，维护集体厂房等。除此之外，仓岗社区还预留了2年有效期的200股集体股，用于协调纠纷矛盾，赋予了集体股新的职能。此外，全市经济联合社已经100%建立会计委托代理服务制度，委托镇（街道）会计服务中心代理核算；2025个村民小组实现“组账村管”，完成率88%。

争取政社资金分离，为作为经济主体参与市场运营建立保障。四会市建议实行政社分离，财政资金用于政府提供公共产品和服务，集体经济组织提取的公积金和公益金仅用于集体经济组织的发展，以更有力的发展壮大集体经济组织，使成员从中受益更多。这体现在其农村集体产权制度改革相关材料备案的整理上，凡是涉及农村集体经济组织相关事项的表决、会议记录、章程文件等，都需加盖农村集体经济组织公章，而不是村两委公章；基于此，指导农村集体经济组织成员建立市场主体意识。较为发达的四会市城中街道仓岗社区股份经济联合社已经基本实现政社资金分离，农村集体经济组织提取的公积金、公益金和长期储备金由农村集体经济组织成员规划、决议、监督使用并用于集体经济组织。

（三）农村集体经济组织成员权利得到充分保障

在遵守法律法规条例的基础上，充分保障了集体成员民主自治权利。在成员确认、章程制定等环节中，充分尊重成员意见，保障了成员权利。在对不明确成员进行界定的过程中，由已经明晰了成员身份的成员开会讨论，2/3以上的参会人员达成一致后方可通过决议；四会市江谷镇黎寨村经济联合社充分放权22个成员社，讨论决议出22套表决成员分配方案。在四会市城中街道仓岗社区股份经济联合社的章程表决会议上，该集体参加投票的成员共318名，收回有效选票318张，其中，同意选票216票，反对选票81票，弃权选票21票，赞成票占比67.92%，通过了四会市城中街道仓岗社区股份积极联合社章程。目前，全市有2392个集体经济组织已经完成成员认定工作，完成率98.37%，认定成员28.56余万人；904个集体经济组织已经完成成员信息录入工作，录入成员78090户287544人。

在成员确认与配股方案实施上，充分保障了集体成员按贡献分配收益的权利。目前，全市124个经济联社、2268个经济社已经完成资产量化工作，完成率97.56%；其中，股份制量化的集体经济组织3个，份额制量化的集体经济组织2389个。在股份制量化的仓岗社区中，设置3类配股——人口股、年龄股和田亩股，年龄股衡量成员对集体所做的综合贡献，田亩股衡量成员对集体所做的农业方面贡献。在份额制量化的黎寨村，认可户口不在册成员的历史贡献，基于民主决策，分配自然成员的20%、30%、40%或100%份额给这些表决成员，用于其享有集体收益分配权利；同时，还认定了一些户口不在册乡贤的成员身份，这些乡贤并没有表决权和收益分配权，但是获得了集体归属感，志愿为家乡做贡献。像这样的、对户口不在册成员给予历史贡献认可的集体经济组织，在四会市江谷镇有198个，占该镇集体经济组织总数的58.2%。

在股权或份额管理上实施固化，充分保障了集体成员收益分配的长久享有权。四会市指导各集体经济组织采取“生不增、死不减；进不增，出不减”的股份（份额）固化原则，实施“量化到人、确权到户、社内共享、长久不变”的静态管理办法。基于《关于做好农村集体经济组织成员及股权证书打印工作的通知》，通过对每户颁发股权证，详细列明户内成员股份（份额）享有情况及变更情况，固化成员户股份（份额），形成稳定预期，减少集体内部摩擦。

（四）农村集体经济组织要素流动实现更加自由

全面完成清产核资，分门别类发挥了各自比较优势。目前，全市全部集体经济组织已经完成清产核资工作和“三资”管理平台数据录入工作。全市共清查账面资产总额257711.36万元，其中经营性资产总额160884.75万元；核实资产总额260225.24万元，其中经营性核实资产总额161971.36万元；清查土地面积135.52万亩，其中农用地面积126.81万亩。划分了3类资产类别，像仓岗社区这样，经营性资产占据“半壁江山”的集体经济组织，充分激活经营性资产收益，通过出租厂房等获得集体收益；像黎寨村这样，资源性资产占据主要地位的集体经济组织，充分激活农用地出租收益，通过集体发包土地，将1亩土地的租金从800元提升至1000元，获得集体收益，用于集体医疗保险购买等。

完善配套市场机制，缓解了信息不对称与不完全性。完善了农村集体资产股权质押和土地承包经营权质押贷款制度，为农村集体经济组织要素自由流动创造了更加有力的制度空间；完善了产权交易平台，为农村集体经济组织要素自由流动创造了更加有力的信息供给；完善了发展壮大村集体经济制度体系，迸发农村集体经济组织经济活力。2018年度，四会市集体经济组织，年度收益5万元以上的66个，占比52.8%；年度收益50万元以上31个，占比24.8%。

五、存在的问题与风险

四会市农村集体产权制度改革和集体经济发展，虽然初见成效，但是仍然存在着如下的风险和问题。

（一）部分集体资产区别性经营能力不足

清产核资工作明确区分了资产类型，部分集体资产区别性经营能力不足，集体经济发展成效不足。尽管在清产核资的过程中，农村集体经济组织清晰界定了3类资产类型；在实际经营过程中，却界线模糊。对仓岗社区这样，基本全部为经营性资产和非经营性资产的发达集体经济组织来说，资产经营能力相对较强，也确实通过改革进一步激活了集体资产的运营活力。但是对黎寨村这样，资源性资产和经营性资产混合并存的欠发达集体经济组织来说，资源性资产的运营活力不强，经营性资产的活力难以激发，各类型资产区别经营能力不足，改革盘活集体资产的成效并不显著，集体经济发展成效不足。

（二）少数集体成员确认工作推进度不足

成员确认基本完成，少数集体推进困难。目前，四会市仍然有1个经联社和59个经济社尚未完成集体产权制度改革试点工作；有些集体仍然面临着较为困难的成员身份确认环节。一方面，有些不明确成员的确认确实存在困难；另一方面，这也和改革工作的经验总结、推广不够到位有关，一些好的做法、创新的经验难以得到正确借鉴。

（三）固化股权相关配套机制健全度不足

股权份额固化减少摩擦，后续配套机制不够完善。股权实施静态管理，确实减少了集体内矛盾和纠纷的出现。然而就股份制量化的发达农村集体经济组织而言，固化股权后的股份流转、继承细则不够明晰，遗留隐患；就份额制量化的欠发达农村经济组织而言，固化份额后的收益分配细则不够明晰，待集体经济组织更加富裕后，易出现矛盾纠纷，遗留隐患。

（四）部分第三方外包服务支撑力度不足

内部组织建设基本规范，法律、经营管理服务支撑不足。在农村集体产权制度改革试点工作的推进下，完成改革的农村集体经济组织都建立了相对较为规范的内部组织架构和管理机制。然而在实际经营管理的过程中，无论发达还是欠发达的集体经济组织，在组织经营管理方面，在组织规章制度制定方面，都多多少少面临人力资本支撑不足问题。虽然部分组织有合作的法律机构向其提供法律服务，但法律服务涉及不够全面、针对性不强，民主自治的法律依据不够强；虽然部分发达集体组织有一定的经营管理能力，但资源配置仍为达到“帕累托最优”，民主自治的专业经营水平不够高。

六、深化改革的法律政策建议

针对四会市农村集体产权制度改革和集体经济发展的成效、不足和风险，本报告提出以下几点法律政策建议，针对关键突出问题，健全规章制度、强化指导：（1）健全资产经营管理指导性意见，除了指导资产种类的划分，还要指导划分后如何区别经营，进一步激活集体资产，探寻壮大集体经济的道路；（2）完善改革经验总结工作，对改革过程中出现的先进做法、典型经验，做到及时总结，并向还未完成改革的集体输送适用的经验做法和专业人员指导；（3）建立健全固化股权的后续配套机制指导性政策文件，对股权的流转、继承，对份额制下成员的收益分配细则做出指导，防患于未然；（4）建立健全法律服务支撑体系，为农村集体经济组织的运营管理提供规范化、标准化的法律外包服务；（5）建议实行集体经济组织职业经理人聘请制度，进一步提高集体经济组织的盈利能力，增强成员收益。

[1] 执笔人：杨睿。