近年来，世界各国学者普遍认为，校外培训有其存在价值和独有优势，科学治理后的校外培训机构可以发挥其对政府的教育协助作用，尤其是日本在“协同校外培训机构、反哺教育及社会发展”方面实践丰富，已积累了一定的成效和经验。
20世纪90年代中期，为推动指向“个性化、自由化、多样化”的教育改革，日本文部省出台“学校与地域之间的协同”相关政策，鼓励各地教委及学校在教育活动中积极启用外部人才和外部资源。与此同时，伴随区域过疏化、人口老龄化的急速进展，许多地方政府迫于人口减少背景下地方社会发展萎缩的压力，开始希望以教育改革为突破口来实现地方振兴。由此，日本地方政府主动寻求与校外培训机构等民间力量开展合作。另一方面，日本校外培训业面临空前挑战，20世纪90年代以来，伴随少子化及长期以来的经济低迷，家庭教育费用支出转向减少，为适应市场环境变化，日本校外培训业迫切希望开拓新兴市场或开展新型事业。日本校外培训业积极响应来自政府的合作意向，意欲协同政府谋求生存契机。21世纪以来，日本地方政府与校外培训机构之间的合作规模不断扩大、合作模式不断丰富，双方合作基于各自的立场和需求而展开，政府层面寻求合作的目标在于以教育改革、教育福利驱动区域振兴，培训机构方面积极响应的动因则在于生存发展和开拓事业。
一、日本政府与校外培训机构合作的路径模式
（一）千叶县南房总市：发放课后教育消费券以供学生自主选择校外培训
1.课后教育消费券计划的实施背景
2015年起，南房总市启动“小学生放学后学习消费券计划”，由政府面向小学生发放课后教育消费券，不论是机构在校外开展的课后及节假日学习服务，还是校内引入了机构讲师或课程资源的“放学后儿童俱乐部”，只要是经过政府审核并入围计划的机构，不论其开展服务的地点在校内还是校外，参与学生均可使用消费券。
2.课后教育消费券计划的具体落实
消费券计划的实施主要涉及三个环节，一是政府对机构的审核筛选，二是政府对学生的核查与消费券发放，三是消费券使用的流程与规约。首先，参与计划的机构均需登记注册并符合相应要求和条件，一旦发现机构存在任何违反规约的情况，政府将立刻取消资格。南房总市针对校外培训机构的审核标准为：遵守计划的宗旨和目标，为提升小学生学力与身心健康成长，提供优质的校外教育服务；禁止消费券的不当使用，提供优质教育服务的同时必须确保学生的安全与安心；围绕面向小学生的校外教育服务，必须明确公开内容和价格，且该机构具备持续提供有偿服务的稳定业绩；机构等提供的校外教育服务需包含学习相关项目及文化、体育、艺术类活动；校外教育服务对象不可局限于特定的个人或团体，应广泛面向所有群体进行招生；针对服务所收取的费用，需以次数或时间为单位明确设定并公开；需具备名单、出勤记录等管理体系，对学生的出缺勤、参与、指导履历等进行妥善管理；负责人明确且机构具备稳定的运营能力；严格遵守并履行个人信息保护相关的法律法规；不以开展政治活动或宗教活动为目的；认真履行纳税义务；通过提供服务所获得的资金，需根据企业会计原则进行税务申报。南房总市还会开展实地调查，主要核对机构提交的申请材料是否属实，并且政府也会对入围机构开展后续的追踪调查，用以明确学生运用校外教育服务的实际情况、校外培训机构提供的服务内容，同时对课后教育消费券计划的成效测评并进一步完善相关计划。
其次，在消费券发放对象方面，政府要求受益学生必须是居住在该市并已登记居民基本台账。政府根据家庭收入分七个层级为小学生的课后学习提供每月1000～7000日元的补助，市政府会对申请消费券的家庭进行审核，一经确定即一次性发放12个月的消费券，发放形式为纸质消费券（每张金额为1000日元乘以层级划分对应的张数）。使用中需要注意的是，只有在支付超过1000日元时方可使用，使用家庭不可与机构进行金钱勾结或谋取差额。消费券不可用于交换、让渡、买卖、伪造或其他不正当用途。学生在入围政府名单的培训机构中使用消费券后，机构可以从市政府得到与消费券金额完全等同的支付金。
最后，在消费券的使用方面，市政府制定了详细的监管规约：入围计划的机构必须向提交消费券的学习者提供校外教育服务，但也允许机构对使用消费券设置一定的门槛条件，例如可根据事前测试的成绩或面试结果决定是否允许学生进入机构学习；机构向使用消费券学生提供的校外教育服务不可搞特殊化，必须与面向其他学习者提供的服务完全一致；机构所面向的消费者群体不可局限为使用消费券的学生，应面向广大群体进行招生；机构不可擅自对使用消费券的学生群体单加费用；对学习者提出的消费券使用申请，不得以非正当理由拒绝；如若遇到消费券使用不当情况，例如学习者提交的消费券存在明显的伪造痕迹，或是提交消费券的学习者身份信息并不属实、存在冒用身份的情况等，机构有权拒绝接收消费券，并应当立即向市政府汇报；如若学生出现学费延迟缴纳的情况，机构也有权开除学生；消费券的适用范围包括入学金、入学测试等初期所需费用，课时费、体验费、参与费，教材、教具、道具、服装等开展校外教育所需的费用，以及其他市政府允许的收费项目。此外，在政府和机构间的消费券核销方面，政府规定机构需确认学生提交的消费券记有学生的姓名和住址，在每张消费券背面写上机构的名称并盖章，与项目报告书一同提交给市长。市政府对机构提交的消费券进行确认后，会在服务提供的两个月内完成对机构的付费。如若机构存在任何违反规约的情况，则南房总市不予付费，如若已经付费，机构必须全额退还费用。
3.课后教育消费券计划的发展现状
根据南房总市于2022年5月发布的数据，已有113个培训机构（含个体经营者）参与项目，其中学科类机构58个、非学科类机构57个（有个别机构涵盖两类学习服务）。该项目自2015年启动至今，是日本地方政府投入稳定财政、以课后教育消费券开展政府与校外培训机构间合作的典型案例，被纳入日本文部科学省的官方统计与宣传资料之中。这不仅提升了学生的综合素养，拓展了每一名学生的个性与才能，并且在减轻家庭经济负担，进而促进社会公平方面发挥了重要作用。
（二）大阪府大东市：以行业协会为纽带，协同培训机构促进学力提升
1.“学力提升项目”的实施背景
为提升学生学力，一直以来大阪府大东市都在采取积极措施，包括在学校开展周六补习活动等，但参与学生寥寥无几。对此，大东市市长提出可引入校外培训机构的建议，市教委表示同意并制定了相应的财务预算。在选择业务委托方时，大东市认为比起选择特定的培训机构，不如选择非营利性且公益程度更高的行业协会，构建起以协会为纽带、政府与培训机构间接协同的合作机制。2010年5月，大东市政府与全国学习塾协会就“学力提升项目”缔结业务委托契约。
契约规定，协会需对参与项目的机构及讲师把关，确保其具备相应的教学指导能力以及端正的人品教养，并面向讲师开展相应的研修培训；讲师所需教科书等由协会负责提供；讲师由协会的会员机构派遣，并且协会负责制定每年的课程计划；开展课堂所需的讲师办公室由大东市立青少年教育中心负责提供；当日有事无法上课的替补讲师需由协会负责准备。与此同时，政府要求协会与派遣讲师的培训机构之间也需订立契约，包括合作的目标、业务内容、费用、注意事项、保守秘密、事故处理等缔结业务委托书，围绕法令遵守、品质确保、过失责任等缔结相关契约。此外，被派遣机构或讲师需提交业务日报，一同制定咨询、投诉相关报告书以及事故报告流程书等，并由协会和机构共享。
2.“学力提升项目”的具体落实
“学力提升项目”面向小学4年级至初中3年级学生，开展以教科书为中心的预习性学习，学科类型为小学生的算数、初中生的数学和外语。指导形式为集中讲义和个别指导型学习。开展时间为每周六，地点为市立青少年教育中心。每次的学科指导均包含了小学生1小时的算数辅导，初中生数学和外语各1小时的辅导，全年共计开展学科辅导44次，服务时间超过132小时。该项目的意义在于培养扎实的学力基础，通过运用民间智慧，提供多样且独特的教育服务菜单。家长仅需支付非常少量的教材费，市政府则负责讲师费用和会场使用费。该项目自2010年启动至今，其开展场所、实施次数、参加人数均在逐年扩增，而市政府的财政投入亦是逐年上涨。
3.“学力提升项目”的发展现状
“学力提升项目”聚焦学校课堂的预习，该项目并没有根据学生的学力层级来划分学习小组，学生们一同参加辅导，会有一些学生跟不上教学节奏，但预习辅导后还会在学校课堂再学一遍相同的内容，因此并不会构成问题。虽然仅仅是每周一次的少量学习，但参与项目的学生普遍表示“更能理解学校课堂了”“成绩提升了”“很喜欢参加项目学习，希望项目持续下去”“项目金额很便宜但效果却很好，惊喜满满”等。家长评价方面，以小学生为例，80%以上的家长认为孩子们学得很积极、很努力。小学4—5年级家长普遍认为孩子的学校学习变得更加顺畅了、学校课堂的理解度更高了，比例高达89%；而小学6年级家长普遍认为，孩子学习成果开始显现，比例高达82%；认为学力提升项目很好、很不错的家长比例均接近100%。
（三）佐贺县武雄市：“官民一体化学校”引领公立学校管理运营制度的变革
1.“官民一体化学校”的实施背景
早在2012年，时任佐贺县武雄市长的樋渡啓祐就提出了与并不聚焦升学或考试的校外培训机构合作，共同实现官民一体化学校运营的规划建议。随后经东京都杉并区和田中学校长藤原和博的引荐，武雄市与“花丸学习会”正式缔结合作契约。“花丸学习会”的业务领域专注于学生的数理思考能力、国语能力以及户外体验，其教学指导的核心理念在于把孩子们培养成“未来能吃上饭的大人”，这与武雄市长最初的理念不谋而合。有鉴于此，武雄市认为“花丸学习会”可以成为合作伙伴，并于2013年3月缔结了长达10年的合作契约。
2.“官民一体化学校”的具体落实
2015年，在公立学校这一“官”之体系中融入了“民”之要素的“官民一体化学校·武雄花丸学园”（以下简称一体校）正式开学，一体校致力于在公立小学的学校教育中积极引入培训机构的教材、指导方法和管理手段，其教育活动依然在《学习指导要领》所规定的范围内展开，但会在此基础上增加“花丸时刻”和“青空教室”等项目。前者的“花丸时刻”是在每日晨间15分钟开展朗读、图形、计算、听写四大模块（每个模块约3～5分钟）的短时混合学习，后者的“青空教室”则作为特别活动，每周开展两次，属于全校跨年级学生共同开展的户外体验活动，包括在户外演剧、作诗、体能测试等等。除了直接引入花丸学习会的“花丸时刻”“青空教室”等课程资源，一体校在其国语、数学、理科、外语、体育、社会、音乐等学科的课堂改革中充分运用花丸学习会的教学方法，并在课后教育服务中引入花丸学习会的管理手段。
3.“官民一体化学校”的发展现状
截至2020年4月，武雄市内共计12所公立小学均已成为“官民一体化学校”的实施校，覆盖率达到100%。武雄市长强调，一体校的运作模式并不等同于公办民营，与培训机构合作并不代表政府职责的全权外包，而是通过挖掘官与民的优势并加以协同融合来开创一种新型学校运营模式。新模式下，学校管理运营的参与主体不再仅仅是教师，还包括了机构讲师和社区居民，促进了学校教师和机构讲师之间的交流合作。武雄市立武内小学教师江头幸子表示，通过运用培训机构的教学方法，收获了很多新知识、新实践、新思考。学校教师习惯于根据教科书的进度安排来开展教学，也会习惯性认为低年级学生不可能熟读四字成语，所以起初对培训机构的教材及课程安排会有抵触，但实际上真正落实以后会发现孩子们是能够接受并有明显进步的。因此学校教师会反思自己以往的教学拘泥于条条框框，反而限制了学生的潜能，并决定与机构讲师多多交流，共同为学生的进步而努力。
二、日本政府与校外培训机构合作的成效
（一）完善课后教育服务，以教育福利促进社会公平
日本政府与校外培训机构合作面向学生提供的教育服务基本上涵盖了平日的课后时间、周末及寒暑假等，解决了学生们的课后托管问题，提升了课后教育服务质量，发挥了政府对学生课后教育以及校外教育进行科学调控的作用，以教育福利促进社会公平。南房总市采取的消费券发放措施，能让学生自由选择以往无法接触到的课后教育服务，激发学生的学习积极性，提升教育成效。同时，根据家庭经济情况划分层级的消费券补助模式，有助于实现校外课后教育机会的均等化。日本学者贞广斋子指出，政府以公共经费投入学生的校外教育领域，不论是消费券补助形式抑或是直接的费用资助、学习机会的提供等，都是一种教育福利的体现，而教育福利最终指向的是社会福利与社会公平。
（二）引发教师意识变革，促进教师专业发展
政府与校外培训机构的合作能够促进培训机构的优质资源融入学校教育，不仅能带来学生的进步，还能拓展并深化教师专业素养的广度与深度。日本学者金子真理子指出，校外培训机构的存在会给学校教师与学生间的教学关系带来一定的冲击，教师所教班级学生的校外培训参与率越高就越有可能打破教师原有的授课计划，可能会让教师减少课堂上的学习指导，增加学生思考能力、表达能力的培养。而如若教师过分执着于摆脱培训机构的影响、彰显作为学校教师应有的教学经验，则越可能导致课堂效果差强人意。这也提供了一种可能性，即学校教师抛开固有的制度和身份层面的偏见，以开放包容的姿态开展与培训机构之间的交流合作，或许会发掘出新的教育教学生长点。“官民一体化学校”的案例显示，学校教师虽是基于课程大纲开展教学的专家，但却很难有机会接触并了解校外的教学实践。与学校教育中寻求所有学生理解的“等待模式”不同，晨间15分钟的“花丸时刻”并不会等待所有学生，也会出现一些跟不上节奏的学生，起初学校教师十分担忧，但正因为不会等待的模式反而激发了学生的积极性，让学生更加集中精力、全神贯注。这些都打开了教师的视野，促进学校教师的意识变革，进而提升教师的专业素养。
（三）促使新型公共教育模式的拓展与生成
日本的公共教育起源于1872年《学制》的发布，1947年发布《教育基本法》，经历了二战后的教育改革，日本教育体系逐步明确。与此同时，尊重自由与个性的日本私立学校，以及多种多样的校外培训机构发展迅速，均为日本教育的发展贡献了一份力量。然而长久以来，政府及公立教育与私立学校及培训机构之间并没有什么交流与合作，而是在各自的轨道上独立发展。21世纪以来，为了让学生掌握能够适应未来社会的生存能力，日本政府认为仅依靠原有的教育体系远远不够，未来的社会生存不是学生仅凭个人思考并找到正解就可以应对的，而是需要与他人协同合作、共创未来。日本政府开始推出系列教育改革，致力于将以往注重知识的教育传统转变为自主学习、多元认同、相互协同的教育新模式。从三个案例中不难看出，2010年前后，不论是理论上、政策上、实践上，学者、政界，还是整个日本社会均对学校设置、管理运营等领域引入包括校外培训机构在内的民间要素持肯定态度，教育供给主体的多元化开始成为主流样态，可以说政府与培训机构之间的合作对日本公共教育的制度变革产生了深远影响。
（四）促进家庭、学校、社会间的深入协同
以“官民一体化学校”为例，培训机构融入学校教育相关措施的顺利推进离不开区域居民的协同支持，例如十多名区域居民、社会人才作为“支援人员”，会时常出入当地小学，协助推进“花丸时刻”并帮助看护学生。与此同时，政府将“学校支援地域本部”设在校内，形成了集中统一、规范稳定的支援体系。区域居民秉持着“更好的学校建设就是更好的区域建设”理念，已有超过100名支援人员参与“花丸时刻”等学校教育活动。
此外，日本学者指出，校外培训机构还可进一步挖掘其作为学校教育补充完善者的角色，承担起心灵教育、情操教育甚至家长教育等职能。同时，为学生提供放学后的安心场所，例如设置仅供学生自习或自我空间的环境型校外机构。在日本，中小学生的生活环境已经离不开学校、校外培训机构、家长这三方构成的“坚挺三角”，而进一步纳入区域社会相关要素也将成为政府及学校与校外培训机构协同合作的新方向。今后，日本政府与校外培训机构的合作或能成为促进家庭、学校、社会间深入协同的“催化剂”与衔接桥梁。
三、日本政府与校外培训机构合作的思考
（一）政府及学校与校外培训机构合作的前提是和而不同、求同存异
许多日本学者认为单从制度层面来看，学校和校外培训机构之间的关系属于二元对立、主从关系（有了学校才有培训机构）、难以协同（公与私之间存在摩擦）。近年来，因关注到往返于学校和培训机构的学生这一共同主体，培训机构与学校的关系从对立竞争走向对照借鉴，并促成了政府与培训机构之间的协同合作。日本校外培训机构“花丸学习会”的讲师前原匡树表示，培训机构与学校教学之间的很大差别就是所面向学生的学力不同。一般来说，关注教育家庭的学力较高学生普遍都会参加校外培训机构，而学校里的学生，其家庭对于学力的要求以及学生本身的学力均各不相同，学校更需要的是对学力进行“托底”、提升学生整体的学力水平。学校和校外培训机构，虽然两者的立场不同，但最终的目标是一致的，只要是能给学生带来进步，那么就应该不论出身、不论官民进行协同合作。
研究显示，在课堂实践的自由度、结果导向与责任导向方面，培训机构比学校更具优势。同时，立足“教育服务交换性”的培训机构必须提供基于学生及家长需求的较为理想且适切的教育服务，这也是培训机构与学校教育之间的差别。正因为学校与培训机构在运营理念、教育教学方法等方面存在诸多差异，政府、学校与培训机构之间的协同合作才能带来学校教育的巨大变革。和而不同、求同存异恰恰就是近年来日本政府谋求与培训机构协同合作的理论基础和重要前提。
（二）政府主导下的协同合作更为深入、更成建制
2000年以来，中央政府发布的诸多政策法规均允许学校与培训机构在内的民间力量开展合作，由此日本各地出现了许多公立学校与培训机构合作的实践案例，其中以东京都杉并区和田中学的“夜间塾”最为典型，该校协同学科类校外培训机构开展面向本校资优生的课后辅导，可谓日本公立校主动寻求运用校外培训机构经验优势的首次尝试。日本全国学习塾协会相关负责人表示，学校—机构协同与政府主导下的政府（学校）—机构协同存在差异。以和田中学开展的“夜间塾”与大东市“学力提升项目”为例，“夜间塾”仅针对和田中学学生，而大东市项目则面向市内所有公立校学生。如果把仅聚焦提升学生个体学力的理念做法称之为“个体最优化”，而将被全社会广泛认可并接纳的理念做法称之为“全体最优化”，则大东市相关举措就是兼顾了两者。可以说，政府统筹下的协同机制能让合作更具规模、更成建制，具备持续性、稳定性的同时，也让合作的成效格外凸显。
（三）政府积极构建利益相关方之间和谐共进的良好关系
1.中央政府与地方政府之间的关系：科学引领与大胆创新
日本地方政府与校外培训机构合作的三个典型案例，均在中央政府相关政策允许的情况下，由地方政府结合当地实际情况、独立自主开创的教育发展新路径，为日本文部科学省提供了创新案例，并为日本其他地方政府提供了先行经验。可谓是中央政府自上而下提供新发展理念，地方政府自下而上贯彻新发展理念；中央政府负责政策引领，地方政府则开展实践并大胆创新。
2.政府与培训机构之间的关系：充分了解、相互尊重
日本政府在开展与校外培训机构合作相关措施的过程中，注重通过科学调查与学术研究相结合的方法，深入了解作为合作方机构的意识形态。日本学者大野裕己面向160多家校外培训机构开展的围绕学校设置、管理运营以及教育供给主体多元化的意识形态调查显示，对多数培训机构来说，比起学校的设置或运营，他们更希望参与到学校课堂等基础业务中，包括综合学习、英语等学科建设以及学校的课后服务等。此外，多数教育类企业认同教育的公共性和义务教育的重要性，即宪法所规定的义务教育提供主体就是公立学校，且反对义务教育阶段的学校间差距。他们还认为培训机构等民间教育从业者从学习者支援角度对学校教育进行有益补充方为稳妥之策，需警惕忽略义务教育本质意义且一味追求学校教育外部化的思潮。对于校外培训机构意识形态的调查，有助于政府深入了解作为合作方的培训机构，充分尊重机构的意愿与需求，进而对开展合作的具体领域和方法措施等进行精准调控，同时也能促使政府对公共教育、公立学校的意义使命等进行重新思考、探讨和确认，为日本公立教育的发展向前提供有益启示。
3.政府与学校之间的关系：避免给学校及教师“增负”
在政府与培训机构协同合作的过程中，因受益群体是学校的学生，这就不可避免会涉及学校及教师等利益相关主体。以大东市案例为例，大东市政府协同行业协会与培训机构开展的“学力提升项目”，其运转与实施的核心主体并不是学校，而是教育委员会。大东市教育研究所所长指出，周六开展的“学力提升项目”并不需要公立学校教师的任何参与，因考虑到学校一线教师的繁忙程度，需要确保教师在周末得到充分的休息。也因此，协同事业实施过程中，从通知学生到委托培训机构派遣讲师，所有环节均由大东市教委全权落实，这种避免给学校教师“增负”的政府主导模式不失为一种有益的探索。
4.机构讲师与学校教师之间的关系：相互理解、深入交流
对于培训机构讲师进入校园并站在讲台这件事，起初学校教师都会有些抵触，但日本政府和学校领导层均强调，此举的真正意图不是否定学校教师，也不是让机构讲师与学校教师进行对比和竞争，而是借助校外力量给学校教师“减负”，让学校教师回归课堂教学这一主责主业。随着协同合作带来的实际成效越发凸显，学校教师的态度也从最初的抵触转变为接纳甚至开始主动交流并寻求教育教学方面的改进和突破。以武雄市“官民一体化学校”为例，学校教师和机构讲师之间围绕教学方法和课程编制的对话交流变得越来越多，并且学生方面也给出了“上课真是越来越有趣了”的积极反馈。可以说，拥有共同的教育理念和教学目标是学校教师和机构讲师间合作的关键。
详见人大复印资料《中小学学校管理》2024年第6期
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