浅析行政机关在行政协议中行使优益权的规制

作者 / 杨伟

单位 / 人和人律师事务所  顾问咨询事业中心

行政优益权一般是指法律规范赋予行政主体在履行职责过程中为实现行政管理目标或维护社会公共利益而享有的相较于行政相对人的优先权和受益权。我国现行立法未对行政优益权的概念作出明确界定。行政优益权在行政协议中的典型体现为法律规范赋予行政机关出于公共利益的原因，有突破合同约定，单方变更、解除协议的权力。基于该权力的行使无需征得协议相对人同意，行政优益权的单方决定性使得行政主体在行政协议中既做运动员，又当裁判员，容易导致权力滥用。而尊重有约必守、合同自由的契约精神，是一切合同的生命力所在。如果行政主体动辄启动行政优益权，会严重损害行政相对人的权益和信赖，由此导致行政协议信用丧失、无法吸引社会方参与。所以，行政优益权的行使必须受到严格规制，防止其滥用。

2020年4月，原告某某机械制造有限公司（乙方）与被告某镇人民政府（甲方）签订《项目合作协议》，就乙方拟投资电动机配件、塑料机械设备、包装机械设备、除尘器设备及配件项目进行约定。协议约定项目公司名称为某某机械制造有限公司。经营范围主要从事电动机配件60万套、塑料机械设备5套、除尘器设备及配件10万套、包装机械设备2万套的生产和销售；项目总投资不低于10000万元，固定资产投资不低于7000万元，注册资本不低于4500万元。合作模式为乙方在甲方所在地注册项目公司，项目公司自建厂房，自主经营、自负盈亏。甲方为乙方项目提供相应的土地指标。项目地址位于甲方镇工业集中区，项目用地严格按照招标、拍卖、挂牌出让方式取得。土地使用权的用途为工业用地，性质为国有出让土地，使用年限为50年（自乙方摘牌之日起计算）。甲方为乙方做好土地供给相关工作。乙方在签订本协议后需支付100万元履约保证金到甲方指定账户（履约保证金在土地挂牌时，充作土地款缴纳至自然资源和规划局指定账户上），待土地正式挂牌后，乙方应按国土部门相关要求办理正式用地手续，甲方协助办理。同时，甲方协助乙方办理项目的工商、税务登记及环保、立项等手续（费用由乙方承担），为乙方项目报批、注册及建设提供全程协助本项目进行项目备案（或核准）和前期环保评估、安全评估、能源评估时，部分或全部不能获得有关部门批准的，则本协议书终止。甲乙双方互不追究对方违约责任。

2020年4月22日，原告某某机械制造有限公司给收款人被告某镇财政所分别转账100万元、20万元，被告某镇人民政府出具给原告的收据载明收款项目为征地预付款、履约保证金（纳税保证金）。同日，被告某镇人民政府作出同意原告项目进驻的批复，同时抄送市发改委等部门。2020年4月26日，市发改委就案涉项目颁发投资项目备案证。2020年9月29日，市生态环境局就案涉项目环境影响报告表的批复，原则上同意原告报送的环境影响报告表。2020年12月2日，市行政审批局就案涉项目作出节能报告的审查意见，原则同意该项目节能报告。2020年5月5日、2020年10月12日，原告某某机械制造有限公司向某某环境研究所有限公司支付检测费20000元、15000元；2020年6月15日，原告向某某环境监测有限公司支付检测费27400元；2020年12月16日，原告向某某工程咨询有限公司某分公司支付咨询费28000元；2020年9月30日，原告缴纳环保税金额9875元；2021年2月4日，原告向某某建筑设计有限公司支付设计费50888元；另原告支付制图测绘费1000元。原告某某机械制造有限公司2020年至2022年三年期间为购买除湿机、立车、抛丸机，共支出货款858250元。协议签订后，原告按照协议约定及被告要求完成全部前期条款，可被告未能按照合同约定供地，原告遂依法提起诉讼。

第二种意见认为，《项目合作协议》的签订是事实，但被告某镇人民政府并不存在违约情形。被告已经依照合同约定，于2020年4月22日作出进驻批复，同意原告在该镇投资协议约定项目，同时被告也将此批复抄送市发改、生态环境局、自然资源局和规划局。但涉案项目落地前是否新增建设用地计划指标、依法办理农用地转用审批手续及土地征收手续、调控新增建设用地总量的权力，盘活存量建设用地的权力、确定该项目拟用地块是否符合土地利用总体规划的土地初意见、是否符合城市建设总体规划和控制性规划要求的规划选址意见、项目用地列入政府收储计划的审批、项目用地报件的组织和申报、供地方案的制定和报批土地的出让管理、矿产压覆评估及审批、地质灾难评估及审批、水土保护方案及审查、建设工程设计方案审查、建设工程规划许可证核发等职权均依法分属各级人民政府及相关职能部门，均超越被告的职权范围。

被告作为乡镇人民政府必须依法行政，严格执行当年的土地利用年度计划、土地和耕地保护责任目标，故被告并未违约，法院应当判决驳回原告某某机械制造有限公司的诉讼请求。

笔者同意第一种意见。

行政协议（也称行政合同、行政契约），是现代政府实施行政管理的一种新型方式。2014年我国《行政诉讼法》的修改首次将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，最高人民法院还配套制定了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》。在此背景下，政府特许经营协议、土地征收补偿协议、房屋征收补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议、政府与社会资本合作协议、招商引资协议等各种各样的行政协议如雨后春笋大量出现，这些柔性的、新型的政府管理形式，对于推进政府治理现代化起到了催化作用。与此相伴随，行政机关在行政协议中的优益权引发大量关注。有不少人将行政优益权理解为“行政机关在合同法的框架之外”的“单方处置权”。这就意味着，行政机关和相对人签订了行政协议之后，只要出于公共利益或行政管理目标实现的需要，就可以单方不履行协议，或单方变更和解除协议……这样的观点，实则是对行政机关在行政协议中行政优益权的过度拔高，是对行政优益权不完整、不准确的解读。这种误解是有害的，可能为地方政府任意违约毁约行为提供“合法依据”，助长行政违法现象，势必成为法治政府建设的“拦路虎”。因此，正确地认识和把握行政协议中行政机关的优益权尤为重要。

行政优益权包括行政优先权和行政受益权。行政优先权是指行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利，包括依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权。行政受益权则是指国家为保障行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上的优益条件的资格。行政优益权是行政机关在法律规定框架之外作出的单方处置，即行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照法律规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。

行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而达成的，具有行政性和契约性双重属性，既因行政性而有别于民事合同，又因协商一致而与民事合同性质接近，因此，诚实信用不仅是民事法律中的基本原则之一，也是行政协议各方当事人应当共同遵守的基本行为准则，更是法治政府的基本要求。行政主体和行政相对人均应当按照诚实信用原则履行行政协议约定的义务。在行政协议的订立和履行过程中，基于保护公共利益需要，赋予行政主体有解除和变更行政协议的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权，只有发生不可抗力，或者法律法规及政策的变动等客观原因导致协议无法履行时，行政主体出于公共利益的需要，才享有变更或者解除行政协议的权利。行使优益权既不得与法律法规相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。本案中，行政机关被告某镇人民政府违反招商引资承诺义务，推卸自身应负义务，滥用行政优益权，有悖于诚实信用原则，人民法院应不予支持。