原创文章 ｜ 第967篇
作者 / 李倩
单位 / 人和人律师事务所 政府经济事业中心
引言
为提高公共服务水平和服务质量，促进公共事业健康高效发展，国家部委高度重视项目的中期评估。通过中期评估对项目进行梳理总结，可发现运行过程中的风险与隐患，及时纠偏，降低政府决策风险，在对项目全生命周期的运营起到更好的规划和指导作用的同时，也为同类项目提供切实有效的参考。
目录
一、中期评估政策依据
二、中期评估操作流程
三、重点评估内容
四、结语
一
中期评估政策依据
财金〔2014〕113号文（已废止）中，国家首次明确PPP项目应开展中期评估：“项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案”。继而在财政部、发改委等国家部委相关PPP及特许经营规范性文件及省、市各相关通知中均要求开展中期评估。其中，中国资产评估协会印发的《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》文件对中期评估的相关操作流程进行规范；2021年，湖南省印发《湖南省城镇污水处理厂特许经营中期评估报告编制指南》的通知，对污水处理项目中期评估报告编制提出明确要求；2024年2月，为总结分析湖南省十四五城镇生活污水垃圾处理设施建设情况，相关行政职能部门高度重视项目中期评价，出台相关指导文件，对评估对象、评估内容及评估流程等提出具体要求，督促指导地方各相关部门真实、准确、完整的完成中期评估工作。至此，项目中期评估从政策到执行已全面、具体、可操作化。
二
中期评估操作流程
中期评估操作流程大致可分为以下六步：
1
组建工作小组
基于评估内容及目标组建项目评估小组，小组专业人员包括：工程师、注册会计师、专职律师、税务师等，明确首席专家与项目负责人。
2
制定中期评估方案
根据中期评估目标，收集整理相关信息，制定调查问卷。通过与被评估对象进行初步访谈，制定中期评估方案，包括项目评估内容、调查方法、评估指标、评估工作的组织与实施、工作进度计划表等内容。
3
组织实施中期评估
根据中期评估方案，区分责任主体，对项目公司及项目本身开展评估。主要采取资料查阅、实地查看、抽样调研等方式开展评估工作。
4
形成中期评估报告
依据相关资料及评估结果，编制《中期评估报告》（初稿），内容包括概述、特许经营企业评估、政府履责情况、特许经营协议履约评估、评估结论与建议等。同时，报告应针对评估目标提出偏差情况、存在问题以及纠偏路径与建议等必要内容。
5
报告修改与完善
向委托人提交初稿并汇报项目情况，根据委托方修改意见，修改完善报告，形成评估结论，出具《中期评估报告》正式成果文件。
6
资料归档
评估过程中收集的全部有效资料，包括但不限于政府部门、特许经营企业等相关方提供的资料、实地调研记录、中期评估报告等一并归档，并按照有关档案管理规定妥善管理。
项目中期评估流程图
三
重点评估内容
项目中期评估重点评估内容包括对特许经营企业财务状况评估、对项目产出效果评估、对特许经营协议履约评估、对政府方履责评估四个方面。
1
对特许经营企业财务状况评估
财务管理制度评估
全面分析企业是否制定财务管理制度，各项制度是否符合国家法律法规，是否适应企业自身的生产规模、经营方式、组织形式、是否贯彻执行。
财务情况评估
全面审查企业财务数据列表，对各项财务指标进行评估包括不限于：融资到位情况、资金使用情况、债务风险状况、营运能力、盈利能力、成本分析、纳税情况等。
2
对项目产出效果评估
投资建设发展及工程竣工验收评估
主要针对政府规划配合情况、建设资金投入情况、建设管理体系制定情况、项目报批报建情况、具体施工质量进度造价情况、设备采购程序及价格情况、竣工验收情况、建设期绩效考核情况等进行评估。
产出效果评估
主要包括对项目建设内容及规模的实现程度、项目运营维护情况、项目公司是否合理利用资金、提高投资效益，是否改进管理方式、提高公共服务水平和服务质量，是否对生产工艺及设备进行更新换代，并对项目的经济效益、社会效益、生态效益等方面进行全面评估。
3
对特许经营协议履约评估
协议规范严谨性评估
评估协议的条款构成是否完整，是否涵盖了特许经营可能涉及的主要事项。根据现行法律法规和政策，分析评估特许经营协议条款内容是否符合特许经营相关法律、法规和政策的要求，是否存在明显的漏洞或矛盾。
协议公允合理性评估
分析评估协议条款是否符合公众利益优先的原则，评估协议是否做出具体约定，以保证社会公众对特许经营活动享有必要的知情权和广泛的监督权。各方当事人的权利、义务设定是否公允适当，违约行为与责任是否对等。对协议条款中设置的基本量、调价公式、单位运营成本设定，补偿机制等核心条款进行评估。
有效可操作性和动态适应性评估
分析评估协议条款是否易于判定各自的义务与责任，便于操作执行。评估协议是否包含特许期内可能出现的各种情况，是否预先设定好可行的协商机制处理可能发生的各种新情况，对协议相关内容进行调整的原则及流程，评估协议是否合理设定了合同的变更、转让以及合同的权利、义务终止的条款。
责权分配和风险管理评估
分析评估特许经营协议存在的各种风险（包括但不限于政策风险、环境风险、市场风险、运营风险、不可抗力风险和移交风险等）、风险来源、责权分担原则和管理方式；分析评估协议在风险控制方面是否存在不足。
4
对政府方履责评估
主要包括对政府方实施监督考核、投诉处理、调价与付费、业务指导和政策帮扶、多部门协同的评估，全面审查项目入库资料（PPP项目）、招标文件、投标文件、《合作合同》、会议纪要等相关资料，对项目操作流程、重大问题决策程序以及项目履行情况等进行合法合规合理分析，判断政府方是否按照合同约定，全面尽职履行监管义务。
四
结语
从2014年至今，国家大力推行特许经营/PPP模式已10年，绝大部分项目已进入运营阶段，必须通过中期评估进行一次全方位体检，以便了解其建设、运营情况及各责任主体管理及监管情况。近日，国家发改委发布关于向社会公开征求《国家发展改革委重大项目后评价管理办法（征求意见稿）》意见的公告，公告要求每年选取一定数量的重大项目在竣工验收并投入使用一定时间后开展后评价，旨在提高投资决策水平和投资效益，加强项目全生命周期管理。因此，及时开展项目中期评估与后评价具有十分重要的意义。
湖南人和人律师事务所长期聚焦政府基础设施建设和投融资领域，致力于为政府经济建设活动提供“一站式全流程合规综合咨询服务”。已为湖南、河南、贵州、新疆、云南等省200余个项目提供特许经营/PPP咨询服务。本所在特许经营/PPP项目中期评估与后评价、全流程咨询服务、绩效考核及后评价服务、运营补贴测算服务、再谈判法律专项服务、项目公司法律顾问服务等方面具有丰富的实操经验，可为客户提供全方位的咨询服务。
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