信赖保护原则在行政处罚案件中的适用——以某能源公司行政处罚案为例

作者 / 张立城

单位 / 人和人（岳阳）律师事务所

“信赖利益”这一概念，在我国司法实践中，首次确认于2005年最高人民法院所审理的“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为”案中，这对于人民法院适用信赖保护原则审理行政案件具有开创性意义。信赖保护原则其实是诚信原则在行政法中的运用。那么究竟何为信赖保护原则？即“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”[1]近年来随着行政法治的发展，行政法的重心由限制公权转至保障私权，相应地体现在原则体系上，如信赖保护原则的重要程度超过了越权无效原则，且在行政法学上的地位日益增高。行政法的基本价值之一是保障相对人的权益，而信赖保护是公民的一项利益救济权，其不仅代表着公民的利益，更是法治政府自身建设的必然要求。[2]但是，由于我国在立法层面对于信赖保护原则的规定相对而言并不完善，如其仅仅体现在《行政许可法》的第8条和第69条，而这也直接导致该原则在司法实践中除行政许可以外的案件或难以得到准确适用，如部分法院认为信赖保护原则不适用于行政处罚案件中。笔者认为，信赖保护原则作为行政法体系基本原则之一，应普通适用于包括但不限于行政许可、行政处罚等案件中。

2020年9月24日，某市城管局向某能源公司颁发《燃气经营许可证》，经营类别为：“燃气汽车加气（天然气），其他燃气”。2021年4月10日，某市自规局同意某能源公司在取得城管等部门同意后可按图示红线动工建设二条燃气管线。2021年4月15日，某能源公司向案外人某经开区城管行政执法局申请办理中压燃气管道破占道手续，案外人经审查同意某能源公司办理相关许可手续。后案外人在某市城管局授权下分别作出两份《挖掘城市道路和街道两侧公共用地许可证》，并加盖某市城管局行政审批专用章，许可某能源公司在规定道路开设出入口。2021年5月初，某能源公司站外燃气管道敷设施工。2021年7月22日，某市城管局发现某能源公司向A公司通过燃气管道供气。因某能源公司未取得管道燃气许可，故某市城管局陆续对某能源公司发放三次《限期改正违法行为通知书》，认定某能源公司存在未经许可擅自敷设燃气管道和未获得管道燃气经营资格经营两个违法行为，责令某能源公司立即停止向A公司供气，拆除已建设的站外燃气管道，恢复原状，消除安全隐患。

2021年12月22日，某市城管局组织A公司、某能源公司、B公司就A公司停止供气事宜召开协调会，明确要求在B公司完成向A公司供气管道建设前，某能源公司不得停止向A公司供气。协调会后，某能源公司按照协调会议安排向A公司供气至案外人B公司向瑞智公司供气。2022年5月26日，某市城管局以某能源公司未经许可擅自敷设燃气管道和未获得管道燃气经营资格经营，对其作出行政处罚，罚款人民币肆万元整。

某能源公司申请行政复议，复议机关维持行政处罚决定。后某能源公司又起诉至人民法院，一审法院认为正是因为某市城管局许可某能源公司开设出入口，某能源公司基于对政府公信力的信赖，实施了建设燃气管道的行为，且某市城管局临时许可某能源公司使用燃气管道供气，足以证明某能源公司管道燃气不存在安全隐患，行政处罚决定和行政复议决定存在认定事实不清，处罚明显不当，判决撤销行政处罚决定和行政复议决定。某市城管局不服，上诉至二审人民法院，二审人民法院经审理亦认为某市城管局的行政处罚决定违背了信赖保护原则，予以维持原判。

信赖保护原则的适用，其实质是为了保护行政相对人的信赖利益 ，因此对受行政相对人所信赖的行政行为的撤销、变更或者撤回必须予以限制。然而依形式意义的“依法行政”原则，若不撤销已作出的事实结论及已生效的违法行政行为，则意味着对公共利益的损害，即使行政行为合法，随着作为其存在前提的法律事实的变化或作为其存在根据的行政法律规范的变化也必须予以变更或者废止。显然，信赖保护原则与依法行政原则之间存在着一定程度的冲突。[3]因此，在司法实践中，人民法院适用信赖保护原则审理案件，必须具备严格的司法审查标准：

存在信赖基础，即存在令相对人产生信赖的行政行为。行政法上的信赖保护原则其存在的基础应当是有效成立的行政行为，而不论该行政行为是合法还是违法，也不论该行政行为是具体还是抽象性的。但例外的是无效的行政行为除外，因为无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。[4]在前述案件中，某经开区城管行政执法局许可某能源公司在规定道路开设出入口，与某市城管局召开协调会要求某能源公司继续向A公司供气，皆直接导致某能源公司存在对行政机关的信赖基础。

相对人需将其主观信赖以可证实的行为方式表现在外，才能将信赖利益客观化为值得保护的利益。在行政处罚案件中，相对人基于前行政行为的信赖，主观上相信自己处于合法状态，外在表现为以积极作为或消极不作为方式导致自身处于违反行政管理秩序的状态。积极作为方式，如相对人基于对前行政行为的信赖从事违法经营、违法建设等活动；消极不作为方式，如基于对前行政行为的信赖，未依法履行相应的纳税申报或整改义务等。基于某能源公司存在对行政机关的信赖基础，某能源公司方着手建造燃气管道，继续向A公司供气。某能源公司并未将对行政机关的信赖基础停留在意思表示层面，而是直接付诸行动，而这也导致将信赖利益客观化为值得保护的利益。

信赖值得保护是指相对人的信赖不存在瑕疵，强调相对人在信赖过程中的无过错。在行政处罚领域，相对人的信赖表现往往违反了行政管理秩序，是应受行政处罚法苛责的行为，此种信赖利益的外在表现为“违法利益”。信赖保护原则指对人民对国家公权力行使结果的合理信赖有所举措，由此产生的信赖利益应受保护。换言之，只要相对人无过错地基于信赖基础而有所举措，由此形成的信赖利益就应受保护，至于该利益此前的合法与否并不在该原则的评价范围之内。尽管某能源公司并未取得管道燃气经营许可，但某市城管局一方面既要求某能源公司继续向A公司供气，另一方面，又主张其未取得管道燃气经营许可及存在安全隐患，明显自相矛盾。

我国目前虽然只有行政许可法对信赖保护原则作出明确的规定 但信赖保护原则应当是行政法的基本原则之一 也应当适用于行政法的其他领域。如：依职权撤销具体行政行为、行政行为废止、法律不溯及既往、行政计划、行政法上的承诺和公法上的权利失效等。只有这样我国的行政法制建设才符合时代潮流。

当相对人的行为符合信赖保护原则之要件后，如果行政主体改变或撤销原来相对人信赖之法律状态时，将在法律上产生一定的效果 ，亦即法律应当采用什么方式保护相对人对行政主体的信赖。从各国立法的情况来看，信赖保护的方式有如下两种：一种是对行政行为的存续保护；另一种是对给相对人的财产造成的损失进行补偿保护。[5]

这种保护方式是指不论行政相对人根据行政主体的行政行为产生的信赖状态是否合法，都应当一律稳定在相对人所信赖的法律状态下，即应当维持原来之信赖基础不变。以行政处罚为例，对行政行为的存续保护，在司法实践中，通常即撤销行政处罚决定。

这种方式是为了弥补行政行为存续保护的困难，当必须改变或者撤销行政行为是对财产损失补偿方法进行保护。换言之，即给予行政相对人相应的补偿，以实现对相对人对行政主体的保护。采用财产损失补偿进行信赖保护的不足在于，在于应受保护信赖利益不能够准确地计算出来。