张翔：建立宪法实施情况报告制度推动宪法全面贯彻实施

民生 2024-12-02 21:39 北京

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建立宪法实施情况报告制度

推动宪法全面贯彻实施

北京大学法学院教授，中国法学会宪法学研究会副会长兼秘书长

张翔

党的二十届三中全会《决定》提出“建立宪法实施情况报告制度”，这是加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系的重要举措。党的十八大以来，在党中央一系列重大论断和科学部署的指引下，我国宪法实施和监督工作取得显著进展。首先，宪法实施的全面性得到加强。在内容上，总纲条款与宪法精神的贯彻落实受到重视；在方式上，实践中发展出“全国人大可以授权全国人大常委会制定法律”等新的立法形式，也越来越多地直接依据宪法作出重要决定。其次，宪法监督逐步实现规范化、程序化。近年来，我国已初步确立对法律草案的事前合宪性审查与事后备案审查中的合宪性审查两种审查方式，并通过修改立法法、制定关于完善和加强备案审查制度的决定，将相关制度建设成果固化。

随着我国宪法实施和监督工作的稳步推进，旨在汇报、说明和介绍相关工作情况的报告机制也应运而生。实践中主要有以下四种形式：第一，全国人大常委会法工委于每年年底向全国人大常委会作关于备案审查工作情况的报告。合宪性审查作为备案审查的重要组成部分，已成为该报告的固定内容。这一报告形式已基本成熟，并于2022年写入全国人民代表大会常务委员会议事规则。第二，全国人大宪法和法律委员会在法律制定或修改过程中，对涉及的合宪性问题应当在审议结果报告中予以说明。例如，宪法和法律委员会在人口与计划生育法修正草案审议结果报告中，针对人口政策的调整是否符合宪法第25条关于计划生育的规定作了专门说明。再如，在国务院组织法修订过程中，针对国务院组成人员增加规定中国人民银行行长，宪法和法律委员会作了专门报告。第三，全国人大常委会在向全国人大所作工作报告中，设专章介绍上一年度宪法实施和监督情况。2019年后，全国人大常委会所作工作报告中均有宪法实施和监督相关内容。第四，全国人大常委会法工委宪法室发布全国人大及其常委会加强和创新宪法实施情况报告。与前述三种形式不同，该报告具有专门性，聚焦于宪法实施与监督工作，内容较为充实，但其并非正式的法律制度，发挥的功能相对有限，更多只是一种宪法宣传与教育手段。

党的二十届三中全会《决定》提出“建立宪法实施情况报告制度”，将其表述于“健全保证宪法全面实施制度体系”之后，主要是督促有关主体积极履行公开报告职责，推进宪法得到全面实施。对报告主体、内容等制度构成要素的具体设计，必须基于该制度承载的整体功能。

首先，监督宪法实施是报告制度的主要功能，报告主体应为具体承担宪法实施与监督职能的机构。在我国，全国人大和全国人大常委会是宪法明确规定的监督宪法实施的主体，全国人大宪法和法律委员会依法承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责，全国人大常委会法制工作委员会则作为工作机构具体承担部分事务性工作，因此由全国人大常委会向全国人大作宪法实施情况报告，或由全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委向全国人大常委会作宪法实施情况报告，都是可行的选择，并且是并行不悖的。其次，报告内容应兼具全面性与侧重性，既包括立法、依据宪法作出决定等宪法实施情况，也包括事前对法律草案及事后对各类规范性文件的合宪性审查等宪法监督情况，其中又以宪法监督为主。大部分宪法实施只需作整体情况介绍；宪法监督涉及对宪法规范的解释，应作为报告的重点内容。

我国宪法实施和监督制度体系仍在不断发展完善，宪法实施情况报告制度的具体设计，也应与其他同步进行的制度建设相协调。例如，报告主体的确定，需综合考量不同机构在宪法实施与监督制度之下的职能定位；报告形式的选择，则应置于宪法程序法的整体视角下进行思考，例如，个案式报告就与具体合宪性审查程序深度互嵌。当然，宪法实施情况报告制度也只是保证宪法全面实施制度体系中的一环，并不能替代包括宪法解释程序机制、合宪性审查案例公开机制等在内的其他制度形式。

来源：《民主与法制》周刊2024年第44期

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《民主与法制》

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