为高质量生态环境法典编纂建言献策——中国法学会环境资源法学研究会2024年年会综述

>>这是2023年4月8日拍摄的河南省新县黄毛尖山，大别山主峰之一。新华社发 韩家东/摄

具有中国特色的生态环境法典应该怎样编纂?

10月19日至20日，来自全国人大、最高人民法院、最高人民检察院、生态环境部、中国法学会等机关单位，以及北京大学、武汉大学、重庆大学、湘潭大学等高校和科研院所的专家学者共400余人汇聚湘潭大学，聚焦“生态环境法典编纂的理论与实践”，为编纂一部高质量的生态环境法典献计献策。

“编纂生态环境法典是在法治轨道上全面推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化的重大举措，也是环境资源法学研究会当前和今后一个时期的一项重大政治任务。”中国法学会党组书记、全国人大常委会委员、全国人大宪法和法律委员会副主任委员王洪祥在讲话中表示。

2017年，中国法学会环境资源法学研究会正式启动环境法典编纂的研究项目，提出了以可持续发展价值目标统筹污染治理、生态保护、绿色低碳发展的环境法典逻辑主线，全国近200名专家学者分工协作，圆满完成了既定研究任务，取得了丰硕成果，推动生态环境法典的编纂进入新的历史阶段，正式进入立法程序。

2023年，全国人大常委会启动生态环境法典编纂工作，成立工作专班，扎实有序推进，努力在本届内编纂出一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典。

“我们希望通过这次会议，发挥专家学者应有的作用，为高质量生态环境法典的出台贡献学者的智慧、贡献学者的一份力量。我更希望环境法学界成为生态环境法典真正的参与者，不仅要做生态环境法典的见证者，还要成为生态环境法典建设者。”全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员，中国法学会副会长、环境资源法学研究会会长吕忠梅表示。

>>这是1月3日拍摄的湖南省张家界国家森林公园天子山的云海景观 新华社发 吴勇兵/摄

王洪祥在讲话中指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。用最严格制度最严密法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的核心要义之一，也是我国生态文明建设取得巨大成就的经验总结。”

公开资料显示，我国目前生态环境领域现行法律达30余部，生态环境法典的编纂担负着以法治手段推进绿色发展、建设美丽中国的任务。生态环境法典的编纂，将改变我国当前由环境保护法及众多自然资源、污染防治、生态保护等单行法构成的分散的立法格局，是构建中国现代环境治理体系的重要举措。

2021年，全国人大常委会立法工作计划提出研究启动环境法典等条件成熟的立法领域法典编纂工作，但并未明确何时正式启动立法工作。2023年，在十四届全国人大一次会议上，全国人大代表、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅领衔30名人大代表提交了《关于将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划的议案》，认为编纂环境法典的条件已经成熟，建议将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目并正式启动法典编纂工作。

“可以说，议案中提出的意见建议得到了完全采纳。”吕忠梅说。

此后，吕忠梅领衔的中国法学会环境资源法学研究会积极服务党和国家工作大局，开启了生态环境法典编纂的研究之路。

2021年8月，中国法学会环境资源法学研究会完成了《生态环境法典专家建议稿》初稿。截至2023年9月，已经完成了11个国家和地区的环境法典翻译出版，15个基础理论研究课题；组织发表论文近60篇，出版基础理论研究专著5部，法典编纂论证著作1部，立法参考资料精选1部，并形成了《生态环境法典专家建议稿》。

王洪祥表示，中国法学会环境资源法学研究会稳步有序推进生态环境法典编纂研究、积极建言献策，有力推动生态环境法典编纂工作列入十四届全国人大常委会立法规划，充分展现了环境资源法学研究会作为法治智库的贡献和担当，为推进生态文明法治建设进程、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家发挥了重要作用、作出了重要贡献。

全国政协委员、湖南省政协副主席、民进湖南省委主委、湘潭大学校长潘碧灵认为，深化生态文明体制改革迫切需要进一步健全生态环境领域的立法，为加快完善和落实绿水青山就是金山银山的理念提供坚强保障。因此，迫切需要通过编纂生态环境法典的方式加以完善，促进实现从环境保护综合法到生态环境法典总则的“升级”，必须按照“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”的新要求，为以中国式现代化推进中华民族伟大复兴提供“良法”保障。

据吕忠梅介绍，目前的《生态环境法典（专家建议稿）》已经有了3.0和3.5版本，未来还会有4.0版本。在谈到目前生态环境法典编纂的进度时，她透露，今年6月，工作专班已经就生态环境法典草案面向中央国家机关、省级人大常委会、部分高校进行内部征求意见，在征求意见完成后将进行集中修改。修改后的生态环境法典草案将上报中央。按照原定计划，生态环境法典草案将于2024年12月提请全国人大常委会初次审议。

未来的生态环境法典设想

作为一名长期从事环境法学研究并实际参与了多项生态环境立法的学者，吕忠梅20多年来执着于推动中国生态环境法治建设。

在这次研讨会上，吕忠梅详细介绍了她主持的中国法学会环境资源法学研究会《中国环境法典编纂研究》课题组提出的《生态环境法典（专家建议稿）》的主要内容。

据吕忠梅介绍，《生态环境法典（专家建议稿）》的结构由总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编五部分组成。

总则编作为建议稿的开篇之作，须明确生态环境法典的核心范畴体系，以统领各分编并指导处于变动创新中的环境单行立法。在体系结构上，总则编将借鉴潘德克顿体系立法技术，提炼和归纳生态环境领域普遍使用的基本概念、基本原则和基本制度。总则编由基本规定、生态环境治理体系、基本制度等章节构成。其目的是在可持续发展目的价值的指引下，完成制度传承与理论创新的结合，构建适合生态文明时代需求的生态环境法基本范畴体系、法律制度体系。

环境污染控制的根本目的在于保障公众的生命健康权，确保中华民族的永续发展。污染控制编将以“保障公众健康”为价值取向，这既是对生态环境法典可持续发展目的价值的具体贯彻，也是控制环境污染、满足人民群众对美好生活环境新向往的内在要求。该编将重点解决各单行法之间以及单行法与环境保护法之间的交叉重叠问题，同时补充新型污染物控制规则，在生态环境法典编纂完成后，现行的污染防治单行法将被废止。

自然生态保护编将秉持“自然优先”“自然恢复为主”“强化区域保护”的原则，以线性自然资源立法、生态及生物多样性立法、特殊地理区域立法的保护性制度为基础，按照山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的目标进行选择。值得注意的是，该编不涉及现行资源法中的权属制度、开发利用和管理制度。在生态环境保护法典编纂完成后，自然资源开发利用和管理相关立法需根据法典进行修改。

绿色低碳发展编将以“减量化、再利用、再循环”为核心的循环经济为支撑，从国际与国内统筹、历史与时代交融的角度，重构相关法律制度体系，回应经济发展的新链条、新业态和新格局对绿色低碳发展的挑战，以解决资源能源高效利用这个可持续发展的基础性问题。按照“源头严防、过程严控、后果严惩”的大格局，遵循“资源-产品-再生资源-再生产品”的经济循环流动过程，设置循环经济法律制度体系，妥善处理产业链上下游的关系，为实现高质量发展奠定环境资源基础。在编纂过程中，该编将以现行循环经济、清洁生产、节约能源、综合利用相关法律为基础进行编纂。不涉及现行能源立法中的权属制度、开发利用和管理制度，在生态环境法典编纂完成以后，能源开发利用和管理的相关法律依然保留，但循环经济、清洁生产、节约能源的相关法律将废止。

生态环境责任编将以现行环境立法、资源能源立法的法律责任制度和相关诉讼为基础进行编纂，具有“小总则”的性质，以恢复生态平衡和生态功能为标准，以“生态恢复论”为基础构建生态法律责任制度，按照“独立为主，分散补充”的方式，形成“基本规定+环境行政责任+环境民事责任+生态环境损害责任+生态环境纠纷解决”的框架。同时，生态环境法律责任规范将呈“公法责任”“私法责任”融合样态，体现为行政责任、民事责任和刑事责任三类责任形式。

司法与法典编纂的良性互动

“环境法典编纂是促进国家治理体系和治理能力现代化的立法活动，不是思想试验，而是法治实践活动，必须以国家的发展现状、法治基础、经济社会条件为研究前提，不能脱离中国实际去构建空中楼阁。”吕忠梅此前撰文表示。

年会上，实务部门专家站在实践的基础上对生态环境法典编纂有关工作建言献策，促进实现“人与自然和谐共生的现代化”的目标，在充分论证的基础上提出立足中国国情的生态环境法典编纂方案，助力立法机关编纂出一部能够解决中国现实问题的好用、管用的生态环境法典。

最高人民法院党组成员、副院长杨临萍表示，生态环境法典编纂要坚持改革精神、守正创新。要适当扩大生态环境法典调整范围，坚持山水林田湖草沙一体化保护、系统治理，将生态、环境、资源、历史文化、中华优秀传统文化一起纳入保护范围，实现自然生态与人文遗迹、文化景观协同保护，构建从山顶到海洋的整体保护治理大格局。要完善协同治理现代化生态环境保护体系，立足生态系统的整体性和关联性，克服分散立法和单行立法中的不衔接问题，协调统一立法宗旨、法律原则、基本制度和法律适用，实现生态环境治理由传统的要素分治到综合治理。要明确国家管理、企业个人治理、公众参与、司法保障等各主体的权利、义务和职权、职责，让所有主体各有其责、各负其责、各尽其责，形成生态环境保护的最优机制、最大合力。

最高人民法院环境资源审判庭庭长吴兆祥站在人民法院司法实践的角度表示，生态环境法典中修复责任这一部分的执行相较于一般民事执行更为复杂，需要进一步细化生态环境修复责任的内涵与标准。同时，行政机关的作用非常重要，可以考虑在法典中规定行政主管部门为主导的修复责任执行机制。法典编纂能够提升环境治理体系和治理能力现代化水平，实现改革于法有据，具有重大的实践意义。

伴随着生态文明建设，生态环境保护从理论到实践都发生了历史性、转折性和全局性的变化。随着生态文明体系的不断健全，检察公益诉讼制度应运而生。最高人民检察院第八检察厅副厅长熊正表示，截至2023年底，全国检察机关共办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件共48万余件，占公益诉讼总数的一半以上。公益保护中国方案制度价值充分显现，成为法治中国建设和美丽中国建设的重要成果。他建议，应构建符合公益诉讼特点规律的制度规则，科学厘清公益与私益的关系。同时要优化检察公益诉讼与生态环境损害赔偿、社会组织提起公益诉讼的顺位，还要健全检察公益诉讼的办案程序，确立检察管辖与审判管辖的衔接机制，明确检察机关与行政机关、审判机关各司其职互相配合和制约的程序体系，同时，还需要规定检察机关调查收集证据的方式和保障措施，明确可以采用的手段措施和相关主体的配合义务，健全与调查强度相匹配的举证责任，完善检察公益诉讼配套机制。

立足新时代生态环境保护实践，全国人大常委会法工委行政法室主任梁鹰表示，生态环境法典将成为新中国第一部公法典。其相对于民法典而言，需要保持较大的开放与包容性，不仅需要为未来发展和制度的更新预留足够的空间，还需要为不同层级的司法实践预留空间。

吕忠梅提出，要结合中国生态环境法典编纂的体例构想，认真总结环境民事、环境行政、环境刑事、环境公益诉讼、生态损害赔偿等实践和理论，归纳体现环境司法特色的实体与程序规则，为生态环境法典中总则编、生态环境责任编等制度设计提供支撑，从而实现以司法助力法典编纂、以法典推动司法工作的良性互动。

从国际经验来看，民法典的编纂是有模板借鉴的，比如法国民法典、德国民法典等，都是很好的范本。“但生态环境法典是没有模板可以借鉴的，也恰恰因为这一点，中国生态环境法典的编纂和公布，对世界生态环境保护事业将是一个巨大的贡献。”吕忠梅说。

（原题：“‘典’亮美丽中国”系列报道之一 | 为高质量生态环境法典编纂建言献策——中国法学会环境资源法学研究会2024年年会综述）