廖永安：深化矛盾纠纷源头治理 助力中国式法治现代化

法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，切实提升矛盾纠纷预防化解法治化水平。2024年 1月 5日，在广西融安县浮石镇六寮村议事协商主题广场，镇、村干部和村民在议事。新华社记者 黄孝邦/摄

“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，这是中国式现代化的首要特征。人口规模决定了中国式现代化是一项繁重复杂的系统工程，法治现代化是这一系统工程的重要组成部分。基于这一现实国情，中国式法治现代化也必然不同于西方的法治现代化。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”

2021年2月19日，习近平总书记主持召开十九届中央全面深化改革委员会第十八次会议，会议强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。

矛盾纠纷源头治理是党中央作出的事关中国式现代化的重大决策，是为了破解不能成为“诉讼大国”的时代命题。矛盾纠纷源头治理是社会治理理念的重要革新，具有鲜明的中国特色、实践特色和时代特色，对于满足人民群众对美好生活和公平正义的向往，实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、矛盾纠纷源头治理的时代之问：为什么不能成为“诉讼大国”

在传统法治理论看来，“诉讼社会”被认为是传统社会向法治社会转型的基本标志，是现代文明社会的固有特征。诉讼社会意味着人人都可以接近或利用诉讼获得权利保障。为什么我国不能成为“诉讼大国”呢？主要原因在于以下方面。

（一）诉讼激增不能满足人民日益增长的美好生活需要

一个国家的纠纷解决制度根本上是为了满足人民日益增长的美好生活需要。新时代以来，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这意味着人们的利益诉求更加多样化，人们不仅满足于对物质文化生活需要，更对法治社会提出更高要求。人们不仅期待公平正义之实现，更渴求正义以优质、高效、便捷、多元的方式实现，纠纷类型的多样化、利益需求的多元化、纠纷主体的多元化决定了多元化救济渠道的必要性。然而，诉讼无论是在质的层面还是量的层面都有其难以克服的内在局限性。在质的层面，诉讼存在两个结构性矛盾：一方面，司法需要严格遵循法律规定解决纠纷，而不能个性化处理形形色色的矛盾纠纷，从而与实质性化解纠纷的当事人需求之间存在矛盾；另一方面，高度专业的法律判断逻辑，不可避免会导致当事人的日常生活逻辑与法治工作者的专门技术逻辑之间的矛盾。在量的层面，由于时间、费用等诉讼成本的存在，任何国家的司法资源和容量都是有限的，并不是所有纠纷都只有通过诉讼才能实现正义，相反大部分纠纷都属于在法律处理层面较为简单且类型重复的案件，如果将这些纠纷都导向法院，不仅会导致法院大门拥挤不堪，而且也会消解司法改革红利。对于我国这样一个人口规模巨大的国家而言，优化配置纠纷解决资源，是努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的先决条件。司法只是维护社会公平正义的最后一道防线，诉讼中心主义机制必然导致供给失衡、案多人少、诉讼迟延，这是两造对抗、必争对错、非黑即白的司法竞技主义所固有之局限。

（二）诉讼中心主义难以应对百年未有之大变局的风险挑战

当今世界正处于百年未有之大变局，国际国内环境发生深刻复杂变化，当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期。而矛盾纠纷则是社会风险的神经末梢。对风险可感知的不确定性，使得安全成为人们倍加关心的主题。党的二十大报告中“安全”一词贯穿全篇，共出现了91次，创历年之最。“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”的预防性法治理念应运而生。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，完善推进法治社会建设机制，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革，凸显了非诉讼纠纷解决机制改革的重要性。诉讼是一种切片式、静态、向后看的纠纷解决方式，难以有效进行风险防范。而矛盾纠纷源头治理则以一种整体性、系统性思维有效预防化解社会矛盾，最大限度减少不稳定因素，最大限度增加和谐因素，使社会既保持秩序又具有活力，是保障改革发展稳定大局的重要举措，是平安中国建设的必然要求。

（三）诉讼大国与“以和为贵”的中华优秀传统法律文化相扞格

中国特色多元化纠纷解决机制是基于中华民族的文化特色而形成，最符合社会主义核心价值观，最契合中国人的精神文化气质，从而满足人民的美好生活需要。习近平总书记曾多次提及中华传统法律文化精华中的“以和为贵”。2014年，习近平主席在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上强调：“以和为贵，与人为善，己所不欲、勿施于人等理念在中国代代相传，深深植根于中国人的精神中，深深体现在中国人的行为上。”2020年，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记将“天下无讼、以和为贵的价值追求”明确为中华法系中值得我们传承的优秀思想和理念，指出“彰显了中华优秀传统法律文化的智慧”。2022年，由中国等19国立场相近的国家共同发起并签署《关于建立国际调解院的联合声明》，协商在中国香港建立国际调解院筹备办公室，以和为贵的理念走向世界。这显示出中华优秀传统法律文化的包容性和强大生命力。矛盾纠纷源头治理以“无讼”作为治理的最高境界，以“非诉”作为治理的优先方式，以“案结事了人和”为基本目标，恰恰回应了时代所需。

二、矛盾纠纷源头治理的逻辑再造：从末端治理到前端治理

诉讼不应该简单等同于纠纷，纠纷向诉讼演变是一个渐进过程，矛盾纠纷源头治理应当是从法治建设的前端和预防层面，最大限度减少和避免诉讼案件的发生，使纠纷尽可能通过非诉渠道化解在诉前阶段。矛盾纠纷源头治理应当包含三个层次的含义。

第一层次是纠纷解决机制，愈疗于诉讼之外。在这个阶段，纠纷已成既定事实，但纠纷出现不等于诉讼登场。在前端化解环节，注重把好诉讼案件“入口关”，尽可能在诉前采用非诉讼方式解决纠纷。工作的重心是畅通多元化纠纷解决路径。

第二层次是纠纷控制机制，止争于萌芽状态。在纠纷处于萌芽阶段，矛盾纠纷源头治理的重心是关口把控，在纠纷成为诉讼案件之前就采取措施防止矛盾纠纷发展升级和恶化，避免“小事拖大、大事拖炸”。这是矛盾纠纷源头治理的关键步骤。在现实生活中，哪怕看似鸡毛蒜皮的日常琐事，在缺乏及时疏导的情况下也可能形成积怨和戾气，酿成刑案。因此，在这个阶段，相关治理主体需及时采取心理疏导、法律援助等途径消除隐患，加强对矛盾纠纷的全流程事中控制，提升矛盾纠纷引导疏导处置水平。

第三层次是纠纷预防机制，止争于未发状态。源头预防着眼于纠纷从酝酿到形成争议的过程，重在治未病，通过对纠纷形成过程和产生源头的有效控制，防患于未然。在这个阶段，应当着重发挥公证制度、法律顾问制度、公职律师制度、公司律师制度等多层次预防性法律制度的积极作用。《汉书·霍光传》中“曲突徙薪”的历史典故形象地说明了这一道理。客人见到主人家烟灶直突，旁边有木柴，便提醒主人：“更为曲突，远徙其薪；不者，且有火患！”

三、矛盾纠纷源头治理的理念遵循：从工具价值迈向目的价值

在实践发展中，不能仅仅把矛盾纠纷源头治理作为疏减诉讼压力、解决“案多人少”矛盾的工具，而要从国家治理体系和治理能力现代化的角度去审视矛盾纠纷源头治理的目的价值，以科学的理念抓前端、治未病。

（一）坚持以人民为中心而非以法院为本位的理念

坚持以人民为中心是国家治理现代化的核心宗旨，也是矛盾纠纷源头治理的核心理念。以人民为中心的矛盾纠纷源头治理要回答的根本性问题是：纠纷解决制度“为谁而存在”？矛盾纠纷源头治理的根本出发点不是为了给法院减负，而是为了更好地满足人们的美好生活需要。人民群众是矛盾纠纷源头治理的主体。作为“枫桥经验”发源地的浙江省诸暨市枫桥镇，之所以能够做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，其精髓就在于尊重人民群众在矛盾纠纷预防化解中的主体地位。习近平总书记指出：“让群众满意是我们党做好一切工作的价值取向和根本标准，群众意见是一把最好的尺子。”^①只有坚持以人民为中心，推动矛盾纠纷源头治理，真正运用人民的力量、人民的视角、人民的办法解决人民内部矛盾，才能依法保障人民权益，让人民群众感受到公平正义就在身边。

（二）坚持党委领导而非“各自为政”的理念

习近平总书记强调，“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能”^②。党的十九届四中全会提出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。党的领导是毫不动摇的治理主轴，政府是负责推行各项治理举措的重要主体，社会组织和公众是多元治理结构的协同主体和参与主体。矛盾纠纷源头治理作为法治建设的一项重大工程，需要织密一张无缝隙的纠纷预防化解之网，党委在整个社会矛盾纠纷化解网络的构建中发挥领导决策、统筹资源、协调关系的作用。矛盾纠纷源头治理在主体结构上必须坚持党委领导、政府主导、综治协调、司法引导、社会协同、多元共治的工作格局。浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心的有效运行正体现了党委领导、高位推动的鲜明优势，助推浙江法院收案量连续6年实现下降。

（三）坚持“三治”融合而非单向度法律治理的理念

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。完善矛盾纠纷源头治理机制，应当正确处理自治、法治、德治之间的关系。首先，以自治为基础。自治是以人民为治理主体的重要体现，自治是为了群众、依靠群众、发动群众，让群众自己解决纠纷，充分发挥群众自治的作用。其次，以法治为保障。矛盾纠纷源头治理应当规范矛盾纠纷调处化解工作，为人民群众畅通权利救济渠道，引导人们在法治轨道上运用法治思维和法治方式维护权利、理性表达诉求，形成长治久安的长效机制，切实把矛盾解决在基层、化解在萌芽状态。最后，以德治为支撑。矛盾纠纷源头治理应当重视运用道德习俗等行为规范来调节社会关系、规范社会行为、维护社会秩序，善于运用德治资源、德治力量、诚信体系，发挥乡贤文化、宗族文化、民俗习惯的教化作用，努力形成良好的社会风尚和社会秩序。

四、矛盾纠纷源头治理的固本谋远：从运动式治理迈向规范化路径

矛盾纠纷源头治理是一项长期性、基础性工程，需要久久为功。从固根本、稳预期、利长远的角度来看，应当重点加强以下几个方面的工作。

（一）立法保障：凝聚多元化纠纷解决机制的最大合力

自2015年厦门制定我国第一部多元化纠纷解决机制的地方性法规至今，全国已经有一半以上的省（区、市）制定了促进多元化纠纷解决机制的地方性法规，这些地方立法为推动全国性立法积累了宝贵经验。为更好实现“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，应当加快立法进程。

第一，加快制定全国统一的“多元化纠纷解决机制促进法”，作为总则性、统领性法律，从顶层设计层面明确多元化纠纷解决机制权责架构，凝聚和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多元纠纷解决机制合力。

第二，加快制定统一的“社会调解法”，将人民调解与商事调解、行业调解、律师调解、仲裁调解共同纳入统一的社会调解体系，赋予商事调解、行业调解、律师调解独立法律地位，为发展社会调解提供法律支持。同时，应当健全非诉调解前置立法，汲取我国司法实践中起诉前先行调解与繁简分流的经验，明确诉前调解前置的案件范围与程序规范，避免其无序运行。

第三，加快制定专门的“诉讼费用法”。国务院2006年颁布的《诉讼费用交纳办法》已经难以适应新时代人民群众对公正、高效、便捷解决纠纷的现实需求。“诉讼费用法”作为多元化纠纷解决机制的配套性法律，应当遵循“费用相当性原理”，通过合理调整诉讼收费标准、建立诉讼费用负担与非诉机制衔接适用等杠杆机制，优化纠纷解决资源配置，引导当事人理性行使诉权，减少不必要的司法资源耗费。

（二）政府主责：强化行政机关在纠纷化解中的职能

行政机关在社会矛盾纠纷预防化解中具有专业性、综合性、高效性和主动性优势，是矛盾纠纷源头治理的重要力量。改革开放以来，受到“诉讼中心主义”以及行政限权理论影响，将原本可通过行政机关解决的纠纷转移给法院，行政机关解决纠纷的职责不断萎缩。

新时代以来，党中央提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设的布局。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》将“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义”作为法治政府建设的重要内容。在这种背景下，强化行政机关在依法行政、内部自我纠错方面的法定职责，对于矛盾纠纷源头治理具有重要意义。2024年1月1日起施行新修订的《中华人民共和国行政复议法》，正式确立了行政复议作为“化解行政争议的主渠道作用”的功能定位，彰显了行政复议在行政争议多元化解体系中的重要地位。行政机关的职责回归使得行政复议在未来将成为社会主体在发生行政争议时的首选解决路径。

除行政复议外，还应当完善行政裁决、行政调解法律制度。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》。要进一步完善相关法律制度，确保这些政策文件更好落地见效。

（三）司法引领：正确发挥司法的规范指引作用

司法治理属于末端治理，应当坚持有所为、有所不为。当前一些法院迫于考核压力，简单将诉前调解作为延迟立案手段，实乃不可取的权宜之计，有碍诉权保障。立足法治建设的长远目标，我国司法机关在社会矛盾纠纷预防化解中的角色应当从“政策实施型”向“法治规范型”转变：一是应当恪守依法裁判的主责，强化司法公正对社会公正的引领作用和价值导向功能，以终局裁判定分止争，以“示范判决”明确行为规则；二是当非诉机制无法解决纠纷时，司法应为当事人提供正义的最后保障；三是做好诉非衔接的保障工作，支持非诉机制发展。

（四）社会自治：促进纠纷解决供给侧改革

矛盾纠纷源头治理离不开国家与社会的良性互动合作。人民调解作为我国社会矛盾纠纷化解的第一道防线，在矛盾纠纷源头治理中居于基础性地位。但人民调解基于其公益性、地域性特征，且主要依靠国家财政补助，面临着资金不足、动力不足、解纷能力不强等困境，难以满足专业化纠纷解决需求。为此，我国在坚守公益性人民调解定位的同时，应当推动培育市场化解纷机制，激发社会力量参与矛盾纠纷源头治理的积极性，实现纠纷解决市场的供需平衡。一方面，应当循序渐进推进商事调解、律师调解市场化改革，激发市场解纷主体的潜能，催生职业调解员的形成。另一方面，应当加大商事仲裁制度改革力度，改善国内仲裁过度地方化行政化的法治环境，提高商事仲裁的公信力和国际化程度，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

（五）技术赋能：提高矛盾纠纷源头治理的智能化水平

当前，大数据、云计算、人工智能等技术深刻演变，为矛盾纠纷源头治理提供了新思路，使得社会治理从经验治理转向数据治理。矛盾纠纷源头治理应当充分发挥其“赋能、赋权和赋慧”功能，利用人工智能技术推动预测预警预防工作信息化、精准化、常态化，通过大数据对矛盾纠纷要素画像、成因分析、同源研判、心理干预、智慧疏导。在数字正义理念指导下，国家应积极开发矛盾纠纷源头治理智能化集成平台，集合在线咨询、在线评估、在线调解、在线仲裁、在线诉讼功能，整合评估员、调解员、仲裁员、律师、法官等解纷资源，打造“网上枫桥经验”，将大部分矛盾纠纷在前端过滤和分流，仅使少量疑难复杂案件进入诉讼，从而形成分层递进的漏斗型在线纠纷解决机制。

（六）文化强基：夯实依法理性维护合法权益的法治社会土壤

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会主义法治文化建设的意见》提出，要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，引导人们理性平和协商解决矛盾纠纷”。新时代法治文化培育应当与时俱进，与现代法治精神融合起来，在纠纷预防化解过程中植入现代法治观念和权利义务意识，在全社会倡导调解优先的纠纷解决理念，让老百姓遇到问题能有“评理”“讲和”的制度渠道。在这一过程中，法治人才观念的率先转变至关重要。我国法学院校法学教育在很大程度上忽视了非诉讼法律服务人才的培养，局限于传统法学教育体系的法科学生很难具有通过调解帮助当事人解决纠纷的意识和能力，过于强调诉讼而不重视调解，只会鼓励律师专注于传统诉讼业务领域而忽略非诉机制运用。因此，必须从法学教育做起，引入“预防法学”思维，加强非诉法律人才培养，建设高素质、多元化、适应时代需要的法治人才队伍。