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编者按 - EASA，其前身为JAA，即Joint
Aviation Authorities欧洲联合航空当局，是地球村航空界的民航安全和适航管理机构之一，于2002年由JAA改制建立，历史虽仅20年上下，影响力实不可小觑。于此，通过主要法规和文件框架的简单介绍，了解其过去曲折而复杂的发展过程，好把握和预期其未来的发展。
摘要：本文简单介绍了欧盟EU的法规文件框架和层级，分类方法和名称，欧盟立法过程和程序，以及欧盟航安局EASA的简单历史，和相应的法规性文件和类型。
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（续EASA系列之一）
一． EASA名称的说明
EASA是欧洲航空安全局的缩写形式，其英文全称，在欧洲或者欧盟相关的文件系统下，经常可见到两种写法。European Aviation Safety Agency，即欧洲航空安全局，如在关于加入欧洲航空安全局塞浦路斯安排的约定 - PROTOCOL TO THE CYPRUS
ARRANGEMENTS ON THE PARTICIPATION OF THE EUROPEAN AVIATION SAFETY AGENCY中，就是这种写法；参见下面示意图。另一种是：European Union
Aviation Safety Agency，即欧洲联盟航空安全局，如上欧盟网站示意图中，欧盟及其航空安全局网站上新的用法，基本上都是如此。猜测其原因可能是欧盟正式成立后，转换期间混用，或者简单表示，后来正轨了，就逐渐使用欧盟航安局的名称了。在以下文中，就简称作欧盟航安局。
欧盟航安局EASA的前身是JAA，即欧洲联合航空当局Joint Aviation Authorities；它于1970年代初成立，由欧洲几个主要国家的民航当局联合组成，作为欧洲民用航空大会机构的下属单位，代表德国、法国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡等欧盟成员国国家的民航当局，编制和落实通用的民航安全标准和程序；开始，只制定大型航空器及其发动机相关的通用审定规定和程序，以便满足空客公司Airbus制造大型航空器的需求；1987年后，其业务范围扩大到制定欧洲所有各类航空器运行、维修、执照与审定/设计的标准；但具体法规和标准的执行，仍由各国民航管理当局实施；曾为一种松散的机构，对于欧洲的航空标准和程序的通用和统一、以及安全起过一定的改善和提高作用，但其所建立的规章，在当时对于欧洲共同体内各成员国，没有强制性的约束力。鉴此，为了加强整个欧盟民航运行安全和环保标准统一执行的需求，EASA于2002年顺应而生，为欧盟内民航安全和环保的管理机构，其颁布的法规，对欧盟EASA成员国来说，具有强制性约束力。二． 欧盟法规框架
严格意义上说，欧盟的法律有两种：一是为成立欧盟而在各成员国间协商达成的各种公约，常称作一级立法、或者基础立法，即Primary Regulations，普通法Common Regulations等；再就是依据公约为保障欧盟国家统一标准而制定的必须遵守和实施的法规，常称为二级立法Secondary Regulations、从属立法Subsidiary
Regulations等等。广义而言，则所有关乎欧盟成员国一切公民行为和事务的法律、条例、规定、协议等等，都归为欧盟法规的范围，除公约外，欧盟定义为：规章、指令、决议、建议和意见等主要五种形式。概括如下：1. 第一层级法案：处于最高层的是欧盟基本法，欧盟成员国同意统一执行的法律，原则上由欧洲理事会、欧洲议会和/或欧盟部长理事会以及欧洲法院通过颁布。包括有：1）欧盟组织结构公约，即《关于欧盟与关于欧盟职能公约（TFEU）及其诸约定的公约》，主要有两部分：欧盟公约TEU和欧盟组织机构职能公约TFEU，皆根据马萨斯特里赫特公约而来。由欧洲理事会提议商定，欧盟部长理事会协议具体规定条款细节后，经欧盟议会批准的第一部法律，于2007年以欧盟公约形式颁布，2009年12月1日开始生效。2）其它公约，主要是一些欧盟形成之前就已经成型的成员国之间的公约以及其各种组织机构所已经具备效能仍在适用的公约，如罗马公约、巴黎公约、尼斯公约、欧洲原子能公约等等。4）欧盟法院制定颁布的一般原则，由欧盟法院依据授权制定和颁布。2. 第二层级法案：为国际性的协议，一般要求欧盟成员国统一执行，具体指：由欧盟委员会代表欧盟与非欧盟国家、或者国际性机构组织之间谈判并签署的协议。其不同于基本法和二级法，而形成独立的门类。3. 第三层级法案：所谓二级立法，或者所属立法，由欧盟EU内各立法机构按照欧洲议会的授权、采用通过的立法法案和非立法法案，欧盟具有行使执行的权力。立法法案：包括有欧盟通过正常立法程序、或者专门立法程序通过的法规、指令和决定，常由欧洲议会和欧盟部长理事会批准通过，偶由欧盟部长理事会决定通过；非立法法案，有实施法案和授权法案。按照欧盟授权，由欧盟委员会提议，欧盟部长理事会协商欧洲议会后批准颁布；其中，实施法案中规定了详细的实施细则，供成员国统一执行；而对于授权法案，各成员国在不改变立法法案实质性要求的前提下，可以适当修订、或者补充后，以其自己的方式执行，即授权法案不要求成员国按统一标准执行。还有一些其它较低层级的非立法法案。![]()
1. 公约Treaties：欧盟成员国之间协商同意的共同目标、欧盟组织结构的条例、决策的方法，也是确定欧盟及其成员国之间关系的准绳。这是欧盟一切法律规定的来源，立法基础，遵照公约的原则和目标而制定出来的法律体系，则称为附属立法，或者二级法规，以下五种均属于二级法规。2. 法规条例Regulations：依据立法程序通过颁布的法案，具有约束力；各成员国可以直接适用，而无需转化为本国的法规。3. 指令Directives：是针对一些或者全部欧盟成员国的规定，具有约束力，不能直接适用，需要成员国转化成为可以实施的细则、或者规定。4. 决定Decisions：也称决议，有一定针对性的规定，比如针对某成员国、某个自然人、或者法人的要求，或者对某些公共外事与公共安全方面的规定，有具体适用的对象，只对其适用对象具有约束效力，需要成员国转化成其可以实施的细则、或者规定后，才可以直接适用；转换成可实施的细则时，该成员国的个人，可以放弃决定所赋予的权利、或者义务。5. 建议Recommendations：仅为对法规的理解、或者指导性的参考建议，不具有约束性。6. 意见Opinions：仅为对法规的理解、或者指导性的参考意见，不具有约束性。7. 实践中使用的其它类型法案还有：立法机关间协议interinstitutional
agreements、办法resolutions、结论conclusions、交流communications、绿皮书green papers和白皮书white papers，以及使用于欧盟外事与公安事务上的欧盟行动与态度，即EU
actions and positions，等等。1. 正常立法程序法规，即Acts adopted by The Ordinary
Legislative Procedure：TEU前，也叫联合决议程序，The Co-decision Procedure；一般主要由欧洲议会和欧盟部长理事会共同批准通过欧盟委员会提议的法案。常包括一读和二读，协调和三读程序。按照该程序通过的法规，为正常立法程序通过的法规；欧盟的大部分法规都是如此通过的。2. 专门立法程序法规，即Acts adopted by The Special
Legislative Procedure：它是只经过欧盟部长理事会通过批准的欧盟委员会提议的法规；其中，要求欧盟部长理事会协商欧洲议会，其协商程序有两种：1）同意程序：欧洲议会可以同意、或者否决此法案，但不可修改；同时，欧盟部长理事会无权否决欧洲议会同意、或者否决的决议。2）咨询程序：欧盟部长理事会需征询欧洲议会同意、否决或者修订的意见，收到后征询意见后，才可通过提议的法案；法理上，欧盟部长理事会不一定非得接受收到的征询意见。1. 基本法Basic Regulations（Rules or Acts）：立法主体，根据公约规定制定，是相关门类其它法规的依据。2. 一般应用法案，即Acts of general application：如果立法目的及其要达到的实际效果是一般适用的，即为一般应用法案。一般应用法案可以成为授权法案DA-Delegated Regulations（Rules or Acts），也可以成为实施法案IA- Implementing Regulations（Rules or Acts）。3. 个别应用法案，即Acts of individual application：为单一目的而建立的法案，为个别应用法案，个别应用法案可以成为实施法案。4. 实施法案IA-Implementing Acts，又常作IR-Implementing Rules或者Implementing
Regulations：为了落实和执行基本法案，专门规定编写出详细实施细则而形成的相关法案，比如：增加规定了详细的标准和条件，等等，而构成为实施法案。实施法案可能是一般应用法案构成的，也可能依据个别应用法案而制定。5. 授权法案DA-Delegated Acts，又常作DR-Delegated Rules 或者Delegated Regulations：在不改变基本法案的实质性要求时，欧盟委员会按照授权对基本法案添加补充说明、或者提出某些影响原基本法细则措施后而形成的相关法案，即为授权法案，是对基本法的一种补充性法案。只有一般应用法案才可能成为授权法难。6. 程序方法法案，即Acts establishing a procedure，a method or a methodology：1） 程序法案Acts establishing a procedure：为了达到基本法案规定的结果而编制程序措施的法案。根据其属性、目标、内容和文本，可以作为授权法案或者实施法案。例如：如果程序的制定，是在基本法案的规定大框架内，依据基本法案制定、或者编制的程序要素措施，则可以成为授权法案；而如果程序是为了统一落实基本法案的条例而制定的措施，则为实施法案。2） 方法、或方法论法案Acts establishing a method or a
methodology：类似地，经过授权制定方法、方法论的的法案，可以是实施法案、或者授权法案。（1）方法：指的是以常规并系统的形式实现一项事务的方法。（2）方法论：则指的是制定或者确定某种方法的规则。7. 信息责任法案Acts relating to an obligation to
provide information：信息责任法案可以是实施法案、也可以为授权法案。比如：法案中的措施主要针对的是所提供信息的内容，则可能会成为授权法案；而如果法案涉及的措施是为了确保义务在于以统一格式和技术手段来落实方面，则可以是实施法案。8. 产品授权法案Acts relating to authorizations：授权法案，例如产品或者物品的授权法案，其中的措施，既可为实施法案，也可为授权法案。个别应用法案类的授权法案，只可以实施法案通过；在授权范围内只是补充说明的基本法案的一般应用法案，可以作为授权法案通过；一般应用法案，当作实施法案通过时，欧盟委员会一般都会严格执行审核标准。1. 第一层级法规：欧盟航安局EASA的所有法律依据，都建立在其基本法(EU) 2018/1139之下。该基本法在欧盟法律体系内称为普通法，属于二级法律，由欧洲议会和欧盟部长理事会批准颁布的法律，是对民用航空体系内部各项建设最基本的要求，是大多数EASA法规编制和发布的依据。强调了欧盟内航空统一和高水平的安全与环保要求。这是EASA的第一层级法规。3. 第三层级法规：实施法规，即IR-Implementing Regulations(or
Rules)，以及授权法规，即DR- Delegated Regulations (or Rules)。在欧盟文件中，也有其它书写方式，参照上述（三）.4和（三）.5条；其为依据基本法(EU)
2018/1139要求编制出来的可以遵照实施的细则。比如：初始适航法IR：（EU）748/2012和持续适航法IR：(EU) No 1321/2014为实施法规；无人航空器装置法(EU) DR：2019/945，即为授权法规。4. 第四层级法规：属于说明解释、或者指导性参考资料性的，如：EASA相关部门颁发的当局接受的落实方法（符合性方法）AMC - Acceptable Means of Compliance，指导资料GM
- Guidance Material，审定规范CS- Certification
Specifications和ETSO- European Technical Standard Orders等等。其中ES是审定单位在审定产品时需要参考的依据；ETSO是一种EASA颁发的详细适航规范，是确保满足适航性要求需要参照的产品的最低标准。这类法规通常单独颁布，也有和相关法规整合到一起颁布的，以便查阅；属于非立法法案，不具有强制性效力。5. 其它层级法规法案：依据早期公约制定的特别法案，如有关犯罪、自由、司法和公共安全等方面的法案；还有一些非典型法案，比如：预算规定、欧洲议会程序条例和欧盟委员会程序条例等。它们大多都是依据之前公约或者协议制定的，仍然有效，故未加统一规定形式和内容。![]()
DR-Delegated Regulations和DA-Delegated Acts比较图示（参考上图DA（EU）2022/1645）
（待续）
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