山东省平阴县迈出了“卖天”的第一步——近日，《平阴县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》点爆社会舆论，平阴县低空经济30年特许经营权以9.24亿元，被山东金宇通用航空有限公司拿下。
低空空域的特许经营权能否对外出让？
国有独资企业能否参与低空经济特许经营？
这是否意味着“地方政府从卖地改为卖天了”？
针对外界存在的诸多疑惑，南都记者采访了多位业内专家进行释疑。
11月27日，平阴县委宣传部的工作人员也对南都记者表示：近日来电的媒体太多，正梳理媒体的问题，后续将给出答复。
新华网同时报道了该消息，其内容见文末。
空域特许经营权能否对外出让？尚无明确法律规定
11月5日发布的《平阴县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》显示，招标人为平阴县发展和改革局，出让平阴县低空经济30年特许经营权，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。经公开招标采购，山东金宇通用航空有限公司（以下简称金宇通航）于11月26日中标，中标金额为9.24亿元。
平阴县发布的招标公告。
平阴县发布的中标公告。
这一公告，引发社会舆论惊异：“地方不卖地，改卖天了？”
中国民航管理干部学院通用航空系教授于一向南都记者谈到，此项目为低空经济特许经营权出让，非空域出让或买卖。据了解，空域归国家所有，而对于空域经营的特许经营权出让，目前没有明确的禁止性规定。
而在湖南省低空空域协同运行管理委员会办公室原主任罗建军看来，低空空域特许经营权属于地方事权，地方政府可以出让。
11月5日，游客乘坐米旗通航直升机飞行基地的直升机在空中饱览太湖南岸美景。近年来，多地积极推进低空经济发展。 新华社发
国有独资企业能否参与本次项目？不满足基本条件
引发外界关注的是，上述项目的中标单位为金宇通航。
据天眼查显示，金宇通航为国有独资企业，由平阴县财政局全资控股，成立日期为11月5日，与平阴县发布《低空经济特许经营权出让项目公开招标公告》为同一天。
国有独资公司能否参与低空经济特许经营项目？根据国家发改委办公厅发布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（以下简称《大纲》），特许经营权的项目需遵循“使用者付费”这一核心原则，尤其是具备经营性收益的项目。符合这一标准的领域，主要有两类：一是常规行业，如能源、交通等市政行业，污水垃圾收集处理等生态环境保护治理项目，体育、旅游等社会服务类项目。二是未来新兴领域，如智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施领域，数字资产、低空经济等未来热门行业。
但《大纲》规定：除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。
这也就意味着，金宇通航作为国有独资企业，并不满足特许经营者的基本条件。
一位业内人士向南都记者谈到，平阴县将低空经济特许经营权交给国有独资企业，相关资金相当于“左口袋”掏“右口袋”，成立一个平台后借此用于招商引资。
国有独资企业承揽低空经济有何隐忧？谨防国资垄断
也有业内人士谈到，金宇通航和各地成立的城投公司颇有几分相似。
据了解，根据法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业，一般统称为地方政府融资平台，但这些公司多以建设投资或投资开发等命名，也通常被称为城投公司。
城投公司主要帮助地方政府在城市建设中获得资金来源，融资方式为银行贷款和发行债券，由于有政府信用做背书，“借钱”较为容易。但城建项目往往周期长、回报率低，一旦经济遇冷，政府也将背上沉重的债务，这也成为当前很多地方债台高筑的原因之一。
如果未来空域也交给国有独资企业特许经营，并由这样的企业来招商引资，是否也会引发类似的问题？因此，需要谨慎考虑。
此外，有多位业内人士向南都记者谈到，平阴县将未来30年的低空经济特许经营权打包交给一家国有独资企业，未来任何商业公司进入平阴县发展低空经济场景应用，是否都要和金宇通航商量如何合作、如何付费？
北京临空国际技术研究院院长马剑则直言，平阴县创下低空经济空域特许经营的“首例”，实则给行业发展开了一个不好的头。“低空空域作为公共资源是有价值的，但在低空空域规划、基础设施、如何管理使用都未明确，空域资源还不具有实际价值的情况下，这9亿多元的金额是如何估算的？”马剑直言，如果按照平阴县的这一做法，是不是意味着，全国县级财政资产增加了几千亿元？
马剑还谈道：对低空空域这一公共资源，不仅产业有使用、经营的需求，还有公共应急等使用需求。“平阴县出让低空经济特许经营权之后，接下来怎样平衡产业发展与公共应急等在低空空域中的需求？未来低空空域的开发，需要在做好低空空域规划、基础设施建设的基础上，根据应用场景和产业的产值，来估算低空空域的使用价值。”
采写：南都记者杨文君 发自北京
同时，本公众号转发新华网相关文章如下，供读者思考。
新华社客户端济南11月28日电（记者邵鲁文）近日，济南公共资源交易中心官网发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目中标公告》，相关信息显示，项目为出让平阴县低空经济30年特许经营权，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务，合同履行期限为30年，中标金额为9.24亿元。记者从平阴县发展和改革局获悉，此次平阴县公开招标的“低空经济特许经营权”，主要是基于平阴县两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。
平阴县发展和改革局局长宋勇表示，发展低空经济离不开资金投入和资本支撑。随着低空经济热度的不断升温，许多国有企业和民营企业资本正持续布局低空经济产业链，投资领域众多。许多产业基金在低空经济产业也进行了前瞻性布局，但总的来看，投入产出周期长的风险一直存在，我国低空经济发展不缺“热钱”，更需要更大规模的“耐心资本”的介入，这也符合新质生产力发展的一般规律。
“这是在发展低空经济中的一种探索方式，可以吸引更多的低空经济相关企业入驻平阴县，形成低空经济的产业链条。”宋勇说，出让收益用于低空经济发展，为低空经济发展注入“耐心资本”，能部分解决当前资本支持低空经济发展中遇到的一些问题。此外，平阴县还计划设立县级低空经济产业发展基金，发挥产业基金的杠杆作用，从而撬动更多资金、资源和力量参与发展地方低空经济产业，引导社会资本和专业机构投资低空产业项目。
经过多年发展，平阴县在低空经济领域已形成一定的基础设施和人才基础。目前，济南共有四座通航机场，其中两个坐落在平阴县内。平阴县还成功获批济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心，正在积极推动无人机物流、航空文旅、飞行培训等产业发展，努力打造低空经济产业链。在无人机物流试点区域，已初步建成3个物流起降场点、7条航线。此外，孝直通用机场正在规划开通平阴至北京、平阴至青岛两条短途低空航线。其中，从济南平阴到青岛航线时长为1.5个小时，到北京航线时长不到2个小时。“十五五”期间，平阴至北京、平阴至青岛两条低空物流航线也计划开通。
宋勇表示，今后平阴县将与国内优秀的低空经济企业积极洽谈、对接，共同携手发展低空经济，共享低空经济的美好未来。为发展壮大低空经济产业，平阴县将重点聚焦各类低空航空器整机、核心零部件和关键材料制造研发的龙头企业，招引一批低空经济产业领军企业，谋划一批低空经济产业项目，开展低空航空器组装、维修、销售，在平阴搭建低空经济的试飞、试验、物流、观光等各种场景，做好产业链条延伸，在低空经济中抢占先机、赢得主动。（完）
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