近期，全国首个低空特许经营权招标因争议而中止，这一事件引发了社会广泛的关注和讨论。对于地方政府能否出让低空空域经营权、9.24亿元的成交价格是否合理以及未来如何定价，成为公众关注的核心话题。本文将从法律、经济和政策的角度，对这一问题进行详细分析。
一、地方政府能否出让低空经营权？
低空空域资源在我国属于特殊的公共资源，其管理和使用需符合国家法律的相关规定。从法理上讲，这直接涉及空域资源的所有权、管理权和使用权问题。
1.1 法律框架下的空域资源归属
根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民用航空法》等相关法律规定，空域资源属于国家所有，由国家统一规划和管理。航空法专家指出，这意味着空域本身不属于任何地方政府或企业的可处分资产，地方政府并无权直接出让低空空域的经营权。
中国政法大学的研究团队在12月5日通过“中国政法大学航空航天法”微信公众号发布文章《覃华平、胡舟帆发声：地方政府不得就低空经济整体授予特许经营权》(见文末详情），在对相关概念进行辨析的基础上，探讨低空经济涉及的的特许经营问题。文章指出，地方政府的权限范围通常限定在基础设施建设和地方经济发展规划上，而空域的管理权仍由民航局和军方主导。因此，地方政府所谓的“低空经营权”实质上更可能是一种与基础设施建设和运营相关的特许经营权，而非空域资源本身的使用权。
1.2 地方政府介入的可能路径
尽管空域资源归国家所有，但地方政府可以通过以下方式参与低空经济的发展：
1、基础设施建设：地方政府可以投资建设通用机场、飞行服务站、低空起降点等硬件设施，搭建起支撑低空经济的运营体系。
2、政策支持：通过财政补贴、税收优惠等方式吸引社会资本参与低空经济项目。
3、合作模式：通过与军方和民航局合作，参与空域资源的优化配置，推动地方特色低空经济项目。
然而，这种参与方式需要在国家法律和政策框架内实施，地方政府无权单方面通过拍卖“低空经营权”来获取财政收入。
二、9.24亿元的成交价格是否偏低？
在招标中，某企业以9.24亿元的价格获得了低空特许经营权。对于这一价格，不少专家认为偏低，原因在于运营成本的高昂和收益的不确定性。
2.1 低空经济的成本测算
低空经济的发展需要一系列基础设施建设和长期运营维护，以下是关键成本组成部分：
1. 基础设施建设：
- 通用机场：根据行业数据，建设一个小型通用机场的成本在2亿至5亿元之间。若按一个地区需要2个通用机场计算，总投入可达10亿元左右。
-低空起降点/场：建设一个标准化的低空起降点需要100万至500万元不等，覆盖全区可能需要数千万元。
- 飞行服务站/中心：地方政府建设和运营一套低空飞行服务站系统需要大几千万元投入，涵盖导航、气象服务、通信保障等功能。
2.运营与维护：
- 基础设施的日常维护和升级，预计每年耗资占总投资的5%至10%。
- 航空器飞行保障服务，包括飞行计划审批、飞行安全保障、紧急救援等，涉及人力和技术成本。
3. 政策支持费用：地方政府可能需要提供财政补贴或优惠政策，以吸引航空企业入驻，进一步增加支出。
综合测算，发展一个区域性的低空经济项目，在30年的运营周期内，成本必定远超9.24亿元。这个价格未来是否足以覆盖上述高昂的成本，值得深思。
2.2 收益预期的不确定性
尽管低空经济被视为未来的蓝海产业，但从目前来看，其市场规模和实际收益仍存在较大不确定性：
- 市场需求尚未完全释放：低空旅游、短途运输、无人机物流等潜在业务尚处于发展初期，需求量不足。
- 竞争压力：若缺乏统一规划和合理布局，地方低空经济项目之间可能出现无序竞争，进一步压缩收益空间。
- 政策风险：国家政策和法律的变动可能直接影响低空经济项目的运营前景。
综合来看，9.24亿元的成交价格可能难以弥补长期的投入与风险，因此存在“卖便宜”的嫌疑。
三、地方政府该如何合理合法定价呢？
对于低空特许经营权的定价问题，需要从资源价值评估、市场规则设计以及监管机制完善三个方面入手。
3.1 全面评估资源价值
合理的定价必须以科学的资源价值评估为基础：
- 资源稀缺性：低空空域资源的稀缺性决定了其具有较高的潜在市场价值，需要考虑区域内空域供需关系和资源容量。
- 发展潜力：评估低空经济的市场前景，包括客货运输量、产业链协同效应等，作为资源定价的重要依据。
- 基础设施成本：综合考虑通用机场、飞行服务站等设施的建设和运营成本，将其纳入资源定价体系。
3.2 构建公平、竞争的市场规则
特许经营权的出让过程必须遵循公平、透明的市场规则：
- 引入竞争机制：通过公开招标或竞争性谈判，确保多方参与，最大化资源价值。
- 设立最低限价：根据资源评估结果，设定合理的最低出让价格，避免因竞争不足导致资源贱卖。
- 动态调整机制：针对市场变化和项目实施效果，建立价格调整机制，确保资源价格与市场价值相匹配。
3.3 完善监管和收益分配机制
特许经营权的收益分配和监管机制需同步优化：
- 收益分配：出让收益应主要用于基础设施建设和行业发展，避免被地方财政挪作他用。
- 监管体系：加强对低空经济项目的全过程监管，包括投资建设、运营维护和资源利用，确保公共利益不受损害。
因此，全国首个低空特许经营权招标的中止，暴露了当前低空经济发展中的诸多问题。从地方政府的法律权限到资源价格的合理性，再到市场规则的设计，低空经济要想健康发展，离不开科学的规划和规范的制度保障。
未来，地方政府在推进低空经济时，应从以下三点入手：
严格遵守法律法规，明确自身权限范围；
科学评估资源价值，合理制定价格；
建立健全市场规则和监管机制，确保公共资源的高效利用与可持续发展。
唯有如此，低空经济才能真正起飞，为中国经济高质量发展注入新的动力。
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中国政法大学《覃华平、胡舟帆发声： 地方政府不得就低空经济整体授予特许经营权》
12月5日，“中国政法大学航空航天法”微信公众号发布文章《覃华平、胡舟帆发声： 地方政府不得就低空经济整体授予特许经营权》，在对相关概念进行辨析的基础上，探讨低空经济涉及的的特许经营问题。文章认为：
（一）地方政府不得就低空经济整体授予特许经营权。
笔者认为，地方政府不得就低空经济整体授予特许经营权，原因如下：
第一，低空经济特许经营权的内容不明确。低空经济涉及领域众多，应用场景多样，其内涵和外延都处在快速发展中，因此低空经济特许经营权的内容难以明确。这将导致一系列问题，例如，无法确定政府、特许经营人、社会公众等多方主体之间的权利义务关系，无法确定特许经营方案，无法预计盈利能力、识别项目风险等。
第二，低空经济不符合公益性的要求。尽管低空产品被广泛应用于公共服务领域，提高了公共服务的质量和效率，但低空经济的部分应用场景，例如供娱乐休闲飞行，并不具有公益属性。地方政府不得对这类不具有公益性的项目实施特许经营。
第三，地方政府不具有管理空域的事权。低空经济的发展依托于低空空域。《民用航空使用空域办法》第五条规定，“中国民用航空总局空中交通管理局根据国家规定和本办法，负责提出民用航空飞行活动对空域建设和使用的总体需求，负责组织建设和使用民用航空活动相关空域。”据此，中国民用航空局承担空域管理的职能，地方政府不具有该项事权，不得超越权限实施特许经营。
第四，就低空经济整体授予特许经营权，可能会产生排除竞争的后果。《管理办法》第四条规定，“禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。”特许经营权是一种排他性权利，若就低空经济整体实施特许经营，难以平衡社会公众、其他竞争者和特许经营者之间的利益，导致特许经营者获得垄断地位。
（二）对低空经济不同事项适用特许经营模式之分析
文章认为，在低空经济背景下，可能适用特许经营模式的事项，主要有以下两类：
第一类，不涉及低空飞行活动的低空基础设施项目，例如机场及其配套设施的建设、运营和维护。这类项目虽然与低空飞行活动联系密切，但主要在地面上进行，因此并不涉及对低空空域的利用。对于这类项目，只要满足前述特许经营模式的适用条件，地方政府就可以依法实施特许经营。
第二类，涉及低空飞行活动的项目，例如飞行培训、航空喷洒等。这类项目的经营必然依赖于对低空空域的利用。空域是一种国家所有的自然资源。近年来，随着低空经济的发展，各类专业无人机呈现大型化的趋势，对空域的利用也具有排他性，导致空域资源越发紧张。因此，这类项目如涉及对低空空域的独占性利用，需要向民航部门申请行政特许，地方政府不得就低空空域的利用实施特许经营。
文章指出，特许经营适用范围界定：地方政府实施的特许经营模式适用范围需要受到以下两方面的限制:第一，政府事权的限制。《管理办法》第十条规定，“地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目"，《关于规范和实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)(以下简称“《指导意见》")规定，“地方各级人民政府要切实起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。“根据以上条文，地方政府实施的特许经营项目，必须在本级政府事权范围之内，不得超越权限授予特许经营权。
第二，经营性和公益性的限制。特许经营实施的领域是基础设施和公用事业，《管理办法》第五条规定特许经营应当兼顾经营性和公益性，《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》(发改办投资(〔2024〕227号)(以下简称“《大纲》”)进一步明确，特许经营模式可行性论证必须”分析项目是否属于具有一定公益性目存在经营收入的项目。市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式”。特许经营的本质是将政府经营的公共事务交给社会资本经营，目的是提高公共服务的质量和效率，因此必须具有一定的公益性。特许经营项目需要吸引社会资本的参与，发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，因此必须具有一定的经营性，使社会资本能够获得合理回报。
