随着中央和地方各级政府对低空经济的高度重视和政策
法律的支持,中国低空经济正迎来前所未有的发展
机遇。在该背景下,笔者系统梳理了现行低空经济政策法律体系的发展脉络,分析了低空经济政策法律体系的核心构成要素,总结了深圳、苏州在低空经济政策法律方面的先进经验,最后,从政策与法律协同、中央与地方层面协同、区域内部协同等三个方面,对
中国低空经济政策法律体系的建设和完善作出展望。
2016年,国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》(国办发〔2016〕38号),从
培育通用航空市场、加快通用机场建设、扩大低空
空域开放等方面,提出了促进通用航空业发展的重点任务。2018年,中国民用航空局(以下简称“民
航局”)出台《民航局关于通用航空分类管理的指
导意见》(民航发〔2018〕80号),国家发展改革委、
民航局发布《关于促进通用机场有序发展的意见》
(发改基础〔2018〕1164号)。同年,民航局印发《低
空飞行服务保障体系建设总体方案》(民航发
〔2018〕100号),从低空飞行服务保障体系的布局和功能定位、运行管理等方面,对推动低空飞行服务
保障体系建设的各类措施作出规定。2021年2月,中共中央、国务院印发《国家综
合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”纳入
了发展规划。2022年,民航局在《“十四五”通用航
空发展专项规划》(民航发〔2022〕8号)中提出,拓
展无人机应用领域,大力发展新型智能无人驾驶航
空器驱动的低空新经济。2023年12月,中央经济
工作会议将低空经济确立为战略性新兴产业。2024年,全国两会首次将“低空经济”写入政府工
作报告,明确积极打造这一“新增长引擎”。2024年
3月,工业和信息化部、科学技术部、财政部、民航
局等四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施
方案(2024—2030年)》(工信部联重装〔2024〕52号),
提出到2030年推动低空经济形成万亿级市场规模。2024年7月,中国共产党第二十届中央委员会
第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面
深化改革推进中国式现代化的决定》,明确指出要
建立未来产业投入增长机制,发展通用航空和低空
经济。各级地方政府积极响应中央号召,纷纷把低空
经济写入地方政府工作报告,将低空经济产业作为
本地经济增长一个重要的增长引擎。同时,地方政府结合当地经济情况和发展需求,积极制定促进低
空经济发展的专项政策和发展规划,对低空经济发
展的总体目标和重点工作任务加以明确,布局并谋
划本地低空经济发展。(二 ) 低空经济法律体系的发展
低空经济是一种航空经济,航空法律体系对低
空经济活动具有适用性①。低空经济既包括传统通
用航空业态,又融合了以无人驾驶航空器为支撑的
低空生产服务方式[2]。因此,低空经济适用法律的
现行体系主要以《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)为核心,并以通用航空领域和无人驾驶航空器领域的各项法规规章及规范性文件为主线。2003年,国务院和中央军事委员会颁布的《通
用航空飞行管制条例》,是目前通用航空领域的专
门性法规。交通运输部在2020年重新修订颁布的
《通用航空经营许可管理规定》以及在2022年颁布的《通用航空安全保卫规则》,从通用航空的经营许可和安全保卫方面对通用航空法律体系进行完
善。民航局围绕通用航空的短途运输运营服务、空
中交通管理、飞行任务审批、通用机场管理和适航
审定等事项制定了10余部规范性文件。江苏省和重庆市分别在2017年和2018年颁布了《江苏省民用航空条例》和《重庆市民用航空条例》,对通用机
场建设、通用航空服务站布局等通用航空相关事项
作出规定。2022年,湖南省和四川省分别颁布了
《湖南省通用航空条例》和《四川省通用航空条
例》,就通用机场规划建设与运营管理、低空空域
的划设与使用、飞行服务、安全监管等方面对通用
航空活动进行调整。2023年,国务院和中央军事委员会颁布《无人
驾驶航空器飞行管理暂行条例》(以下简称《条
例》),成为无人驾驶航空器领域的专门性法规。为
促进《条例》的落实,交通运输部在2024年1月出台《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。此外,民航局颁布了 20 多部规范性文件及行业标准,对无人驾驶航空器运行所涉及的问题进行了全面规定。多个省(自治区、直辖市)近年来颁布了针对无人驾驶航空器的管理办法,对各自辖区内无人驾驶航空器的飞行活动进行管理,如表 1 所示。
三、低空经济政策法律协同的经验模式
近年来,深圳市依托强大的低空经济产业链、低空空域资源的创新管理以及特区立法保障等优势,积极抢抓低空经济产业新风口。截至 2023 年底,深圳市无人机企业逾 1 730 家,年产值 960 亿元[4]。在低空经济政策法律体系建设方面,深圳市持续发力并进行超前布局。早在 2022 年,深圳市就已经出台了《深圳市低空经济产业创新发展实施方案(2022—2025 年)》 ,为城市低空经济产业高质量发展指明方向。在 2023 年年初,深圳市在政府工作报告中首次提出打造低空经济中心,并于 12 月通过了《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》(深交〔2023〕534 号)(以下简称《若干措施》)[5]。2024 年 1 月,深圳市人大常委会发布《深圳经济特区低空经济产业促进条例》(以下简称《促进条例》),为《若干措施》等低空经济政策的实施提供了坚实的法治保障。《若干措施》和《促进条例》作为深圳市低空经济政策法律体系的主要内容,二者之间建立起了良好的协同机制。在《若干措施》的指引下,《促进条例》从低空经济的产业发展协调机制建设、链上企业引培、产业支持与技术创新、应用领域拓展及产业配套环境完善等五个方面进行规定,以保证《若干措施》的全面落实。《促进条例》与《若干措施》在内容上基本一致,但较《若干措施》更为具体。以低空经济产业配套环境完善为例,《若干措施》提出从推进基础设施建设、标准规范制定、资金支持等三个方面,完善产业配套环境。根据《若干措施》的政策导向,《促进条例》规定了具体的实施方案。第一,规定市政府相关部门应协同空中交通管理机构等部门,组织建设低空飞行数字化管理服务系统,实现与空中交通管理机构等部门平台系统的对接。第二,规定市、区人民政府支持低空经济领域相关标准体系和试验验证平台的建设和发展。在政策法规的支持下,近年来深圳市在低空制造、低空应用和设施建设等领域制定了 20 余项国家标准和行业标准[6]。第三,规定市、区人民政府应发挥财政性资金的引导作用,带动社会资本参与低空经济产业投资,并规定相关部门应当完善投融......
(二)苏州做法
苏州市将低空经济作为其未来特色产业之一,积极推进低空经济布局和发展。2024 年 2 月,《苏州市低空经济高质量发展实施方案(2024—2026 年)》(苏府办〔2024〕26 号)印发,该文件构建了苏州低空经济高质量发展体系。2024 年 7 月 22 日,在苏州工业园区低空经济产业发展暨无人驾驶航空器标准与技术创新应用大会现场,《苏州工业园区低空
经济高质量发展行动计划(2024—2026 年)》(苏园管〔2024〕31 号)、《苏州工业园区促进低空经济高质量发展的若干措施》等 4 项文件正式发布[7]。2024 年 6 月 7 日,苏州市发布《苏州市低空空中交通规则(征求意见稿)》 ,旨在成为全国首部“低空交规”,主要从服务管理、运营管理、空域管理、飞行活动管理、飞行保障等方面对低空空中交通规则作出规定。根据《苏州市低空经济高质量发展实施方案(2024—2026 年)》、《苏州市低空空中交通规则(征求意见稿)》第 18 条规定,对 600 米以下的低空空域实施分层管理,以拓展低空物流、空中交通、文体旅游、公共服务等低空应用场景。《苏州市低空空中交通规则(征求意见稿)》是否符合地方职责权限以及内容是否合理值得进一步研究,但苏州市积极颁布地方性规则来促进低空经济发展的做法值得肯定。
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