【裁判要旨】
公安机关无正当理由在立案十多年后作出处罚决定，严重超过法定期限，属于程序严重违法。
【裁判文书】
山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁01行终794号
上诉人（一审被告）济南市公安局市中区分局，住所地济南市。
法定代表人王辉，局长。
委托代理人王长勇，济南市公安局市中区分局法制大队工作人员。
委托代理人王振强，济南市公安局市中区分局法制大队工作人员。
被上诉人（一审原告）宛宝国，男，1954年11月21日出生，回族，住济南市。
委托代理人周家魁，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
委托代理人王美，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
一审第三人张登贵，男，1953年4月26日出生，回族，住济南市。
委托代理人李海英，山东统河律师事务所律师。
委托代理人张心富，山东统河律师事务所律师。
上诉人济南市公安局市中区分局因不服济南市市中区人民法院（2018）鲁0103行初328号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明，2006年12月11日，济南市市中区人民法院作出（2006）市刑初字第190号刑事判决书，判决张登贵犯故意伤害罪，处有期徒刑六个月。该判决认定：2006年1月22日上午11时许，第三人张登贵来到济南市市中区党家街道办事处黄山店村村委会院内一楼的会计室，向正在此处的宛宝山（时任该村村支部书记）索要防疫费，二人对是否应支付防疫费事宜发生争执并相互厮打，后被本村会计赵希金拉开。随即，被告人张登贵又与宛宝山在村委会院内继续就此事争吵，宛宝山之兄宛宝国赶到村委会院内看到二人正在争执，即拿起院内的一拖把杆朝被告人张登贵左头部打去，此后宛宝山手拿陶瓷水杯与张登贵再次发生厮打，在厮打过程中，张登贵将宛宝山的右食指咬伤，并致该食指末节指腹外伤性缺如。同时，宛宝山用手中的陶瓷水杯将被告人张登贵的前额部右侧打伤。经法医鉴定，宛宝山肢体部（右食指）损伤程度构成轻伤；张登贵头面部损伤程度构成轻微伤。上述判决已经生效。
案发当日中午，济南市公安局市中区分局党家庄派出所民警接群众报案后赶到现场，民警在现场处置过程中因正在制止宛宝国，对宛宝山与张登贵之间的上述主要伤害事实未看清楚。
被告济南市公安局市中区分局2018年10月10日作出的市中公（党）行罚决字[2018]1288号行政处罚决定书，主要内容为：违法行为人宛宝国，2006年1月22日上午11时许，张登贵来到济南市市中区原党家庄镇黄山店村村委会院内一楼的会计室，向正在此处的村支部书记宛宝山索要防疫费，二人对是否应支付防疫费事宜发生争执并互相厮打，后被人拉开。随即，张登贵又与宛宝山在村委会院内继续就此事争吵，宛宝山之兄宛宝国赶到村委会院内看到二人正在争执，即拿起院内的一拖把杆打了张登贵左头部，并欲继续殴打时被处警民警制止住；此后宛宝山手拿陶瓷水杯与张登贵再次发生厮打，在厮打过程中，张登贵将宛宝山右手食指咬伤，宛宝山用手中的陶瓷水杯将张登贵前额右侧打伤。宛宝山和宛宝国共同实施了殴打张登贵的行为。经法医鉴定，宛宝山右手食指损伤程度构成轻伤、左眼部损伤程度构成轻微伤；张登贵头面部损伤程度构成轻微伤。案发后，张登贵被判处刑罚并已执行完毕。以上事实有违法行为人的陈述和申辩，被侵害人陈述、证人证言、鉴定意见、伤情照片、书证等证据证实。综上，宛宝国殴打他人的违法行为成立。根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）第十四条第一款、第二十二条第（一）项之规定，决定给予宛宝国行政拘留七日的行政处罚。
一审法院认为，被告系《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）确定的具体实施治安管理的行政机关，作出被诉处罚决定书具有合法权限，是本案适格的被告。
本案中，宛宝山与第三人张登贵发生互相伤害，宛宝国在此过程中用拖把杆殴打张登贵头部，最终造成宛宝山轻伤、张登贵轻微伤，上述伤情结论在涉案刑事案件中早已确认，但对于其中张登贵轻微伤的结论，被告直至2018年才向各方送达，程序明显不当。原告殴打第三人的事实发生于2006年，且济南市市中区人民法院对于其中宛宝山被伤害至轻伤的故意伤害案件早已作出（2006）市刑初字第190号刑事判决，对其中各自伤害及被伤害的行为、伤情情况均作出认定，并判决张登贵有期徒刑六个月。上述事实说明本案主要事实均已确认，被告完全应当按照法律、法规及时处理。被告在2018年重启行政案件，所作调查均无新的事实。按照《治安管理处罚法》第二十二条第一款的规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚……《治安管理处罚条例》第十八条也有上述相同规定。《治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。而本案治安案件与涉案刑事案件一并发现，在2006年3月1日已经受理为刑事案件，在案件事实已经明确之后，尤其是有关刑事案件已经作出判决的情况下，被告在涉案事实已经发现12年之后再予以处理，程序明显违法。对于公民而言，法律规定的程序既保护公民权益，同时也约束行政机关公平合理的处理纠纷和违法行为，当一个像本案的普通治安案件，没有新的理由和法律规定的情况下，在被公安机关发现并调查后，历经12年再行处理，对公民而言法律对其权益保护已经失去实际意义。同时当庭查明，第三人张登贵对于原告及宛宝山伤害其身体行为，早在2007年开始就在向被告信访申诉，被告作为公安机关也不能在12年之后启动处罚程序来弥补曾经未正确履行案件程序的过失。
另外需要注意的是，在本案涉案伤害行为发生后，《治安管理处罚条例》已经被《治安管理处罚法》替代，即法律环境和具体规定发生了变化，且关于伤情鉴定的标准也发生了变化，被告再行启动行政处罚程序，明显违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定判决：撤销被告济南市公安局市中区分局2018年10月10日作出的市中公（党）行罚决字[2018]1288号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告济南市公安局市中区分局负担。
上诉人济南市公安局市中区分局不服一审判决上诉称，一、被上诉人宛宝国殴打第三人张登贵的行政违法行为成立。被上诉人之弟宛宝山（另案处理）与第三人相互伤害造成损伤，宛宝国积极参与并共同实施殴打张登贵的事实，已经刑事诉讼判决确认，且经一审审理查明再次确认，第三人损伤构成轻微伤的程度没有变化，即宛宝国殴打他人的行政违法行为成立。二、被上诉人违反治安管理行为未过追究时效。案发当日，宛宝国殴打他人的违反治安管理行为即被上诉人发现，其法律责任的承担不受六个月追究时效的约束和限制。三、超过办案期限不能成为不作出处理决定的理由。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条第三款“对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定”之规定，对超过办案期限的违反治安管理行为，仍应作出处理决定。超期办案不能成为不作处理的法定理由。被上诉人具备完全行政责任能力，其违反治安管理行为未过追究时效，并不存在不予处罚、不再处罚的法定情形。上诉人综合考虑，酌定对其作出行政拘留七日的行政处罚，并无不妥。上诉请求：1.依法撤销一审判决；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人宛宝国答辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。第三人张登贵故意伤害案外人宛宝山的刑事案件已于2006年3月1日刑事立案，并作出（2006）市刑初字第190号刑事判决，但是本案的治安案件却在案发12年之后再予以处理，程序明显违反法律规定，严重损害被上诉人的合法权益。按照行政处罚程序的规定，公安机关应当对违反治安管理的行为及时受理，并进行登记；受理后，公安机关认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知相关当事人并说明理由。治安案件调查结束后，公安机关认为确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，制作治安管理处罚决定书。公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。上诉人于2018年9月27日向宛宝国送达张登贵轻微伤的鉴定结论，并对宛宝国做出行政处罚决定，明显违背了程序效益、程序的规范性要求，进而违背程序正当性、合理性及合法性原则，属于滥用职权的违法行为。二、上诉人的行政处罚行为违反了行政信赖利益保护原则，破坏了被上诉人基于上诉人长期不处罚而产生的正当信赖和对自己生产生活的正常安排，严重影响政府公信力的树立。上诉人在长达十二年时间内未做处罚决定，被上诉人有足够和正当的理由相信自己的行为依法不应受到处罚，时隔十二年上诉人重翻旧账明显破坏了被上诉人的这种正当信赖和正常生活。该违法处罚的行为非但不会保护公民的合法权益，反而会使法律保护失去现实意义，让人们质疑法律的公平性，公安机关履职的公正性，更容易产生社会不安定因素。三、上诉人做出的行政处罚适用法律错误，请求依法予以撤销。上诉人于2018年10月10日做出行政处罚决定，适用的法律为已经失效的《治安管理处罚条例》。《公安机关执行有关问题的解释》第十五条规定，关于《治安管理处罚法》的溯及力问题。按照《中华人民共和国立法法》第84条的规定，《治安管理处罚法》施行后，对其施行前发生且尚未作出处罚决定的违反治安管理行为，适用《治安管理处罚条例》；但是，如果《治安管理处罚法》不认为是违反治安管理行为或者处罚较轻的，适用《治安管理处罚法》。《治安管理处罚法》比失效的《治安管理处罚条例》规定了对被上诉人更为有利的处理原则。因此，上诉人不应该适用已经失效的《治安管理处罚条例》。四、《治安管理处罚法》第九条规定：“经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚”；第十九条规定：“取得被侵害人谅解的，减轻处罚或者不予处罚。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2006修订）第一百五十八条规定：“调解达成协议并履行的，公安机关不再处罚。”第三人张登贵故意伤害宛宝山案件已经济南市市中区人民法院主持达成调解协议，双方已经主动互相谅解、互不追究包括民事责任、行政责任等在内的一切责任并实际履行，公安机关不应再做处罚。请求依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
第三人张登贵陈述称，同意上诉人的意见，要求二审法院撤销一审判决，维持对被上诉人的行政处罚。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，《治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日;案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2014年修订）第一百四十一条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日;案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”本案中，案件发生于2006年1月22日，上诉人于案发当日接到报案；2006年2月8日，上诉人对张登贵作出损伤检验鉴定书，上诉人于2006年3月1决定立案；2006年3月3日，上诉人向第三人张登贵和案外人宛宝山送达了张登贵损伤检验鉴定书；2018年9月27日，上诉人向被上诉人宛宝国送达了张登贵损伤检验鉴定书；2018年10月10日，上诉人作出涉案行政处罚决定。本案中，上诉人并未主张和证明案件存在依法可以不计入办案期限的情形。行政处罚决定作出距离立案时间十二年有余，依照上述法律规定，上诉人所作出的行政处罚决定严重超过法定期限且无法定理由，属于程序严重违法。上诉人认为本案超过法定办案期限属于程序轻微违法的理由，没有法律依据，不能成立。
综上，一审法院判决撤销涉案行政处罚决定，符合法律规定，应予维持。上诉人济南市公安局市中区分局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市公安局市中区分局承担。
本判决为终审判决。
审判长 张振明
审判员 张启胜
审判员 曹 磊
二〇一九年十月二十一日
书记员 高 岚
书记员 韩琳琳
