主编：章剑生 胡敏洁 查云飞
文源：行政法判例百选
-法学阶梯·判例百选系列-
章剑生 胡敏洁 查云飞 主编
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▣本样章择摘自《行政法判例百选（第二版）》“行政行为”部分，由浙江大学光华法学院章剑生教授执笔，原文标题为《行政允诺的认定：黄银友、张希明诉大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府行政奖励案│《中国行政审判案例》（第1卷）第22号案例》。未尽完整处，敬请以纸质书为准。
2000年9月18日，大冶市委、大冶市政府颁发了冶发[2000]38号《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》（以下简称《优惠办法》）。该办法规定：“凡从市外引进合作、合资、独资项目者，引进额在1000万元人民币以上的，经验资确认后按实际到位资金的千分之八由受益单位给予一次性奖励，上述中介奖，如无我方收益单位，由大冶市财政支付。”2003年7月上旬，黄银友、张希明得知浙江尖峰集团准备向外投资建水泥厂的信息后，便与保安镇政府联系招商。同月31日，保安镇政府向黄银友、张希明出具“承诺书”，称若黄银友、张希明从市外引进资金项目达1000万元以上，并在保安镇落户，经验资后将按实际到位资金的8‰给予奖励。几经黄银友、张希明从中联系，大治市政府代表与浙江尖峰集团草签了《投资意向书》。同年10月15日，浙江尖峰集团为黄银友、张希明出具了引进项目中介成功的证明。同年10月16日，浙江尖峰集团下设的浙江尖峰水泥有限公司与大冶市政府正式签订《关于投资设立大冶尖峰水泥有限公司的协议》，约定在大冶市保安镇设立大冶尖峰水泥有限公司。双方签订协议时，黄银友、张希明被邀请参加，《黄石日报》登载了黄银友、张希明参与招商，中介商功不可没的新闻。2004年8月3日，黄银友、张希明向大冶市政府递交了要求给予中介奖的请示。2007年12月14日，黄银友、张希明又向大冶市商务局提出要求尽快落实给予中介奖励的报告，但大冶市政府仍未给予答复。2008年10月6日，黄银友、张希明以其与大冶市政府、保安镇政府之间已经形成了合法有效的行政允诺法律关系，大冶市政府、保安镇政府应给予其中介奖励款而未给予为由提起行政诉讼。
Ⅰ 黄银友、张希明与大冶市政府，保安镇政府之间存在行政允诺关系的事实已被生效判决所确认，两被告应按照大治市政府冶发[2000]38号《优惠办法》及保安镇政府“承诺书”明确的“按实际到位资金的千分之八”给予原告奖励款。
Ⅱ 原告在本案所涉的招商引资项目中中介作用的认定。毫无疑问，本案所涉招商引资项目的成功主要取决于项目所在地良好的自然资源、投资环境以及被告提供的各种优惠便利条件，投资方正是基于上述条件的吸引才同意与作为招商方的被告签订投资合同，被告在整个招商引资过程中所作的努力是一种引资行为，该行为性质与中介无关。本案所有的证据都证实了原告是本案唯一的中介人，其中介作用也是唯一的，故被告应按照其承诺给付原告奖励款200万元（2.5亿元x8‰）。
判决有关行政允诺关系成立的认定，离不开对《优惠办法》及“承诺书”性质的判断。这个判断大致可以分为：
1.《优惠办法》规定：“凡从市外引进合作、合资、独资项目者，引进额在1000万元人民币以上的，经验资确认后按实际到位资金的千分之八由受益单位给予一次性奖励。上述中介奖，如无我方收益单位，由大冶市财政支付。”法院将《优惠办法》认定为大冶市政府的一种“单方意思表示”。行政机关作出的单方意思表示若具有规制性内容，即使没有行政相对人的“回应”也能产生法效力，如行政处罚决定；若没有规制性内容，需要行政相对人作出“回应”才能产生法效力，如行政协议。在本判例的裁判理由中，“不特定相对人”之限定，把《优惠办法》划出了行政协议的范畴；“在相对人实施某一特定行为后”之条件设定，又把《优惠办法》从行政决定中划分了出来。最高人民法院认为，《优惠办法》是大冶市政府作出的一种具有自我约束的、向未来必须履行义务的行政法上的保证。最高人民法院称这种保证是“行政允诺”。结合案件事实分析，虽然黄银友、张希明作为相对人回应了《优惠办法》的要求，但他们与大冶市政府、保安镇政府之间并没有成立行政允诺法律关系。因为根据》《优惠办法》的要求，只有在没有受益单位的条件下，大冶市政府、保安镇政府才承担奖励义务，且这种奖励义务具有保证性，而非直接向黄银友、张希明负有奖励义务。换言之，《优惠办法》只是针对不特定对象的行政规定。
2.“承诺书”的内容是“若黄银友、张希明从市外引进资金项目在保安镇落户，引进资金在一千万元以上的，经验资后将按实际到位资金的千分之八给予奖励……”法院在审理本案时，似乎并没有注意到“承诺书”在本案中的地位。在学理上，“承诺书”可以被看作保安镇政府执行它的上级大冶市政府发布的《优惠办法》的一种行政行为。由于此前黄银友等已经开始实施“响应”行为，且保安镇政府已经十分明确“响应者”为黄银友等，在法院裁判理由界定的行政允诺概念中，“不特定相对人”已经通过保安镇政府出具的“承诺书”转化为黄银友等特定相对人，从而完成了行政允诺法律关系从抽象向具体的逻辑转换。正是这份“承诺书”，黄银友等与保安镇政府之间才形成了一个具有明确内容的行政法律关系，且黄银友等依照这份“承诺书”履行了后续的“响应”行为，直至满足保安镇政府根据《优惠办法》设定的条件。至此，我们可以认定，“承诺书”是具有单方意思表示的行政允诺行为，而《优惠办法》则是保安镇政府作出行政允诺的“法依据”。
行政诉讼以行政行为作为诉讼客体，而非如民事诉讼为法律关系之诉。但是，从本案裁判要旨Ⅰ来看，它的诉讼客体是“行政允诺法律关系”，而不是“行政允诺行为”，由此产生了法院裁判本案的制定法依据何在，以及法院是否依法裁判的问题。应该说，本案法院之所以产生这样的问题，大致可以归因于制定法之局限性。法律的确需要稳定，但法律也必须随社会发展而变化，法院裁判必须适应这种社会发展的需要。本案可以被看作这一方面的典范：通过判决对本案原告、被告之间的行政允诺关系加以确认。
法院裁判主文呈现出“双层裁判结构”。首先，通过裁判要旨Ⅰ，确认黄银友、张希明与被告大冶市政府、保安镇政府之间的行政允诺关系成立；其次，通过裁判要旨Ⅱ，确认大冶市政府、保安镇政府应根据《优惠办法》以及黄银友、张希明在招商引资中的作用，在90日内给予原告黄银友、张希明奖励。在这种“双层裁判结构”中，法院的裁判逻辑是，一旦确认行政允诺法律关系成立，则生成行政机关的给付法定职责。而对于履行法定职责之诉，法院裁判主文是判令被告“给予原告黄银友、张希明奖励”。对于法院在裁判时既可以直接要求行政机关按照允诺履行义务，也可以具体明确要求行政机关履行所允诺的实际金额的情形，是判决政府按照所作出的行政允诺履行相应的义务，还是判决要求政府支付多少金额的允诺款。对此，本案中的法院选择了前者。法院这种相对比较保守的姿态是可取的。凡是属于行政机关裁量范围内的事务，原则上法院不宜介入。
在其他判例中，有法院也关注到了行政允诺的问题。如陈增月诉东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务纠纷案[江苏省东台市人民法院（2006）东行初字第00047号行政判决书]。该判决认为，被告作出富发[2002]04号《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》，允诺对包括全社会不特定的人在特定的期限内招商引资成功者给予奖励，是被告为自己设定义务的行政允诺。该判决将行政允诺视为行政机关为自我设定的，面向未来的约束义务。这与本案有异曲同工之处。关于行政允诺裁判方式的判例，如张炽脉、裘爱玲诉浙江省绍兴市政府不履行招商引资奖励行政职责案[浙江省高级人民法院（2009）浙行终字第65号行政判决书]，该案二审的判决主文明确要求被告给付招商引资成功者奖金99万元。而本判例中，法院裁判主文则是判令被告“给予原告黄银友、张希明奖励”。对于行政允诺的裁判方式，本判例采取了与前述判例不同的思路：明确行政机关应履行行政允诺的义务，而非单纯的允诺款。
此判例就行政允诺作出了相关判断。所谓“行政允诺”指行政机关就特定事项对不特定行政相对人作出的一种意思表示，期待行政相对人作出相应行为，并给予利益回报。从这个意义上讲，它具有法规范功能，一旦特定行政相对人作出了行政机关期待的行为，他与行政机关之间就形成了一种法律关系。换言之，行政允诺是一种附条件的行政决定。因此，从行为结构上，行政允诺存在一个从抽象向具体转换的逻辑关系，其转换的临界点是行政相对人为“响应”行政机关期待而作出相应的行为。行政允诺具有双重性，若没有行政相对人的“响应”行为，它属于行政规定；若有行政相对人的“响应”行为，它属于行政决定——附条件生效的行政决定，并由此产生行政允诺法律关系。
2004年1月，最高人民法院在其发布的《关于规范行政案件案由的通知》[法发（2004）2号]中，将行政允诺作为一种定型化的行政行为，单列为行政案件案由之一。在此判例公布之前，在绝大多数的行政法教科书中，行政允诺无立足之地。但司法实践却没有犹豫，法官在本判例中展示了行政允诺自身的理论发展逻辑。行政允诺是一种新类型的行政行为，是行政机关在治理社会过程中凝聚的一种中国式“经验”。
章剑生：《行政诉讼履行法定职责判决论——基于<行政诉讼法>第54条第3项规定之展开》，载《中国法学》2011年第1期。
黄辉：《行政允诺行为司法适用的检讨》，载《社会科学家》2011年第5期。
刘烁玲：《行政允诺规范化探析》，载《江西社会科学》2014年第5期。
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