【裁判要旨】
根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。对于私人小客车合乘（拼车、顺风车），不能认定为非法营运。
参阅：
1.【获奖案例】欧阳梅、王冰：赵国军诉郑州市交通运输局行政处罚案——顺风车是否构成非法营运的认定
2.湖南高院裁判：“顺风车合乘”与“非法营运”的界定与处罚——曾海波诉岳麓区交通运输局、岳麓区政府行政处罚及行政复议案
3.河南法院裁判：顺风车是否构成非法营运的认定——赵国军诉郑州市交通运输局行政处罚案
【裁判文书】
云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）云28行终48号
上诉人（原审被告）××县交通运政管理所。
住所地：××县××镇新城大街70号。
法定代表人许××，所长。
出庭负责人王××，副所长。
被上诉人（原审原告）姚×鹏，男，1979年××月××日出生，汉族，销售业务员。
委托诉讼代理人侯和林，云南泰华律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人××县交通运政管理所（以下简称县运政所）因与被上诉人姚×鹏行政处罚纠纷一案，不服××县人民法院（2021）云2823行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人县运政所的出庭负责人王××，被上诉人姚×鹏的委托诉讼代理人侯和林均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人姚×鹏向原审提出诉讼请求：请求撤销云西腊运管罚(2021)183号行政处罚决定书；诉讼费用由县运政所承担。
原审认定的事实：2021年6月10日，姚×鹏以其注册的辽EL4XXX号车在“哈啰出行平台”接单后，驾驶云AGOXXX号车搭乘三名乘客前往勐仑镇，在平台上收取了三名乘客的车费76元，在前往勐仑的途中，双方约定，三名乘客返回景洪亦乘坐姚×鹏的车辆，并约定往返车费共计200元，除已在平台上支付的76元外，剩余的120元回到景洪再支付。当日该车辆由景洪行驶至勐仑镇曼掌村堵卡点时被民警査获并移交××县交通运政管理所。××县交通运政管理所接手调查后，认为姚×鹏事先并未发布出行信息，其将辽EL4XXX号车辆及云AGOXXX号车辆长期挂在“哈啰出行平台”目的就是接单、盈利，并非其主张的顺风车、拼车；其收取的费用不属于顺风车、拼车的分摊成本，已经远远超出成本。故认定姚×鹏属于未取得道路旅客运输证、未取得道路旅客运输经营许可，属于非法营运，遂依据《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条的规定，给予姚×鹏3万元的行政处罚。姚×鹏接到处罚决定书后提出听证申请，后撤回听证申请以行政处罚违法为由诉至原审法院。
另查明，姚×鹏所有的辽EL4XXX号车及其女朋友所有的云AGOXXX号车在“哈啰出行平台”上注册为顺风车。姚×鹏系浙江××宠物食品有限公司的销售员，因工作需要经常到普洱、景洪等地拜访客户。庭审中，姚×鹏称其本次到西双版纳是为了洽谈业务，因客户在勐仑，其从景洪前往勐仑的过程中为分摊一些费用，以“拼车”“顺风车”的方式搭载他人并向搭乘人收取少量费用，并非从事客运经营。
原审法院认为，本案系原告以被告向其作出的行政处罚决定书违法为由提起的行政处罚纠纷，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围并符合行政诉讼管辖的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，本案的争议焦点为原告利用“哈啰出行平台”搭载乘客的行为是属于“拼车”“顺风车”还是非法营运？云西腊运管罚（2021）183号行政处罚决定书是否合法、合理？对于原告利用"哈啰出行平台”搭载乘客的行为是属于“拼车”“顺风车”还是非法营运，应从以下几个方面考虑，首先，根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘服务信息服务平台等三方的权利和义务。案涉行程系原告从“哈啰出行平台”接到的订单业务，该平台根据其出行分摊费用计算规划，推荐该行程价格为72元，虽原告和乘客对返程进行了约定，但该返程并未实际发生，而被告仅简单以该车辆的油耗、车型、当日油价及合乘人合乘里程计算出往返景洪至勐仑共计成本费136.3元，忽略了车龄、绕路、拥堵等产生的油耗及实际产生的能耗等客观因素，得出原告收取的费用属于盈利的结论属于事实依据不足；其次，“哈啰出行平台”“哈啰顺风车”提供了跨区域合乘信息违反了相关规定，但该行为不能归责于原告，而应归责于平台。从本案查明的事实来看，原告所从事的工作确实需到普洱、景洪等地，其到达景洪后，作为“哈啰出行平台”注册的顺风车司机，通过该平台接到本案中搭乘的顺风车订单，与搭载出行路线大致相同的人共同分担出行成本，属于顺道搭乘乘客，符合私人小客车合乘的特征，该行为应认定为顺风车合乘。综合上述事实，原告搭乘乘客的行为不符合道路旅客运输经营行为的特征，不属于道路旅客运输经营的范畴，故被告以《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定对原告进行处罚的行为属法律适用错误，故对原告要求撤销云西腊运管罚（2021）183号行政处罚决定书的诉讼请求予以支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第六项的规定，判决撤销××县交通运政管理所作出的云西腊运管罚（2021）183号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告县运政所负担。
县运政所提出上诉请求：一、撤销××县人民法院（2021）云2823行初11号行政判决；二、驳回被上诉人姚×鹏在一审时的全部诉讼请求；三、判决被上诉人承担一审、二审案件受理费。
事实和理由：一、被上诉人拉运3名乘客未事先发布出行信息，不符合小客车合乘应事先发布出行信息的规定。根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）第一条第（十）项规范私人小客车合乘规定，私人小客车合乘必须由合乘服务提供者事先发布出行信息，在本案中，被上诉人并没有事先发布出行信息，被上诉人提交的第三组证据出差计划申请详情反映其于2021年4月21日提交的出差计划申请，计划出发日为2021年4月23日，计划结束日为2021年4月29日，计划前往地景洪、普洱，不是本次发布的出行信息，本次出行并没有事先发布出行信息，而是被上诉人在以车牌为辽EL4XXX号车辆在“哈啰出行平台”上所接的单，驾驶云AG0XXX车辆所载的3名乘客，其拉运前未事先发布出行信息，故其行为不符合国办发〔2016〕58号文件规定的小客车合乘应事先发布出行信息的规定。二、被上诉人收取3名乘客往返200元已超出成本，具有盈利目的，不符合小客车合乘规定的分摊部分出行成本或免费互助的出行方式的规定。国办发〔2016〕58号文件规定，小客车合乘是由合乘人分摊部分出行成本，而不是分摊全部成本，或者是免费互助不收取任何费用。上诉人已根据涉案车辆的油耗、车型、当日油价及合乘里程、过路费等计算出往返景洪至勐仑的成本费为136.3元以及用其他方式计算成本均未到200元,被上诉人收取200元的车费已超出了往返成本，故不符合小客车合乘分摊部分或免费互助的规定。原审法院认为上诉人忽略了车龄、绕路、拥堵等产生的油耗及实际产生的能耗等客观原因，上诉人认为一审法院的该认定缺乏依据，原审法院又根据什么依据来认定往返景洪至勐仑的成本标准？如没有成本标准，凭什么认为上诉人的计算成本方式是简单的计算得出的呢？被上诉人向上诉人提交的情况说明认为此次油耗加上磨损预计来回费用在160元左右，而其收取200元也已超过成本，不仅仅是分摊部分成本的问题，本案是存在盈利问题，只要存在盈利，哪怕盈利一分钱,就不符合上述规定。三、案涉车辆长期挂在“哈啰出行平台”，其目的就是以营利为目的。被上诉人的询问笔录证实了辽EL4XXX车辆和云AG0XXX号车辆挂在“哈啰出行平台”已经好几年了，长期接单，其目的就是为了盈利，而小客车合乘是临时性、偶发性，目的在于分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式，且事先发布出行路线、目的，小客车合乘与在平台上接单是完全不同的两种出行方式，不能混为一谈。原审法院认为被上诉人“所从事的工作确实需要到普洱、景洪等地，属于顺道搭乘乘客。”该认定与客观事实不符，并与被上诉人自己的陈述相矛盾，被上诉人提交给上诉人的情况说明中陈述“为了这一点点蝇头小利带来这么多麻烦真不值，本人也是刚刚丟了工作，加上生意亏钱，据此可证实，被上诉人首先认可是为了蝇头小利，其次被上诉人已未在岗上班，原审法院又是依据什么来认定被上诉人从事的工作确实需到普洱、景洪等地？其又是从事什么工作呢？根据被上诉人的询问笔录中陈述，云AG0XXX号车辆于2021年6月9日和2021年6月10日已连续在平台下单跑了2单，试问一个刚刚丟了工作的人，会因工作确实需要到普洱、景洪等地，且连续2天都需要跑吗？而被上诉人的情况说明中陈述其本人于2021年6月25日“从昆明下来景洪旅游，由于老婆去拍照，在家无聊想去勐仑玩一下”，其本人都说来景洪旅游，而原审法院却非要认定被上诉人是从事的工作需要到普洱、景洪，不知原审法院为何要这样不客观的认定呢？
综上所述，上诉人作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、处罚得当、程序合法，应当予以支持，原审法院认定被上诉人的行为是顺风车合乘的事实不清、证据不足，作出的判决错误。原审法院作出的不公正判决，将会造成众多人打着合乘车的旗号进行载客，将会给上诉人的管理带来很大影响。请二审法院明查，依法作出客观公正的判决。
被上诉人姚×鹏辩称，答辩人认为一审判决事实清楚，法律适用准确，应当予以维持。一、答辩人姚×鹏以私人小客车搭载他人并收取小量费用的行为系典型的“拼车”“顺风车”行为，不属于“非法营运，首先，从形式上讲，姚×鹏是通过“哈啰出行”APP的“顺风车”平台发布出行信息，并与王×等3人达成合意，搭载3人前往勐仑镇的。姚×鹏选择哈啰出行APP顺风车平台，而并未选择“滴滴打车”或者其他的营运类的APP。并且，在注册顺风车主时，对注册车辆的要求中明确“非营运车辆，7座及以下车辆，本人车或者亲友车辆均可认证”。这表明，姚×鹏在哈啰出行APP上注册为“顺风车主”时，已经明确表明其在主观上仅有开“顺风车”搭载乘客、分担费用的意思，而并没有“非法营运”的故意。其次，从实质上讲，姚×鹏通过“哈啰出行”顺风车平台收取的费用数额低于实际出行成本，即使加上尚未发生的往返景洪城区与助仑镇的全部200元费用，也远低于包括油耗、过路费、车辆保养、损耗以及车主的食宿费用在内的全部成本，属于“分摊部分出行成本”的情形，没有盈利的可能性，因此不属于“非法营运”的行为。上诉人认为出行成本仅包括油费和过路费是不准确的，因为姚×鹏不是本地人，姚×鹏不可能为了一天200元的收入，专门在景洪吃住而跑这一单。二、上诉人对答辩人进行行政罚款在程序上、实体上均存在严重错误。首先，从程序上讲，在案证据不能证明所有的执法人员均具有执法资格。特别是本案系由××县公安局勐仑派出所移交给上诉人的。而勐仑派出所不具备查处“非法营运”案件的资格。并且，上诉人提供的证据仅能证明其单位的办案人员李×、唐××、王×、陈×、次×等工作人员具有执法资格，没有提供任何证据证明最初对姚×鹏进行执法的勐仑派出所的执法人员不少于两人且具有执法资格。其次，从实体方面，《行政处罚决定书》对事实的定性错误，适用法律不当。如前所述，姚×鹏的行为性质为“拼车”“顺风车”，而不是非法营运，而《行政处罚决定书》以姚×鹏非法营运为由，依据《中华人民共和国道路运输条例》第十条和第六十三条的规定，对其进行处罚，对事实的定性、法律的适用均存在错误。再次，从执法理念上讲，《行政处罚决定书》违反了依法行政原则和诚信原则。依法行政原则的基本精神是法无禁止皆可为。法律不仅没有禁止“拼车”“顺风车”搭载乘客并分摊出行成本的行为，相反，2016年颁布的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称“国办意见”）认为私人小客车合乘（也称拼车、顺风车）“有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展……”，因此,以“拼车”“顺风车”的形式搭载乘客并分摊出行成本的行为是完全合法的；对行政机关而言，法无授权即禁止。现行法律、法规均没有规定对以私人小客车合乘的行为进行处罚，因此，包括上诉人在内的任何行政机关均无权对此种行为进行处罚。诚信原则要求法律、法规及规章一经颁布，除非经法定程序修改，不得出尔反尔、朝令夕改，更不得在执行过程中随意变通打折扣。2016年下发的《国办意见》明确指出私人小客车合乘（也称拼车、顺风车）有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展。基于此，姚×鹏等私家车主才放心地注册“顺风车主”并以“顺风车”的形式搭载乘客、与搭乘者分摊出行费用。而上诉人却因此对姚×鹏进行处罚，不仅违反了《国办意见》的明文规定，而且违反了诚信原则。如此上有政策、下有对策的违法执法如果不予以纠正，势必造成人民群众无所适从，严重损害国家法律法规的权威和公信力。
综上所述，上诉人对姚×鹏的行政处罚无论在程序上还是在实体上均存在重大问题，严重违反了相关法律、法规和规章的明文规定，恳请二审人民法院依法驳回其上诉请求，维持原审的正确判决。
庭审中补充以下意见：1.答辩人针对上诉状中其拉运3名乘客未事先发布出行信息，不符合小客车合乘事先发布出行信息的规定，这不是事实。实际上姚×鹏是用自己的小客车注册了两张车，一张是其自己的，一张是女朋友的，都注册在姚×鹏的APP上我的爱车下面，他是用其中一张车发布的出行信息，在与乘客达成协议之后，因为这个车辆的其他问题，换用了另外一张车去接人，只是发布信息的车和接人的车不是同一张车，但都是注册在姚×鹏名下，是没有影响的。在案证据都显示姚×鹏已事先发布了出行信息。2.关于上诉状中提出的成本计算问题。姚×鹏的出行成本不能仅包括油费和过路费，还有姚×鹏因为在西双版纳没有住处，其食宿等开支也应算作成本，这一趟远远超过200元，具体计算方法在原审中已阐述。3.上诉人认为案涉车辆长期挂在哈啰出行平台，其目的就是以营利为目的，这也不是事实。代理人也注册成为一名哈啰车主，但没有发布任何出行信息，到目前没有接到过一单，所以要有接单是以发布出行信息为前提，而不是把车挂在平台上，就是为了接单、就是为了盈利，这没有必然的因果联系。4.上诉人提到姚×鹏所作的情况说明，实际情况是上诉人当时让姚×鹏写个情况说明，说得可怜点，上诉人领导可能会同情，对其少处罚一些，基于这个目的，姚×鹏就自己编造了情况说明中的内容。
二审期间，被上诉人提交以下新证据：
1.哈啰出行行程信息1份，欲证明姚×鹏2021年6月10日13:10发布出行信息并与王×等3人达成拼车意愿，该订单因被运政查处而于18:48取消。
2.加入哈啰顺风车的条件（哈啰出行版）1份；加入哈啰顺风车的条件（哈啰车主版）1份，欲证明加入哈啰顺风车，对车辆的要求为非运营车辆、7座及以下车辆、本人车或亲友车均可认证。
经质证，县运政所对证据1的真实性认可，合法性和关联性以及证明观点均不认可。对证据2的三性以及证明观点均不认可，认为好多平台是打了顺风车的名义进行营利。
上诉人县运政所无新证据提交。
本院认为，被上诉人提交的2组证据，内容真实、形式合法、与本案具有关联性，均予以采信。
原审认定的事实清楚正确，应予以确认。
本院经审查认为，关于被上诉人姚×鹏利用“哈啰出行平台”搭载乘客的行为是否属于非法营运的问题。首先，参照《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》第一条第（十）项的规定，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。二审中，姚×鹏提交了案涉车辆通过“哈啰出行平台”发布出行信息以及后又取消的证据，后乘客亦通过平台向姚×鹏支付了76元。虽然姚×鹏与乘客对返程进行了约定，但并未实际发生，上诉人仅凭自己计算的往返成本费136.3元就认定姚×鹏收取的费用属于盈利，其事实依据不充分。再者，本案的相关证据显示姚×鹏并非常住景洪，而是具有工作需要或者游玩的目的来到景洪，其作为“哈啰出行平台”注册的顺风车司机，通过该平台接到本案中搭乘的顺风车订单，与搭载出行路线大致相同的人共同分担出行成本，属于顺道搭乘乘客，符合私人小客车合乘的特征，案涉行为应认定为顺风车合乘而非道路旅客运输经营。综上，上诉人以《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定对姚×鹏进行处罚的行为属法律适用错误，应予撤销，原审处理正确。上诉人的上诉请求无事实依据，不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人××县交通运政管理所负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭建地
审判员 喻 莉
审判员 裴 锫
二〇二二年三月十五日
书记员 苏 庆
