32号令第四条规定：本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。32号令认定国有企业包含国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业和国有实际控制企业，笔者对这四类国有企业分别进行解读。下文中笔者将政府部门、机构、事业单位简称为国有单位，将政府部门、机构、事业单位、国有独资企业、国有全资企业统称为国有主体（即：国有成分为100%的单位和企业）。国有独资企业是单独一个国有单位（包括政府部门、机构、事业单位）出资作为股东或出资主体设立的企业，“独”字便代表国有独资企业的所有者仅为一个主体，所形成的企业国有成分为100%。![]()
（二）国有全资企业：对应第四条第（一）款第二句
国有全资企业的出资主体相对分散，通常系两个以上国有单位（包括政府部门、机构、事业单位）或者国有独资企业，所形成的企业的国有成分为100%，其与国有独资企业的不同之处有两点，一是其出资主体的数量可以且一般为多个，二是其出资主体范围在国有单位的基础上增加了国有独资企业、国有全资企业两类主体。需要注意，国有独资企业的各级全资子企业是何性质在实务中存在争议，有观点认为其属于国有独资企业、亦有观点认为其属于国有全资企业。笔者赞同第二种观点。现行《中华人民共和国公司法》（以下简称“公司法”）第六十四条明确规定：“本法所称国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。”公司法关于国有独资公司的界定可以为我们认定国有独资公司的全资子公司提供参考，公司法明确规定了国有独资公司的出资主体为国家、国务院、地方人民政府授权的本级人民政府国有资产监督管理机构，国有独资公司不在此列，据此，国有独资公司的全资子公司并非属于国有独资公司。32号令规定的国有全资企业的概念为：政府部门、机构、事业单位、国有独资企业直接或间接合计持股100%的的企业为国有全资企业，笔者认为此处的“合计”同第（三）款之规定，既可指向单独出资，亦可指向共同出资，因此，国有独资企业或国有全资企业的各级全资子企业的性质应为国有全资企业。![]()
注：x%+y%+m%+n%+t%=100%(x,y,m∈[0,100),n,t∈[0,100]）
按照条文表述，国有控股企业应分为两类，一类是国有主体第一次对外出资掺杂民营成分的情形，另一类是国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业持股超过50%的各级子企业。具体条件为：若国有主体单独对外出资，则其股权比例应超过50%；若国有主体合作共同对外出资，则其股权比例合计应超过50%，且其中一个国有主体应为所形成的企业的最大股东。满足上述条件之一，即可成为32号令第四条第（二）款所规定的国有控股企业。
第一类国有控股企业股权结构图示例：
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第二类国有控股企业为第四条第（三）款所述，即国有独资企业、国有全资企业、上述第一类国有控股企业对外出资股权比例超过50%的情形，此处的股权比例仅能单独计算，即一个出资主体的股权占比就须超过50%。
第二类国有控股企业股权结构图示例：
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经过前述（二）、（三）款的对比，不难发现，国有独资企业、国有全资企业单独对外出资超过50%的子企业（所形成的企业为国有控股企业）规定了两次，即（二）、（三）款规定的情形部分有所重合。为此，笔者尝试将第（三）款中的“（一）、”删掉，从而形成界定国有控股企业的另一种思路：以掺杂民营成分的次数为标准，将国有控股企业分为“国有一级控股企业”和“国有二级控股企业”。如此，既可将重合情形去除，又可令条文逻辑更为清晰，下文展开叙述。
国有一级控股企业同前述第一类国有控股企业，是国有成分为100%的单位、企业（即上文所述国有主体）第一次对外出资、掺杂民营成分，形成的国有控股企业，笔者在此不再赘述。（三）本条第（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；笔者将32号令第四条第（三）款中的“（一）、”删掉，即删除了国有独资企业、国有全资企业对外出资股权比例超过50%的情形，则第三款规定变成了国有二级控股企业的界定：国有一级控股企业单独再对外出资，拥有产（股）权比例超过50%的各级子企业。注意，国有二级控股企业与国有一级控股企业的重大区别在于其只能单独出资计算产（股）权比例，而不能和其他出资主体合计计算，且本次对外投资是第二次或多次掺杂民营成分。若多个国有一级控股企业对外出资，各主体股权比例均未超过50%，但合计超过50%，则形成的企业并非国有控股企业。笔者删除“（一）、”，将第（三）款修改为特指国有二级控股企业，理由如下：一是基于逻辑关系，本条第（一）款特指由国有单位出资形成的国有独资企业、国有全资企业的这两种类型，本条第（二）款承接本条第（一）款，特指由国有单位、国有独资企业、国有全资企业出资形成的国有一级控股企业，根据层层递进的逻辑关系，本条第（三）款可承接本条第（二）款的国有一级控股企业再对外出资，形成了国有二级控股企业，第（四）款特指国有实际控制企业，这四款分别规定了国有企业的不同类型，层次分明。二是基于笔者修改后仅删除了原文第（二）、（三）款中重复的部分，相对于法条原文而言，国有控股企业的具体类型并未减少，因为“第（一）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%”的企业形成的是第（二）款所列企业，即国有独资企业、国有全资企业对外出资，拥有股权比例超过50%的企业为国有一级控股企业，第（二）款已经将这种情形规定出来，国有一级控股企业可根据第（三）款的规定继续对外出资。![]()
此款可以理解为兜底条款，在实践中，尽管某些国有主体、国有控股企业的产（股）权占比可能不是很高，但能实际控制目标企业，并且产（股）权占比高于其他股东，此类企业可称之为国有实际控制企业。即：国有单位、国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业的出资比例不足50%，但为第一大股东，且能实际控制支配该企业。根据公司法第216条第（三）款规定，“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”尽管该规定可能并不完备（该条文明确排除了股东身份与实际控制人身份的重合，但实际上，公司的实际控制人亦可作为公司的小股东持有公司股权），但有助于我们理解实际控制的定义，实际控制往往涉及多个层面，包括但不限于公司内部结构治理、股权设计、股东会、董事会议事程序以及表决程序的设计、董事会人员构成的设计、公司章程、股东投资协议特殊约定等，需要综合判断。下面笔者以有限责任公司M为例，就投资者实现对目标公司“实际控制”的常用路径作如下分析：[1]根据股权集中度的不同，公司股权控股结构可以分为绝对控股模式和相对控股模式。有限公司的股东会是公司最高权力机关，普通事项通常经二分之一以上表决权即可通过，特殊事项（包括增减资、合并、解散、修改公司章程等）需三分之二以上表决权即可通过，通常来说，股权比例达到67%以上即为绝对控股，股权比例超过50%为相对控股。若某股东股权比例未超过50%，若想实现对目标公司的控制，可通过在公司章程/股东投资协议中进行表决权的特殊设计。举例说明，若M公司的股东为A、B、C、D，持股比例分别为20%、40%、20%、20%，A股东欲控制M公司，可在M公司的章程中约定，A、B、C、D在股东会中的表决权比例为70%、10%、10%、10%，即B、C、D股东分别将30%、10%、10%的表决权让渡给A股东，使得A股东拥有70%的表决权，对M公司股东会实现了绝对控制，从而控制整个公司的经营、管理。有限公司的董事会是公司的决策、执行机构，管理公司的日常事务，相较于股东会，董事会的召开更为频繁，因此掌控公司的董事会尤为重要。董事会实行一人一票的表决机制，通常半数以上即可通过表决，因此拥有目标公司过半数的董事提名权或任免权可控制董事会。举例说明，在现行公司法下，若M公司设置了五人董事会，可在公司章程中约定A股东有权提名三名董事，即可控制董事会。若M公司不设董事会而设执行董事，则执行董事应由A股东提名或任免。在控制董事会的同时，A股东还可争取经理、财务负责人的提名权，便于掌控公司的经营/财务管理权。注意，在现行公司法下，规模较小或者股东人数较少的有限责任公司可设执行董事，但新《公司法》下为设置一名董事，而非执行董事[2]。根据《上市公司收购管理办法》第八十三条，“一致行动，是指投资者通过协议、其他安排，与其他投资者共同扩大其所能够支配的一个上市公司股份表决权数量的行为或者事实。”实践中，某股东的股权比例无法形成对目标公司的绝对/相对控股，可通过与其他股东在投资协议中约定一致行动条款或另行签订一致行动协议，要求其他股东在股东会、董事会上行使表决权时与该股东保持一致的方式来实现其对目标公司的实际控制。例如，M公司的股东为A、B、C、D，持股比例分别为21%、30%、23%、26%，A股东欲控制M公司，可与B股东签订一致行动协议，要求B股东在股东会表决时与A股东保持一致意见，从而使得A股东在股东会的表决权达到51%，从而控制股东会。[3]但一致行动协议并不限制股东减持，例如B股东转让股权后，一致行动协议中的权利义务不当然地随股权的转让而转移给受让方，这就导致A股东的权益无法保障，且一致行动协议通常设置一定的期限，随时可能解除，导致所形成之控制权并不稳定。现行公司法第一百零六条规定，股东可以委托代理人出席股东大会会议，代理人应当向公司提交股东授权委托书，并在授权范围内行使表决权。因此，股东可通过与其他股东签订表决权委托协议的方式，实现对公司的控制。例如，M公司的股东为A、B、C、D，持股比例分别为27%、26%、25%、22%，A股东欲控制M公司，可与B股东签订表决权委托协议，约定B将26%的表决权无条件及不可撤销的委托给A行使，从而使得A股东在股东会的表决权达到53%，从而控制股东会。然而，《民法典》第933规定，委托人或者受托人可以随时解除委托合同。因此在实践中，不可撤销的表决权委托能否对抗任意解除权存在争议，这也会导致公司控制权不稳定。
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