域外 | 周一帆：国家安全例外下的美国对华科技竞争的规则表现、价值转变和实施限度

国家安全例外是国家安全问题在国际法上的规则表现和制度实践。近年来，国家安全问题已成为高悬在主权国家之上的“达摩克利斯之剑”。以新自由主义理念为主导的国际经济法律秩序正走向衰落，新的规则体系尚未形成。全球化的巨轮正经历着前所未有的风浪，是前进还是后退？无论何种，巨轮的转向都将掀起滔天巨浪。不管是积极追求，还是被动应对，都势必会对置身其中的国家或地区形成巨大考验。

与此同时，科技创新作为一种“创造性破坏”力量，既极大推动了社会进步，也让国家安全问题成为日渐逼近的“冰山”。“科林格里奇困境”（Collingridge Dilemma）告诉我们，在新兴技术治理中存在一种所谓的“悖论”，即在技术发展的早期阶段，人们由于缺乏对技术成熟后的社会影响及其危害的确切认知，很容易错过最具技术可行性和经济合理性的干预时机；然而，只有该技术走向市场、走向社会，其不利的后果才能显现，但到那个时候人为的干预和控制即便可能，也会变得十分困难、昂贵和迟缓。

这一困境在全球技术治理变革和中美科技竞争加剧的背景下呈现出更加复杂、多样的特征。在2022年10月美国白宫发布的《国家安全战略》中，拜登—哈里斯政府明确将中国视为“唯一既有重塑国际秩序意图，又日益具备经济、外交、军事和技术实力去这么做的竞争对手”。为此，美国政府提出通过投资国内实力基础和国际地位等方式，同中国展开在技术等领域的比拼和竞争。将中国视为美国国家安全的威胁来源，并企图通过科技竞争的方式限制中国的崛起，是美国政府如此不遗余力的动机和目标。以此为导向，美国政府就此铺开了对华“攻防兼备”的科技竞争体系。

回归本真，如何从规则层面解读和应对美国以国家安全为名实施的对华科技竞争？对于该问题的研究，目前学术界主要呈现出两种路径。一是从国家安全的含义和发展出发，揭示其与新兴技术治理的联系。例如，郭滕达等认为新兴技术拓展了国家安全的“时空领域”，给国家安全实践造成了不小的挑战，必须推动相关领域新兴技术治理的“范式转变”。二是围绕美国对华科技竞争体系，阐释其特点、对我国的影响及应对措施。例如，余南平等指出美国对华技术博弈采取“切割和封锁”的策略，迫使双方主动和被动地陷入更加激烈的“博弈状态”，给全球治理、国际关系和秩序带来更多的不确定性。

通过梳理既有文献可以发现：在研究对象上，前述第一种路径更注重从一般性原理出发，揭示新兴技术治理与国家安全的关系，而美国的国内外政策只是其中的例证之一。第二种路径则将研究直接聚焦于美国对华技术竞争，并借助国家安全理论、国际政治等视角进行解读分析。在研究方法上，目前大多数研究还是选择国际政治或经济学的研究范式，虽然存在一部分国际法文献直面国家安全例外的规则理论和实践，但都没有从规范层面把握“美国对华科技竞争”和“国家安全例外”间的内在联系，更无法进一步论证这种国家实践中的价值转变和实施限度。

造成这种现象的重要原因在于国家安全学、国际政治学和国际法学在该问题上研究的“错位”。为此，本文尝试引入国际法中的国家安全例外制度作为分析论证美国对华技术竞争的框架和尺度，并进一步结合国际政治学理论展开价值判断和实践裁判，以期回应理论和现实需求。

对于毁灭的恐惧和生存的渴望，使得安全成为人类永恒的命题。国际法作为国际交往过程中形成的法律规范，其最终目的也是维护其主体的“权益与安全”，只是由于国际社会的特殊性，国际法在“执行方式或强制程度”上，对其主体安全的维护具有自身的特点。从现有的制度来看，在国际公法上，国家安全例外（security exceptions）集中体现为国家自卫权（right of self-defence），而在国际经济法上，其则是以国家安全例外条款的形式出现。无论是国家自卫权还是国家安全例外，都是国际法维护国家安全的规则表现和制度实践。

（一）国际公法上的国家自卫权

国家自卫权是指国家在“遇到外来武装攻击时可以采取相应的武力措施进行反击的权利”。它是国家自保权（right of self-preservation）不可分割的一部分。国家的自卫权是任何主权国家与生俱来的“自然权利”。

国家的这种自然权利是对国际法上普遍禁止使用武力原则的例外，也是国家安全例外在国际公法上的体现，其目的在于“保卫国家自己的生存和独立”。二战结束以来，普遍禁止使用武力已成为国际法上的基本原则。《联合国宪章》第2条第4款明确表明：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”其背后的理念是，国与国之间应放弃通过“个体”或“个体同盟”的方式保障国家安全，而是以集体安全制度（collective security），“从世界整体角度防止或控制战争”，使之成为“在主权国家组成之国际社会中，用以控制使用武力、保障和平的一体化措施”。因此，当战争不再是国家自保权的合法理由、普遍禁止使用武力成为原则时，自卫权便成为仅存的例外之一。

尽管如此，自卫权的例外并非绝对的、无条件的。总体而言，国家行使自卫权至少应有两方面的约束。一方面，武装攻击（armed attack）是行使自卫权的前提。只有在发动武力攻击的情形下，国家才有权采取自卫措施，而如果只是因另一国“违背条约义务或未履行其他国际义务”致使“一国的权利或利益受到侵害”，从而引起国际争端，则应以和平的方式而非诉诸武力去解决。此外，原则上武力威胁不构成自卫权行使的前提，“除非武力威胁到了不采取武力不能消除的程度”。

另一方面，武装自卫必须符合必要性（necessity）和相称性（proportionality）。国际法院在1986年“尼加拉瓜诉美国”案的判决中明确指出，对武装冲突的自卫措施必须符合必要性和相称性标准，而这是习惯国际法中确立的要求。必要性标准，要求国家根据“当时合理知晓的事实得出合理的结论”——认为“已经发生的或迫在眉睫的武装冲突”使其需要采取相应的自卫措施。其中，紧迫性（imminence）是重要的衡量标准，即国家没有时间采取避免或制止武装冲突的非武力措施。与之相比，相称性的判断则较为困难。总体而言，它要求武装自卫的行为不能有“任何不合理和过分的成分”，并且应在必要的限度内进行。其中，需要考虑整个行动的规模、使用的武器种类及其深远的风险等。

（二）国际贸易法上的国家安全例外

如果说国家自卫权是国家安全例外的国际公法表述，那么国家安全例外条款则是国家安全投射在国际经济法上的“倒影”。世界贸易组织（WTO）是“执牛耳者”。早在筹备之初，关于商业政策章节例外的条款便已出现在美国等国家的宪章草案中。而后在1947年7月3日的日内瓦会议中，谈判代表们一致认为此种例外不应仅适用于商业政策，而应适用于整体条约的例外。因此，相应的安全例外条款也被从商业章节中拿出，独立为“国际贸易组织宪章草案”（Draft of Charter for International Trade Organization）第七章第94条，而该条款的内容和我们现在看到的第21条安全例外条款几乎完全一样。

以《关税与贸易总协定》（GATT）第21条为例，从规则表述可以看出，安全例外条款允许成员为维护国家“基本安全利益”（essential security interests）而采取违反协定项下义务的措施，但同时也警惕和防止成员“以维护国家安全为名、行贸易保护之实”。在GATT时期，安全例外条款仅出现在少数争端中，且都未得到有效澄清，自WTO建立至今，准司法化路径愈发清晰。例如，“俄罗斯关于过境运输的措施案”（以下简称“俄罗斯过境运输案”）、“美国对钢铁和铝产品采取的若干措施案”（以下简称“美国钢铁和铝产品案”）和“美国原产地标记要求案”（以下简称“美国原产地标记案”）等都对安全例外条款进行了不同程度的解释适用。大体可以归纳为以下三个方面：

一是安全例外条款的可管辖性。WTO专家组在2019年4月的“俄罗斯过境运输案”报告中，直面俄罗斯的质疑，即专家组缺乏审理GATT第21条安全例外项下成员措施的管辖权，明确表示专家组“有权裁定与行使其实质性管辖权有关的所有事项”。此外，WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）中没有关于援引第21条（安全例外）争端的特别或附加条款，因此专家组认为，俄罗斯在争端中援引该条款属于专家组审理的职权范围。

“美国钢铁和铝产品案”中，专家组坚持了上述立场，并表示“这种审查的范围和性质”源于该条本身的规定以及DSU的要求，其中，特别认可了世贸组织争端解决机制在“为多边贸易体系提供安全性和可预测性”方面发挥的作用。因此，无论是规则的表述和形成，还是争端解决的审理实践，确立安全例外条款的管辖权已是事实，但这并不意味着否认成员的自主判断权利。在成员保留自决权的同时，形成专家组和上诉机构合理的审查原则和规则才真正符合安全例外“蕴含和追求的平衡”。

二是国家基本安全利益的解释适用。国家基本安全利益是GATT第21条安全例外下的核心概念。这不仅决定了与第20条一般例外功能上的区别，还明确了第21条适用的范围。“美国原产地标记案”中，专家组明确表示，联合国是处理国际和平和安全等政治性事项的主要国际组织，WTO的成立是为“在与本协定附件所含协定和相关法律文件有关的事项方面”，给成员间处理其贸易关系提供一个共同的制度框架，既然相关协定曾多次出现“基本安全利益”或类似表述，因此该问题的政治性本身并不能阻碍专家组的审理。

然而就其内涵而言，专家组只是表示，“基本安全利益”显然是一个比“安全利益”含义更窄的概念，并且应该被理解为“与国家基本职能”相关的利益，即国家“保护其领土和人民免受外部威胁，以及维护内部法律和公共秩序”。但专家组仍坚持由成员自行判断其“基本安全利益”，因为“被认为与保护一个国家免受这种外部或内部威胁直接相关的具体利益，将取决于有关国家的具体情况和看法，并可能随着情况的变化而变化”。

三是善意原则的合理限制。尽管规则文本和专家组报告均明确了成员可以自行决定其基本安全利益，但这绝不意味着没有限制。“俄罗斯过境运输案”中，专家组明确指出，成员的自由裁量权应受到善意原则（principle of good faith）——一般法律原则和国际法基本原则之一——的限制，而这是《维也纳条约法公约》第31（1）条和第26条中明文记载的。

此外，专家组表示，成员不得利用第21条安全例外条款作为逃避义务的手段，例如，仅仅是将其承诺保护和促进的贸易利益“重新贴上”基本安全利益的“标签”，从而试图摆脱“互惠互利”的多边贸易体系安排。这不仅要求基本安全利益的定义应符合善意原则，而且成员在与其采取的措施之间的联系也应符合善意原则的要求。进一步而言，有关措施应满足与声称的基本安全利益间最低限度的合理性要求（a minimum requirement of plausibility）。

（三）国际投资法上的国家安全例外

与国际贸易条约的实践类似，国家在签订的国际投资协定中也会通过明示的条款保护其基本安全利益，但不同之处在于国际投资协定中的安全例外条款是从公共秩序例外项下逐步发展而来，且尚无统一的表述。根据联合国贸易和发展会议（UNCTAD）数据库，在全球统计的2583 个国际投资协定中，包含安全例外条款的有400 个（占比15.5%），对安全例外情形进行列举的有160个（占比6.2%），明确安全例外具有自裁性的有153个（占比6.0%）。

自20世纪90年代以来，随着国际投资协定数量的增长，包含安全条款的协定数量呈现逐年递增的趋势，尤其是在阿根廷系列案件后，双边投资协定（BITs）中规定安全例外条款的比例保持在较高的水平，且区域性自由贸易协定的投资章节也开始尝试类似的做法。除数量占比的增长以外，国际投资协定中的安全例外条款还表现出主观性判断标准的增加、实施强度的加大和安全范围的持续扩张。

而从仲裁庭的理解来看，国家安全的概念是处于不断变动和发展中的，尽管如此，其仍有边界限制，且依赖于仲裁庭在个案中进行裁判。例如，20世纪90年代末经济危机蔓延，阿根廷政府接连采取了紧急措施，致使外国投资者的利益遭受损失，由此引发了一系列投资争端仲裁案件。在这些案件中，仲裁庭尽管认为严重的经济危机可能威胁到国家安全，但对于阿根廷的经济危机是否符合该种情形却意见不一。除此以外，与上述国际公法和国际贸易法中的实践做法类似，仲裁庭往往要求国家采取的措施和目标之间满足“必要”或“旨在”等关联性要求，以及除非明文规定，否则国际投资协定中的安全例外条款不属于国家自我判断型条款，仍需受到仲裁庭的审查。

长期以来，美国政府坚持将“技术创新能力与国家安全、经济繁荣和社会稳定紧密联系”，服务于国家安全、地缘政治和意识形态等战略，体现出强烈的“技术民族主义”色彩。在竞争格局日益主导中美关系的当下，拜登政府为维护美国在全球科技领域的垄断优势，延续前任特朗普政府对华的强硬技术路线，融入更多意识形态和地缘政治色彩，企图以多边主义的“大国技术竞争”取代单边主义的“全面脱钩战略”，逐渐形成了重塑国内技术竞争优势、完善技术管制和强化同盟伙伴合作的“攻防兼具”的对华科技竞争规则体系。

（一）美国对华科技竞争的规则表现

近些年来，美国对华战略发生重大转向，在科技领域表现得尤为突出。2017年特朗普政府在《国家安全战略》中指出，中国对美国的“国家安全创新基础（NSIB）”构成严重挑战，因此美国政府有必要借助国内和国际手段予以应对。拜登政府上台后，更是延续此种基调，并试图构建更广泛全面的对华科技竞争战略，对内重塑竞争优势，对外选择性脱钩断链，同时寻求在盟友间建立科技联盟，以“小院高墙”确保美国在全球的影响力和领导力。

1. 重塑国内技术的竞争优势

一是确立关键和新兴技术的标准和清单。关键和新兴技术（C&ET）被认为是“对美国国家安全优势，包括军事、情报和经济等至关重要的技术”。根据拜登政府2023年5月份发布的最新报告，通信和网络技术、半导体和微电子、人工智能和机器学习等14个领域被纳入其中，以实现投资、参与、劳动力、完整性和包容性4个方面的政策目标。制定这一标准和清单将有助于实现这些技术的普遍安全性和互操作性，协同政府部门、学术界和产业界，以及全球的盟友和合作伙伴对这些技术进行长期投入，从而确保美国在其中的领导力、竞争力和创新力。

二是加大对国内半导体研发、制造和劳动力发展的补贴力度。《2022年芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act of 2022，以下简称《芯片法案》）为此提供约527亿美元的支持。此外，《芯片法案》还为半导体和相关设备制造的资本支出提供25%的投资税收减免。为推动美国在未来技术的全球领导力，《芯片法案》还投入大量的公共投资，用以支持人工智能、生物技术和计算机等新技术领域的研发，确保美国在这些对未来的经济竞争力和国家安全至关重要的领域能保持足够的优势地位。

三是设立“护栏规则”限制美国财政补贴流向中国。《芯片法案》是美国政府首次通过立法的形式限制接受美国资金的半导体企业在中国“扩建或新建”先进半导体产能。根据《芯片法案》规定，这些“受关注的外国”（foreign country of concern）被认为从事有损于“美国国家安全或外交政策”的行为。除非生产28纳米或更早的以及其他传统半导体（legacy semiconductor），否则接受补贴的企业，无论是美国企业还是中国企业，都将面临“二选一”的困境。

2. 完善对华技术管制体系

一方面，强化对中国关键技术和重点企业的出口管制。在中美贸易摩擦背景下出台的《2018年出口管制改革法》（ECRA，以下简称《管制法》）不仅改变了美国长期以来缺乏系统稳定的出口管制法律依据的困境，同时打下了美国优先、遏制中国的“烙印”。值得关注的是，《管制法》增加了“新兴和基础技术”（emerging and foundational technologies）的出口管制限制并强化了出口管制的域外管辖权。

“新兴和基础技术”是指对美国国家安全至关重要，且不属于第4565（a）（6）（A）条第（i）至（v）款中的关键技术。除非符合例外规定，否则应限制这些技术的出口、再出口或国内转让，并将其列入多边出口管制的技术管制清单。这些规定不仅赋予了美国政府以维护国家安全为名对华实施“新兴和基础技术”出口管制的权利，而且这种“开放性和不确定性”也增加了相关领域和产业的合规风险和隐患。

另一方面，强化出口管制的域外管辖权，从而使得中国的有关个人或企业等也纳入《管制法》的适用范围。例如，美国总统应控制“受美国管辖的物品的出口、再出口和国内转让，无论是美国人还是外国人”，以及不论是居于何处的美国人从事的与“外国军事、安全或情报部门”等相关的特定活动。再例如，部长可以代表美国总统行使包括“根据适用法律在美国境内和境外进行调查”在内的若干权力。

从《出口管理条例》（EAR，以下简称《管理条例》）的执行来看，中国已被纳入“商业国别清单”（Commerce Country Chart），且国家安全、生物武器、导弹技术等也被列为六大类管制原因。美国商务部工业和安全局（BIS）去年10月17日进一步严格限制了向中国出口“人工智能相关芯片、半导体制造设备”，并将多家中国实体增列入出口管制的“实体清单”。可以看出，美国政府这种基于物项和目的国等多种因素的管制体系，势必使得其行政权力得到扩张，最终服务于国家战略目标。

美国政府除了限制对华关键产品和技术的出口，还通过加强国内的外资安全审查制度，限制中资企业赴美生产经营。国家安全审查制度是资本输入国建立的有别于一般投资审批制度的特别国内审查制度，其目的在于防止外资并购对国家安全和利益造成不利影响。近年来，美国政府试图通过泛化国家安全概念、强化外资安全审查，来重点调查与“关键技术领域”“关键基础设施”“敏感信息”“国资背景”等有关的中资企业，从而实现其限制中国、维护霸权的战略目标。

以特朗普政府时期签署的《2018年外国投资风险审查现代法案》（FIRRMA，以下简称《投资法案》）为例，在原有基础之上，《投资法案》进一步强化了美国外国投资委员会（CFIUS，以下简称“投资委员会”）的监管职能，全面提升对可能影响美国国家安全的外国投资审查力度。此外，《投资法案》还扩充了国家安全风险的考量范围，纳入了“关键技术或关键基础设施”“个人身份信息、遗传信息或其他敏感信息”“恶意网络活动”等受关注交易。这不仅预示着外资安全审查已突破“传统国家安全行业”，向着新技术、新产业和新领域扩充，更成为大国立法竞争的“仿效对象”。

在对外投资层面，美国也逐步对华采取类似限制措施。例如，为防止美国的跨境投资帮助相关国家提升其开发“敏感技术和产品”的能力，拜登总统于2023年8月9日签署行政命令，明确将中国纳入“受关注国家”（country of concern），限制美国在中国“半导体和微电子”“量子信息技术”以及“人工智能”相关行业的投资，认为中国在相关领域的快速发展对美国的国家安全造成了“威胁”。

3. 建立伙伴间的科技联盟

与特朗普政府显著不同，拜登凭借伙伴间的多边联盟，企图重塑美国在全球的领导力，并借此注入更多“意识形态”色彩来强化这种结盟的正当性。在对华科技竞争领域，美国政府以“小院高墙”为指导理念，以选择性地“脱钩”“断链”为实施策略，积极促成伙伴间在技术转让、出口管制、供应链安全等方面的合作，确保在“安全关切和经济利益”双重基础上保障“科技联盟”的建立和运转。

作为美国在印太地区的重要合作框架之一，总统拜登于2022年5月在日本东京启动的“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，以下简称IPEF）旨在促进14个经济体的“韧性、可持续性、包容性、经济增长、公平性和竞争力”。以支柱之一的供应链为例，IPEF强调通过“鼓励供应链多样化”、“调动投资，鼓励技术合作并为发展熟练劳动力、关键基础设施、工业能力和加强互联互通创造机会”以及“合作解决供应链中的物流瓶颈和薄弱环节”等手段，构建安全和有韧性的供应链。换言之，IPEF企图通过打造“供应链联盟”、实现“友岸外包”，进一步将中国排除在全球供应链和技术合作体系之外。

（二）美国对华科技竞争的价值转变

“技术民族主义”（techno-nationalism）是美国学者罗伯特·莱克（Robert Reich）于1987年5月在《大西洋月刊》（The Atlantic Monthly）上发表的一篇评论性文章中提出的见解。尽管文章的起因是美国面临日本半导体技术的挑战而引发的关于恢复美国技术优势的激烈讨论，但文章明确表示有理由相信“技术全球主义”（techno-globalism）仍然是美国开发新技术的核心组织原则且不应被替代。

然而随着特朗普政府上台，技术民族主义席卷而来，呈现出“极端化”和“一边倒”的趋势。这是以“美国人民的人身安全和经济福祉”为中心的执政理念在处理美国内外关系时的“本能反应”和“情感诉求”。在“美国优先”的政治口号和国内泛滥的民粹主义裹挟之下，这种杰克逊主义（Jacksonian）被进一步放大，其追随者将美国的国家安全和经济利益放在首位，并不认为世界秩序和国际法治会服务于美国广大工人群体的利益。相反，在他们眼中，包括两大政党政治机构成员在内的美国精英，在对外交流合作中势必会牺牲国内大众的利益，还会增加“外交政策的成本和风险”。而从美国国内的选举政治来看，拜登政府就职以来虽然调整了特朗普时期关于多边议题和盟友关系的部分政策，但其在对华问题上几乎没有任何显著改变，甚至加剧了经济、军事和科技等领域的对抗程度，企图将对华竞争作为持久的政治议题。

这种技术民族主义的深刻转变可以归纳为三个典型特征，即技术发展的“国家安全化”、技术竞争的“地缘政治化”和技术合作的“意识形态化”，具体表现包括：

首先，国家安全利益的泛化。以外国投资安全审查为例，美国总统审查特定交易的权力来源于1988年《埃克森—弗洛里奥修正案》（Exon-Florio Amendment）。该修正案中虽然没有界定“国家安全”的含义，但列明了若干审查标准，重点关注国防安全、军事安全和其他相关的先进技术。小布什总统签署的《外国投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007）修改了“国家安全”的审查标准，增加了“关键基础设施”“关键技术”“关键资源和材料”等考量因素，凸显了美国政府对国家安全利益的扩张化解释。

2018年，特朗普政府再次对外国投资安全审查进行实质性修改，进一步扩充了“国家安全”的风险考量范围，纳入“关键技术或关键基础设施”“个人身份信息、遗传信息或其他敏感信息”“恶意网络活动”等因素。此外，结合投资委员会对中资企业的审查实践，国家安全因素通常还会与“投资者的政府背景”“投资交易涉及的高新技术领域”以及“投资对市场环境的影响”等相联系。这些无不体现出美国政府泛化国家安全利益的趋势。

其次，国家安全措施的扩张化。泛化国家安全利益是帮助美国政府扩大“打击范围”，而扩张国家安全措施则是丰富“打击手段”。这是美国政府构建“小院高墙”式对华科技竞争框架、从“全面封堵”转向“有限封堵”的战略选择。在这样的战略指引下，一方面，美国政府加大对国内关键技术和关键基础设施，例如半导体和微电子、先进制造、量子信息和生物技术等的投入，重塑国内竞争优势，同时通过设立护栏规则、确立技术标准等方式，排除来自中国的竞争。另一方面，以国家安全为名、以意识形态划线，美国政府通过出口管制、投资审查、伙伴间联盟等，确保“小院”内“志同道合”伙伴间的交流合作，提升国家安全治理能力和水平，同时隔绝和打压“高墙”外的国家，维护美国的科技优势和霸权地位。这种“举国体制”“攻防兼备”的规则体系，融合了贸易、投资、知识产权、竞争、补贴、供应链等国内和国际多种法律规范，是当代美国技术民族主义的生动体现。然而这种技术发展和民族文化的对立，从历史进程上看是美国政府以“双重标准”对待非西方国家的又一例证。

最后，国家安全审查的自由化。与上述实体规则的调整不同，国家安全审查程序的自由化会给投资者、企业、社会带来高度不确定性，也会造成国内法治和国际法治的不稳定。例如，审查启动的不确定性。美国的外国投资安全审查尽管是以当事方自愿申报为主，但不排除在某些情况下，向投资委员会的申报是强制性的，尤其是当外国政府在某些美国企业中获取“重大利益”以及某些交易涉及“关键技术”时。这是2018年《投资法案》为强化投资委员会的审查职能而首次引入的“强制申报制度”。从实践来看，当美国总统认为某一交易可能危害到国家安全时，即便该交易已经完成，仍可以指示投资委员会剥离相关的有形或无形的资产或财产等。

程序的不透明性和结果的不可救济性也是安全审查自由化的重要体现。以对华出口管制为例，美国政府未能即时公布与“贸易限制有关”的措施，使得受影响的中国企业和个人无从知晓相关情形；此外，无论是从规则层面，还是从实践层面出发，对于以“国家安全”为名出台的出口管制措施，中国企业和个人也无法获得“实质性”有效的行政和司法救济，这损害了程序上的正当权利。同样的问题也反映在2022年的《芯片法案》和IPEF中，其虽以“国家安全”为名“保障”供应链的安全和韧性，但显然不利于维护“公平有序和开放透明的国际经济秩序”。

实施对华科技竞争是美国遏制中国、维护霸权的战略选择。尽管不得不承认这是以国家安全为名的主权行为，但并不意味着美国对华科技竞争没有限度，其中既有国内政策和国际政治的制约，更重要的是国际法中关于国家安全例外的规则和实践正逐渐形成。这不仅将是美国政府不得不考虑的约束条件，更是中国政府破除“规锁”、积极应对的有力武器。

（一）对华科技竞争的国内和国际政治考量

正如前文所述，美国对华科技竞争近年来急剧转向技术民族主义，在规则层面表现为泛国家安全化的趋势，从国家战略选择的角度来看，其也是国内政策和国际政治因素叠加影响下的产物。

一是国内的政治性考量。现任美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）曾发文指出：“无论中国体制未来如何，美国都应保持持久的战略，而不是依赖于对中国发展轨迹的假设……与中国经济竞争中最具决定性因素的是美国的国内政策。”这理应要求更加冷静、客观和科学的评估论证，但从近年来的政策变化看，美国国内的政治极化和技术民族主义的回归，使得国内的政治性考量权重日益上升，这直接影响了美国对华科技竞争战略的持久性和稳定性。

二是盟友利益的分歧和法律制度的不相容。美国政府希望以所谓民主价值观构建对华科技联盟，但其实际上没有真正考虑到联盟成员的实际利益诉求和法律制度的相容性。以IPEF为例，拜登政府希望借此重申美国对区域内成员的支持、重塑美国在亚太地区的领导力，但从IPEF议题的特征来看，其更多体现的是美国国内的政策偏好，而非区域内成员的共同关切。对于市场准入等受到普遍关注的问题，IPEF并未将其纳入，而是涵盖了美国国内关注的供应链、高标准数字贸易规则、劳工标准和反腐败等议题，企图服务于美国政府的“印太战略”和“中产阶级外交”，并借此实现遏制和打压中国经济和科技发展的战略目标。

三是中国政府的反制措施。从国际关系和大国博弈角度来看，中国作为对象国的反制措施同样起到了重要的制约作用。为应对美国政府的经济胁迫和科技竞争，中国政府近年来在国内层面开展了以《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等为依据的积极反制，同时在双边和多边层面维护自身发展权益，挑战美国政府措施的合法性。中美间的较量博弈充分表明了大国既是技术竞争的主体，同时也是决定国际关系的关键少数。

（二）对华科技竞争的国家安全例外约束

国家立法是主权行为，但并非没有约束。这种约束大致可以分为两类：国内法的审查和国际法的约束。从国际法层面来看，尽管曾有观点坚持国家的政治行为应得到“礼让”，但从当前的国际法规则和实践发展来看，主权国家的国家安全例外行为并非“禁区”。更进一步而言，美国作为主权国家，可以选择以国家安全为名构建对华科技竞争规则体系，但即便如此，其仍应受到国际法的约束。

一方面，美国对华科技竞争更多是以国家经济安全为主导。特朗普政府首次明确地将“经济安全”定义为“国家安全”，将其上升到美国国家安全战略的高度，并声称“国内的经济活力、增长和繁荣对于美国在海外的实力和影响力是绝对必要的”。此外，从当前美国对华科技竞争规则体系来看，也能得出相同的结论。在美国国内投入大量财政补贴，对外完善对华出口管制和投资审查，多边层面构筑科技联盟——这无不透露出美国以技术、贸易和投资等规则保护其“经济利益”的实际意图。

另一方面，即便是以政治和军事安全为理由，美国政府对华科技竞争仍应受到国际法的约束和审查。《联合国宪章》赋予了安全理事会“调查任何争端或可能引起国际摩擦或惹起争端之任何情势”，“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”，从而“维持或恢复国际和平及安全”。国家即便行使国际公法上安全例外的自卫权，也应符合《联合国宪章》第51条的规定。而从国际贸易和投资法的发展来看，确立国际争端解决机构对安全例外条款的管辖权已是事实。据此，美国对华科技竞争援引国家安全理由，无论是基于经济安全，还是政治或军事安全等，均应受到国际法中国家安全例外规则的约束。

（三）对华科技竞争中国家安全概念的具体化

泛化国家安全概念已成为美国遏制中国经济和科技发展的重要手段，也是当前国际秩序和全球治理的重大风险挑战。正如前文所述，国家安全概念的泛化在美国对华科技竞争中的表现主要有国家安全利益的泛化、国家安全措施的扩张化、国家安全审查的自由化。这既是新自由主义转向的结果，也是主权国家“回归”的表现。

因此，坚持科技竞争中国家基本安全利益的确定性是关键。有别于“国家安全利益”的多重维度，“国家基本安全利益”毫无疑问是更为狭窄的概念，且只应被理解为与“国家基本职能”紧密相关的利益。任何企图扩大或泛化的行为，都应被谨慎对待。例如，“经济运行、经济发展过程中普遍存在的一般性消极问题”大多不宜或不必归入“国家经济安全”的范畴，更与“国家基本安全利益”无关。

坚持以规则为导向、以市场为基础，才是践行可持续国家安全观的发展方向。具体而言，确立以GATT第21条为核心的国家基本安全利益及其例外的规则表述，并将其作为国家间技术、贸易和投资规则的双多边“范本”。与此同时，吸收采纳实践中形成的做法，例如安全例外条款的可管辖性、国家基本安全利益的解释适用、善意原则的合理限制等。此外，借鉴《联合国宪章》第51条国家自卫权的规定及其解释适用，进一步明晰国家基本安全利益的内涵外延和适用条件。

（四）善意原则下的对华科技竞争

善意原则是国际法上最重要的一般原则，也是一项古老的国内法律制度。它是国际法重要制度的基础，同时也是国际法不可分割的一部分。善意原则“能够被说明，但无法被定义”，且往往与善意履行义务、善意解释条约、善意行使权利等相关联。在条约法层面，《联合国宪章》《维也纳条约法公约》和WTO协定等对善意原则都有不同程度的体现。

以国家安全为名的对华科技竞争虽是美国的国内法律制度，但仍应受国际法一般原则和相关规则的约束。

首先，善意解释国家基本安全利益。根据专家组的解释，成员不能将GATT第21条安全例外作为逃避义务的手段，更不能将其自身的经济和科技发展利益“重新贴上”国家基本安全利益的“标签”，试图摆脱WTO项下的义务。换言之，善意解释国家基本安全利益是履行国家安全例外规定的前提。

其次，善意适用国家安全例外的援引条件。以GATT第21条为例，善意适用“战时或国际关系中的其他紧急情况”。从专家组的解释来看，战争是指武装冲突（armed conflict），是国际关系中的紧急情况之一。据此，美国政府声称的保护国内经济和科技发展利益的国家安全行为是否符合“国际关系中的其他紧急情况”？至少从当前的情势判断，美国政府单方面的行为很难被归入其中，相反，中国政府因美国单方面行为威胁到自身的经济和技术安全而采取相应的反制措施，或许更贴近条约本意。因此，善意适用国家安全例外的援引条件直接决定了其在国际法上的合法性。

最后，基本安全利益的定义和国家安全例外的适用应符合善意原则，国家在其采取的措施和声称的政策目的之间也应符合善意原则。换言之，美国政府如果希望以国家安全为名实施对华科技竞争，至少从国际法一般原则而言，应表明其所实施的手段与声称的目的之间符合最低限度的合理性要求，是“诚实”“正直”而非破坏条约宗旨和目的的“恶意”行为。

（五）对华科技竞争的必要性和相称性

如果说善意原则是偏主观的标准，那么，比例性原则便是更为客观的裁量尺寸。作为公法的“帝王原则”，比例原则规范和限制公权力，其本质在于“调整手段与目的的关系”，要求在追求正当目的时保证手段的“适当性、必要性与均衡性”。这一原则同样适用于国家自卫权，并成为一项“为国家普遍接受、国际司法判决支持和学者一致同意”的习惯国际法上的原则。

必要性要求受攻击的国家只有在“没有其他切实可行的和平手段可供选择”时，才“不得不使用武力诉诸自卫”。而相称性则指，国家行使自卫权时“使用武力的强度和规模要与遭受的武力攻击大体一致”。上述要求适用于条约法上的国家安全例外，同时也应指导美国国内的对华科技竞争规则。具体而言，即便承认美国追求经济和科技安全这一目标的正当性，也不能否认其实现手段应符合比例性要求。

换言之，美国政府采取的对内补贴、对外限制和与盟友结盟的手段对于实现其政策目标是否不可或缺，与所谓的“中国威胁”相比是否在必要的限度之内，这不应仅仅取决于美国政府的主观判断，而要结合客观的风险威胁、可使用的政策工具以及战略的整体规模等。但无论如何，比例性原则都应是约束政府公权力行使的客观标准。

（六）对华科技竞争的程序透明、公正和可预期

程序正义和实体正义是实现法治的“双翼”。透明、公正和可预期的审查程序不仅是国内法治的要求，更是国际法治不可或缺的价值。在国家安全审查程序中，程序法治更有其独特的价值和意义。正如前文所述，程序的不透明性和结果的不可救济性是美国国家安全审查自由化、国家安全利益泛化的表现之一。以外国投资安全审查为例，大多数国家在审查过程和结果公开方面几乎“无所作为”，即便有专门编制的年报，也不会披露审查信息和决策依据等内容，程序正义仍然无从谈起。这将会使得安全审查“异化”为服务政治目的的工具。为此，追求程序透明、公正和可预期应成为关键。

美国政府实施的对华科技竞争战略值得警惕和反思。该战略强烈地反映出以美国为首的西方国家在面对中国日益崛起的经济和科技实力时表现出的不安。为此，美国政府不惜抛弃多边主义和国际法治，转而以国内法和域外管辖为基础，试图对内重塑竞争优势、对外维持霸权地位。这也恰恰暴露出全球治理和国际法治的薄弱性。尤其是在新自由主义理念逐渐式微、新的国际规则尚未形成之际，到底是“逆全球化”还是“再全球化”，“合作共赢”还是“分立对抗”，都值得身处其中的我们去思考。

党的二十大报告强调：“坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”这至少蕴含了两个层面的指引。一方面，应始终坚持多边主义和国际法治。任何国家和地区都应遵守国际法，都应以联合国宪章宗旨和原则指导国家的行为，并坚持以联合国为核心的国际体系的监督和约束。另一方面，应坚决反对单边主义和排他性的小圈子。不应以国内法作为放之四海而皆准的规范，也不应以国内法作为违反国际义务的理由，更不应将国内法凌驾于国际法之上。只有这样，才能实现国家的“回归”和国际秩序的“回位”。