首页 时事 民生 政务 教育 文化 科技 财富 体娱 健康 情感
更多
旅行 百科 职场 楼市 企业 乐活 学术 汽车 时尚 创业 美食 幽默 美体 文摘

国有创业投资尽职免责容错机制的发展历程与规则格局初探（下）

学术   2025-01-02 07:31   上海  


基小律说：

随着中央与地方政府对尽职免责容错机制的不断探索和完善，国有创业投资的尽职免责容错机制也得到了越来越多的关注。本文在梳理中央及地方不同的国资企业、国有创业投资尽职容错免责规范的基础上，对尽职免责容错的共同关注要点、各地的特殊条件、尽职容错免责机制对创投领域的特殊关注进行分析。本文希望能为国资基金的决策者和管理团队提供参考，并欢迎业务同仁批评与指正。本文分为两期发出，下期聚焦尽职免责容错机制的市场规则格局与具体规范、尽职免责容错机制的不足及建议，并对全文进行总结。
本文首发于2024年12月3日，好文建议多次阅读！
快来和基小律一起看看吧~

邹菁 郎佳霖 | 作者


目录

一、尽职免责容错机制定义
二、尽职免责容错机制历史沿革
三、国资企业与国有创业投资尽职免责容错具体制度分析
四、国有创业投资尽职免责容错制度的市场规则格局与具体规范
五、目前国有创业投资尽职免责容错机制的不足与改进建议
六、总结




4

国有创业投资尽职免责容错制度的市场规则格局与具体规范
我国国有企业的尽职免责容错制度经过约八年的发展，从原则性探索到逐步建立具体规则，不断总结经验，目前已经形成了多层次、有差异、符合地方特点的政策规范体系。
从容错机制的规范层次来看，具体到国资基金领域，首先，在中央规范性文件的支持下，各地陆续出台了符合地方实际和地域要求的国资尽职免责容错的规范性文件、各类基金业务管理办法以及针对特定地方引导基金的基金管理办法。其次，作为鼓励国资基金投向初创企业、创新企业的重要制度保障，一些国资投资机构也会选择与合伙企业型基金在合伙协议之外签署补充条款或附属协议，以达成差异化的国资权利安排；也有国资投资机构会选择直接在合伙协议中就基金管理人的尽职免责容错进行约定。
近年来，国有创业投资领域操作性较强的尽职免责容错规则规范，更多还是见于地方性的基金管理办法以及其他一些相关的规范性文件。以下，本文就以上海、北京、广东三地近期出台的法律法规与规范性文件为例，就国有创业投资的尽职免责容错机制的具体规范进行简单的介绍。
（一）上海地区的国资基金尽职免责容错规则规范
2024年7月30日，上海市人民政府办公厅《关于进一步推动上海创业投资高质量发展的若干意见》（沪府办规〔2024〕10号），针对创业投资提出要优化国有资本考核与评价机制，“落实尽职免责，对科技领域投资未能实现预期目标，但依照国家和本市有关决策、规定实施，且勤勉尽责未谋取私利的，不作负面评价。”并落实相关责任单位为上海市国有资产监督管理委员会。
2024年8月27日，上海市国资委印发了《市国资委监管企业私募股权投资基金业务管理办法》（沪国资委金融〔2024〕167号）对上海市国资委监管企业及其子公司开展私募股权投资基金业务进行了规范。其中第三十七条规定，开展基金业务的监管企业应当在集团层面建立包含“责任追究与尽职免责制度”在内的基金管理制度，相关管理制度在经审批程序后，应报送市国资委进行事后备案。第五十四条明确规定，“支持监管企业按照‘三个区分开来’的要求，明确基金业务的容错条件和程序，营造有利于创新的良好氛围。尤其对于投资种子期、初创期科技型企业项目，因政策界限不明确等原因未实现预期效果或者出现探索性失误等情形的，依据有关规定予以尽职免责。”此外，第五十四条还提出了免责需要同时满足的前提条件：“（一）在开展基金业务过程中未谋私利，且不属于弄虚作假、徇私舞弊、滥用职权；（二）未违反法律法规、党纪党规和相关制度，且符合基金章程约定投向以及基金分类要求；（三）项目尽职调查、投资决策、投后管理等程序符合相关制度及业务流程。（四）在开展基金业务过程中勤勉尽责，建立了有效的风险管控制度并执行，主动止损减损。”
由此可以看出，上海市国资基金的禁止免责容错规范给予了各国资企业较大的自由制定规范权力的同时，通过事后备案的方式对相关规范进行管理，并明确了免责需要满足的数个前提条件，在激发国资企业自主积极性的同时强调了“底线思维”。
（二）北京地区的国资基金尽职免责容错规则规范
2024年5月14日，北京市东城区财政局印发了《东城区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”）。《征求意见稿》对东城区政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金进行规范。其中第三十九条规定，“引导基金应当接受财政、审计等部门对基金运行情况的考核、监督、检查、审计，对于检查中发现的问题按照预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。”此外，规定还就具体的免责机制进行了明确：“相关部门及引导基金管理机构工作人员履行职责过程中，符合以下情形的，依法依规依纪免予责任追究：（一）法律法规、党纪党规和相关制度未明令禁止，或者虽未明确规定但符合中央决策部署和全市工作要求；（二）基金投资符合中央和市区对政府投资引导基金的重点支持方向和要求，以及符合国家产业政策、市区重点产业布局规划和产业链发展需要；（三）经过充分论证和尽职调查评估，并按照实际情况履行投资决策程序，不存在违反相关制度和业务流程的情形；（四）按照法律法规和行业监管要求，建立了相应的风险管理制度并有效执行；（五）没有为自己、他人或其他组织谋取不当利益、中饱私囊，没有明知故犯或与其他组织或个人恶意串通损害国家利益、公共利益和他人正当利益；（六）对探索创新、先行先试中非主观故意造成的损失，积极履职尽责，采取合理方式主动及时止损减损，以消除不良影响或有效阻止危害结果扩大。”
可以看出，北京市东城区《征求意见稿》的规范思路与上海市的相关规范不同。其一，《征求意见稿》并未就具体基金的尽职免责容错机制的建立提出要求或进行管理；其二，区别于上海市相关规范提出尽职免责需要同时满足的四项前提条件，《征求意见稿》并未明确六项免责情形是否需要同时满足。若秉持宽松态度解释，则无疑《征求意见稿》相较于上海市相关规范给予了国资企业更多的容错空间，但因为条文对免责情形的规定仍不够详尽，相关规范在具体适用中可能会有难度；若秉持谨慎态度，认为引导基金免责需要同时满足六项情形，则单就相关规范的表面文义来看，《征求意见稿》的六项情形与上海市相关规范的四项条件本身可能相差无几，但在具体措辞、排序方面仍有区别。
（三）广东地区的国资基金尽职免责容错规则规范
早在2021年，深圳市在深圳市天使母基金的投资上便提出单项目容忍亏损40%的说法。2021年7月21日，国家发改委《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》中便提到，各地政府可以借鉴深圳的创新举措和经验做法，发挥政府投资杠杆作用，组建早期创业投资引导基金，最高承担子基金在单一项目上40%的投资风险。
2024年7月31日，广东省人大常委会会议通过了省级地方性法规《广东省科技创新条例》，其中明确提到“省人民政府科技、财政、国有资产监督管理等部门对国有天使投资基金、创业投资基金的投资期和退出期设置不同考核指标，综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标”。相关规定已于本年10月1日起施行。
2024年6月28日，广州开发区国有资产监督管理局印发了《广州开发区（黄埔区）科技创新创业投资母基金管理办法》（“《黄埔区科创基金管理办法》”），其中第四十六条规定，由广州开发区管委会、黄埔区政府出资设立，不以盈利为目的的政策性母基金“秉承坚持产业引导、鼓励干事创业、宽容失误的原则，建立管理运作容错机制，对已履行规定程序作出投资决策、进行基金投资且勤勉尽责未谋取私利的，如因不可抗力、政策变动、行业风险或发生市场（经营）风险等客观因素造成投资损失的，不追究受托管理机构及相关人员的责任，不作负面评价，包括但不限于以下情形：（一）投资由管委会、区政府通过会议纪要等公文形式明确支持的项目。（二）投资为引进关键核心技术、发展尖端前沿科技落地本区的重大产业项目。（三）投资项目因不可抗力、政策变动或发生市场（经营）风险等因素造成投资损失，且未涉及违法违规、重大过失或其他道德风险的。（四）符合本办法规定的其他免责情形。”
同样在今年的9月18日，佛山市南海区科学技术局就《佛山市南海区蓝海科创天使投资基金管理办法》（“《蓝海天使基金管理办法征求意见稿》”）草拟并印发了第六次征求意见稿。《蓝海天使基金管理办法征求意见稿》不仅将“风险容忍”列入基金运作的原则，还规定“在基金管理人尽职调查到位、决策程序合规、未谋取个人利益、不存在重大失职行为的前提下，对项目投资亏损不作负面评价，基金管理人及相关投资决策、投资实施人员不承担投资亏损的有关责任，但违反国家法律法规及其他有行政效力的规范性文件规定的除外。原则上对单个项目的亏损或单个年度亏损，不作为对基金运营情况的负面评价。不涉及违法违规和其他道德风险的，如出现亏损的，应综合考虑动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响等情况，参照‘三个区分开’的原则，对‘敢于担当、踏实做事、不谋私利’的相关主管部门、管理机构及其人员予以尽职免责。建立天使投资基金风险容忍机制，允许基金出现最高不超过 80%的亏损。”
可以看到，相较于北京和上海地区，广东地区针对科创基金的免责容错机制明显更加宽松。《黄埔区科创基金管理办法》对免责情形进行了开放式的规定，佛山市蓝海区的《蓝海天使基金管理办法征求意见稿》则允许基金出现最高不超过80%的亏损。



5

目前国有创业投资尽职免责容错机制的不足与改进建议
目前，我国多地已经建立起了国资企业及进一步涵盖国有创业投资的尽职免责容错机制，部门地方政府也出台了较为详细的规则体系。但目前而言，我国国有创业投资的尽职免责容错机制仍存在一些不足，本文试作总结如下：
（一）尽职免责容错机制的不足
1、机制设计仍较为抽象，缺乏细化操作指引
目前许多尽职免责条款中对“勤勉尽责”及“不可抗力”导致的免责情形描述较为笼统，缺乏具体细化的标准和明确的责任划分。由于缺少统一认定机制，不同部门在执行时容易因解释分歧导致实施困难，甚至无法适用。部分业内人士反映，容错条款更多停留在原则层面，实践中难以明确“应免责”与“需追责”的界限，导致投资团队在面对风险决策时犹豫不前。
2、执行程序复杂，实践落地性不足
尽职免责机制在执行过程中涉及多个环节，包括内审、外部评估及监督等环节。现有程序流程烦琐，审批周期长，最终可能阻碍免责机制的实施效率。
此外，根据部分业内人士在接受第三方机构调研时反映，纪检、审计和国资监管部门对相关免责申请的接受度不高。许多机构在实施容错机制时，面临纪检监察和审计意见不一致的情况，削弱了机制实际运行效果。免责政策难以形成共识，同时还缺乏独立的第三方评价机构对尽职免责机制进行系统性设计和效果评估。这些问题使尽职免责机制的客观性和科学性受到质疑，阻碍了其进一步推广。
（二）尽职免责容错机制的改进建议
针对以上不足，本报告在规则体系梳理的基础上，针对我国国有创业投资的尽职免责容错机制，提出以下初步改进建议：
1、细化标准与责任划分
明确尽职免责的适用情形、标准和责任界限，减少模糊性。
2、优化审批流程
参考《苏州市天使投资引导基金管理办法》的做法，简化程序，设立专项审批渠道，减少多部门协同带来的执行难度。
3、强化外部支持
推动纪检、审计和国资监管等相关部门对容错机制的认同，通过立法保障政策执行。
4、完善风险评估体系
引入独立第三方机构，科学评估投资项目风险，提高容错决策的合理性和透明度。



6

总结

总体而言，我国国有创投机构激励容错机制的设计延续国有企业激励容错机制的原则，相关实施办法内容主要包括对容错机制概念的确定、对容错机制的适用人员与适用范围的规定、对容错机制免责程序的确定。

容错机制方面，机构根据自身实际情况制定，具体考核上正面清单、负面清单模式均有，目前大部分机构已增加了对投资早期阶段项目失败的包容度，并将追错视角逐渐从单个项目层面转向基金整体层面。各地建立的不同的国有创业投资尽职免责容错机制既有共性的要求，也体现了地方的创新与灵活性。随着政策的逐步完善，容错机制有望在促进投资创新与风险控制之间找到更好的平衡。


基小律法律服务团队 






点击下方每部分链接查看更多原创文章！


      私募合规系列热点聚焦    

基小律私募合规之原创好文

基小律私募合规之课程
基小律私募合规之收藏

基小律私募合规之法律服务产品




特别声明

基小律是国浩上海合伙人邹菁、张泽传、周蒙俊等律师组建的律师团队。本微信文章仅供交流之目的，不代表作者供职单位的法律意见或对法律的解读。


 点击“阅读原文”，收听更多语音课程！
基小律
基小律，以PE基金为中心，提供募、投、融一站式法律专家顾问服务。基小律，在PE基金的道路上与您相伴同行。
 最新文章
基小律观点｜2024年新《公司法》系列文章及课程集锦
【周六晚20点】基小律说No.1期｜私募基金律师谈2024
基小律观点｜新《公司法》实施系列之“修改概览篇”解读
基小律观点｜新《公司法》实施系列之“私募基金篇”解读
基小律观点｜新《公司法》实施系列之“资本市场专题”解读
基小律观点｜新《公司法》实施系列之“投融资专题”解读
基小律观点｜新《公司法》实施系列之“企业治理与权利保护专题”解读
基小律业绩 | 基小律助力誉尊资本完成誉尊潮升基金的设立
中基协《私募基金管理人登记申请材料清单（2023年修订）》之十四项关注要点
基小律课程 | 政府及国有基金的运营与法律关注要点
基小律收藏 | 私募基金法律汇编
基小律观点｜《市国资委监管企业私募股权投资基金考核评价及尽职免责试行办法》简评
一表读懂上海国资私募基金业务新规
国有创业投资尽职免责容错机制的发展历程与规则格局初探（上）
国有创业投资尽职免责容错机制的发展历程与规则格局初探（下）
2024年私募基金监管事件大盘点
2023年私募基金监管事件大盘点
2022年私募基金监管事件大盘点
2021年私募基金监管事件大盘点
基小律观点｜《私募证券投资基金运作指引》要点解读回顾
中基协《私募基金管理人登记申请材料清单（2023年修订）》之十四项关注要点
基小律课程 | 私募新规后基金的设立及备案
基小律收藏 | 私募机构合规自查手册（2024）
基小律观点｜《上市公司股东会规则（修订草案征求意见稿）》之主要修订要点
私募基金作为拟上市企业第一大股东的关注要点
基小律课程 | 生物医药企业投融资、上市概况及上市路径选择
基小律收藏 | 从IPO案例看各行业PE投资法律尽调实务手册
新 《公司法》实施后公司章程的修订要点
【周日晚20点】基小律公益直播 | 政府引导基金与S基金合作路径与方案选择
新《公司法》后，PE/VC投资协议修订的十大关注要点
现场直播回放 | 新《公司法》系列直播第3期之二：新《公司法》后股权投资协议修订的十大关注要点
基小律 · 新《公司法》修订后配套整改法律服务来啦，请收好！
新规速递 | 上海市国资委监管企业私募股权投资基金考核评价及尽职免责试行办法
上海市政府引导基金的历史沿革与最新发展
基小律课程 | 《国有企业参股管理暂行办法》关注要点
基小律收藏｜国有创业投资尽职免责容错机制研究报告
基小律业绩 | 基小律助力浦耀信晔完成浦信熠芯基金的设立
新《公司法》对私募基金设立及运作的影响
现场直播回放 | 私募基金新规下基金管理人合规运作与基金备案关注要点
基小律 · 母基金设立及子基金尽调投资服务来啦，请收好！
基小律观点 | 私募基金领域经营者集中申报的十问十答
从最新三个处罚案例看经营者集中申报的关注要点
基小律课程 | 新《反垄断法》下，私募机构更应关注经营者集中申报的法律风险
基小律 · 常年法律顾问来啦，请收好！
基小律观点 | 2024年上海市市场化母基金的发展概况——兼谈市场化母基金的发展趋势
上海市政府引导基金的历史沿革与最新发展
基小律课程 | PE/VC基金引入政府引导基金的比较与考量
基小律收藏 | 上海市政府引导基金/母基金发展研究报告（2024年版）
以案说基金｜从上海法院一起案例看私募机构董监高的责任承担
以案说基金丨股权回购与名股实债的界限
 分类
时事
民生
政务
教育
文化
科技
财富
体娱
健康
情感
旅行
百科
职场
楼市
企业
乐活
学术
汽车
时尚
创业
美食
幽默
美体
文摘
 原创标签
时事 社会 财经 军事 教育 体育 科技 汽车 科学 房产 搞笑 综艺 明星 音乐 动漫 游戏 时尚 健康 旅游 美食 生活 摄影 宠物 职场 育儿 情感 小说 曲艺 文化 历史 三农 文学 娱乐 电影 视频 图片 新闻 宗教 电视剧 纪录片 广告创意 壁纸头像 心灵鸡汤 星座命理 教育培训 艺术文化 金融财经 健康医疗 美妆时尚 餐饮美食 母婴育儿 社会新闻 工业农业 时事政治 星座占卜 幽默笑话 独立短篇 连载作品 文化历史 科技互联网
 发布位置
广东 北京 山东 江苏 河南 浙江 山西 福建 河北 上海 四川 陕西 湖南 安徽 湖北 内蒙古 江西 云南 广西 甘肃 辽宁 黑龙江 贵州 新疆 重庆 吉林 天津 海南 青海 宁夏 西藏 香港 澳门 台湾 美国 加拿大 澳大利亚 日本 新加坡 英国 西班牙 新西兰 韩国 泰国 法国 德国 意大利 缅甸 菲律宾 马来西亚 越南 荷兰 柬埔寨 俄罗斯 巴西 智利 卢森堡 芬兰 瑞典 比利时 瑞士 土耳其 斐济 挪威 朝鲜 尼日利亚 阿根廷 匈牙利 爱尔兰 印度 老挝 葡萄牙 乌克兰 印度尼西亚 哈萨克斯坦 塔吉克斯坦 希腊 南非 蒙古 奥地利 肯尼亚 加纳 丹麦 津巴布韦 埃及 坦桑尼亚 捷克 阿联酋 安哥拉