国有创业投资尽职免责容错机制的发展历程与规则格局初探（上）

学术 2025-01-02 07:31 上海

基小律说：

随着中央与地方政府对尽职免责容错机制的不断探索和完善，国有创业投资尽职免责容错机制也得到了越来越多的关注。本文在梳理中央及地方不同的国资企业、国有创业投资尽职容错免责规范的基础上，对尽职免责容错的共同关注要点、各地的特殊条件、尽职容错免责机制对创投领域的特殊关注进行分析。本文希望能为国资基金的决策者和管理团队提供参考，并欢迎业务同仁批评与指正。本文分为两期发出，上期聚焦尽职免责容错机制的定义、历史沿革，并对国资企业与国有创业投资尽职免责容错具体制度进行探讨。

本文首发于2024年12月2日，好文建议多次阅读！

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邹菁郎佳霖 | 作者

一、尽职免责容错机制定义

二、尽职免责容错机制历史沿革

三、国资企业与国有创业投资尽职免责容错具体制度分析

四、国有创业投资尽职免责容错制度的市场规则格局与具体规范

五、目前国有创业投资尽职免责容错机制的不足与改进建议

六、总结

尽职免责容错机制定义

国资基金管理机构及其管理人员在国资基金的投资运营过程中，虽未达到预期投资效果或产生亏损，但在符合一定前提条件下，能够获得责任豁免，免予问责或处分。免责的前提条件包括但不限于为推进改革创新而进行投资、投资过程中严格遵循投资决策流程、亏损结果由不可抗力或市场失灵导致、个人没有谋取私利或重大过失的、无证据表明投资基金管理机构及其管理人员未依法依规尽职的等等。

尽职免责容错机制历史沿革

（一）国资企业尽职免责容错机制的历史沿革

1、中共中央、国务院关于国资企业尽职免责容错机制的规范及发展

2016年，习近平总书记在学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨会上，首次提出了“三个区分开来”的工作指导原则，即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。同年第十二届全国人大第四次会议上，国务院在《政府工作报告》中明确提出，健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲。同年9月16日，国务院53号文《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》规定：健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽容失败的国有创业投资生态环境。

2016年之后，陆续有国有企业开始在企业内部探索性建立起容错机制。截至2019年，约有28%的国有企业陆续建立实施了容错纠错机制[1]。

在一部分国企进行先行性探索实验之后，2018年5月，中共中央办公厅正式发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，在“三个区分开来”的基础上对容错纠错的建立提出了更加明确的要求。2018年7月13日，国务院国有资产监督管理委员会发布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，针对央企违规经营投资提出了从轻或减轻处理的其中具体适用情形。随后，在2019年，中共中央和国资委发布了《国企集团公司三个区分开来容错纠错机制实施办法》，要求国企结合公司实际实施容错纠错机制，将国企履行容错纠错机制的主体责任进一步明确。

2、地方政府关于国资企业尽职免责容错机制的规范及发展

自2016年以来，各地也针对国资企业出台了不同的尽职免责容错政策。从政策导向来看，国有企业的免责容错主要聚焦在企业制度改革、创新投资层面。

例如在上海地区，上海市人民政府办公厅早在2020年6月便印发公布了《上海市市属国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，其中提及，企业管理人员在落实重大战略部署、推进改革发展推进科技创新、承担社会责任等过程中，已履行规定报批程序且勤勉尽责、未谋私利，因政策界限不明确等原因未达到预期效果、出现一定偏差失误或造成一定损失等的，可以根据相关规定予以从轻、减轻或免责处理。在同年8月上海市国资委发布的《关于鼓励本市国有企业进一步实施创新驱动发展战略的指导意见》中，更是提及上海市国企应根据市委办公厅、市政府办公厅《关于激励上海地方国有企业管理人员担当作为实行容错纠错的实施办法（试行）》（沪委办〔2020〕27号）文件，制定容错纠错机制的实施细则，经集团董事会批准同意后向市国资委备案，在报告范围内予以容错。

此外，无锡市国资委在2018年发布了《无锡市市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》，除了常见的企业改革创新容错事项外，无锡市的国企改革创新容错机制实施办法还就常见容错事项评估认定程序作出了非常详细的规定，提高了容错机制的可操作性。

（二）国有创业投资尽职免责容错机制的历史沿革

1、中共中央、国务院关于基金创投领域尽职免责容错机制的规范及发展

具体到国有创业投资，国务院有关部门早在2018年后即出台了多份涉及国资基金容错机制的政策及规范性文件。例如，2018年12月23日，国务院办公厅发布〔2018〕26号《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》，提出推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制，对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率；2021年7月21日，国家发改委发布《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》（发改地区〔2021〕1072号），提及发挥政府投资杠杆作用，组建早期创业投资引导基金，最高可承担子基金在单一项目上40%的投资风险，助力初创企业跨越“死亡谷”。

与此同时，延续国有企业激励容错机制的发展脉络，国有投资机构层面的专门容错机制设计也蓬勃开展起来。根据中国创投委2023年发布的《国有投资机构激励与容错机制2022调研报告》，截至2022年，目前的容错机制建立主要集中在引导基金和基金管理公司层面。在109家受访机构中，已有61.47%的受访投资机构建立了容错机制。

2024年以来，国务院总理李强于9月18日主持召开国务院常务会议，研究促进创业投资发展的有关举措等。会议讨论了创业投资事关科技创新、产业升级和高质量发展的事项。会议提及，要推动国资出资成为更有担当的长期资本、耐心资本，完善国有资金出资、考核、容错、退出相关政策措施。要夯实创业投资健康发展的制度基础，落实资本市场改革重点举措，健全资本市场功能，进一步激发创业投资市场活力。2024年6月15日，国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（国办发〔2024〕31号）的通知，其中也提及要优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度，并健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。

2、地方政府关于国有创业投资尽职免责容错机制的规范及发展

地方政府通常以基金管理办法，或其他规范性文件的形式，对国有创业投资尽职免责容错机制进行规范。

例如，早在2017年末，河南省郑州市即出台了《郑州国家中心城市产业发展基金管理办法》，提出鼓励基金管理创新，对单个投资项目承认投资风险，给予一定的投资失败容忍度。充分运用绩效评价结果予以奖惩。2021年，江苏省苏州市与无锡市也分别出台了天使引导基金管理办法。截至2024年，包括北京、上海、广东在内的多个地方省市已经出台了各自的基金管理办法或其他形式的规范性文件，就国有创业投资的尽职免责容错机制进行规范。

为了进一步鼓励创业创新，巩固、明确尽职免责容错机制，近期还有部分地方人大将国资容错机制纳入了地方性法规体系。2024年1月12日，江苏省人大常委批准了扬州市人大常委通过的《扬州市产业科创促进条例》，提及要健全产业科技创新基金体系，发挥基金支持重点产业科创项目和引导社会资本投资重点产业领域的作用，并强调按照规定合理设置政府资金出资比例，支持建立基金管理容错机制，完善政府投资退出机制。2024年7月31日，广东省人大常委通过了《广东省科技创新条例》，其中还针对创业投资基金明确提及，省人民政府科技、财政、国有资产监督管理等部门对国有天使投资基金、创业投资基金的投资期和退出期设置不同考核指标，综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。

国资企业与国有创业投资尽职免责容错具体制度分析

多年以来，中央及全国各地政府就尽职免责容错机制进行着积极的探索，各地的规范既有共性的前提条件、原则性要求，又在立足地方需求的基础上，发展出不同的规范逻辑、规则设计及规范要求。

（一）国资企业尽职免责容错规范分析

1、国资企业尽职免责容错的共同条件

国资企业的尽职免责容错规范，就其规范客体及目的范围而言，大体囊括了国有创业投资的尽职免责容错，属于后者的上位规范。但总体而言，国资企业的尽职免责容错规范多为原则性要求，中央及地方的国资企业尽职免责容错规范也都提出了一些类似的要求：

（1）坚持法律底线，严守合法合规：几乎所有国资企业尽职免责容错机制都要求国资企业或相应责任机构在投资决策过程中严格遵循法律法规、党纪党规以及投资决策程序的要求和规定。

（2）禁止谋取私利，防止独谋专断：在提倡禁止免责容错的同时，中央及各地规范也在强调，要防止混淆问题性质、拿容错当“保护伞”，搞纪律“松绑”。多数规范都要求，尽职免责容错的适用要求责任人员在改革、投资过程中未谋取私利，遵循决策流程等纪律要求。

（3）尝试改革创新，遵循政策导向：尽职免责容错机制的规范目的即是为了鼓励科技创新，发挥国企的引导作用，为科创企业保驾护航。多数国资尽职免责容错规范，都提出相关责任人员在落实重大战略部署、推进改革发展、推进科技创新、承担社会责任等过程中，已履行规定报批程序且勤勉尽责、未谋私利，因政策界限不明确等原因未达到预期效果、出现一定偏差失误或造成一定损失等的，有适用尽职免责容错的空间与可能。

（4）充分考虑不可抗力因素：不同规范的不可抗力条款尽职免责容错条款在措辞上有所不同，但基本将上级政府政策变动、市场风险等明确纳入考量，允许责任人员在因不可抗力造成的国资损失情况下进行免责容错。

2、国资企业尽职免责容错的特殊要点

除了以上一些共同要求外，一些规范性文件也提出了尽职免责容错机制适用的特殊要求。

（1）对国有资产损失程度的关注：例如，《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》提出责任人员适用容错可以及时采取有效措施减少、挽回资产损失并消除不良影响的。《上海市市属国有企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》除了要考虑损失的后果影响外，还详细提出了损失的认定程序。

（2）对基金特别是创投领域的特别关注：有些国有企业层面的尽职免责容错规范对国有创业投资提出了特别关注。这表明国资基金特别是创投领域是国资尽职免责容错规范的重要部分。例如，2024年8月，湖北省国资委出台了《湖北省国有企业容错免责事项清单（2024年版）》，围绕企业科技创新的重点环节和关键领域，明确了容错免责的情形，其中还专门就种子基金、风险投资基金投资业务的容错进行单独罗列。

（3）尽职免责的“正面清单”制度：为了鼓励创新，积极容错，部分地方政策针对国有企业，特别是创投领域的尽职容错免责规范采取了“正面清单”的模式，即相关责任人员只需满足规范罗列的条件之一，即可适用尽职免责容错。例如，《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第四十条规定：“对中央企业经营管理有关人员在企业改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等的，根据有关规定和程序予以容错。有下列情形之一的，可以对违规经营投资相关责任人从轻或减轻处理……”前文提及的《湖北省国有企业容错免责事项清单（2024年版）》，也以清单的模式对容错情形进行了规范。

3、国资企业尽职免责容错的施行

上海市国资委在2020年8月提出的《关于鼓励本市国有企业进一步实施创新驱动发展战略的指导意见》（沪国资委创新〔2020〕218号）中要求，上海市国有企业应根据相关要求，制定容错纠错实施细则，并经集团董事会批准同意后报市国资委备案。这一规定对上海市国有企业提出了具体的容错纠错机制的制定要求，应有助于尽职免责容错机制的落地实行。

前文提及，无锡市国资委在2018年发布的《无锡市市属国有企业改革创新容错机制实施办法（试行）》中提出了包括提出申请、启动调查认定、初步评估认定、报请审定、结果反馈等程序步骤在内详细的容错事项评估认定程序，这无疑为地方尽职免责容错的具体适用提供了切实可行的路径。

总体而言，国资企业的尽职免责容错规范，特别是中央层面的规范性文件，还是以原则性规范为主，可操作性有限。如果需要考察国有创业投资如何具体进行尽职免责容错，还须进一步了解国有创业投资的具体规则规范。

（二）国有创业投资尽职免责容错规范分析

1、国有创业投资尽职免责容错的共同条件

虽然各地对于国有创业投资尽职免责容错的条件规定各不相同，但同时也有共同的适用前提条件。除了国资企业尽职免责容错机制常见的合法合规、禁止谋取私利、改革创新政策导向、不可抗力之外，也有基金创投领域独有的一些常见的共同规范。

（1）勤勉尽责：许多地方基金管理办法或地方规范性文件都强调了国资企业责任人员或基金管理机构在履行投资职责时不得谋取个人利益，并尽到勤勉尽责义务。

（2）侧重对基金全生命周期的考查：提供基金投资容错较为可行且重要的办法之一便是在基金考核机制中更加侧重对基金整个生命周期的考查，而非聚焦于单个项目的亏损盈利与否。国务院办公厅在《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》中提到要探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。而江苏苏州、安徽合肥等地的天使基金、种子基金管理办法也提及要从基金的整个生命周期出发进行绩效评价，并提高对单个项目的亏损容忍。

2、国有创业投资尽职免责容错的特殊要点

基于不同的地方特殊需求，国有创业投资的尽职免责容错机制在全国范围内呈现出多样化的特征：

（1）尽职免责容错的分类监管机制：各地政府在制定国有创业投资的尽职免责容错机制时，针对不同性质的基金、不同性质的项目及不同程度的亏损率进行区别化的容错机制设计。例如，前文提及的《苏州市天使投资引导基金管理办法》就明确规定，子基金清算时亏损在20%（含本数）以内，可以不申请启动程序，直接对相关人员不予追责。

又例如，安徽省人民政府在2022年12月19日公布的《支持风险投资创业投资高质量发展的若干措施》中明确，安徽省财政厅、金融监管局相关责任单位应合理设定省级政府性股权投资基金参股的风投创投子基金投资风险容忍度，按照天使投资基金、风险投资基金最高分别为80%和40%的投资损失允许率，对子基金整体收益进行绩效评价、审计评估。

（2）尽职免责容错的监管机构

与国有企业层面尽职免责容错的监管机构类似，国有创业投资的监管机构也基本聚焦于各地的国有资产监督管理委员会、地方财政局，在少数情况下，也会需要地方发展和改革委员会、审计局以及纪律检查、检查部门配合监管。

例如，在上海地区，国资尽职免责容错的主要监管单位是上海市国资委。《关于进一步推动上海创业投资高质量发展的若干意见》和《市国资委监管企业私募股权投资基金业务管理办法》规定的监管责任单位都是上海市国资委。在浙江省、北京市东城区等地区，主导尽职免责容错的主要监管机构则是财政部门。例如，北京市《东城区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）》则规定，引导基金应当接受财政、审计等部门对基金运行情况的考核、监督、检查、审计。

3、国有创业投资尽职免责容错的实行

（1）尽职免责容错机制的适用程序：尽职免责容错机制长久以来缺乏一定的可操作性。而苏州市政府办公室于2021年9月公布的《苏州市天使投资引导基金管理办法》（苏府办〔2021〕179号）在基金层面对尽职免责容错机制的启动、执行作出了程序性的规定，具有一定的借鉴意义。《苏州市天使投资引导基金管理办法》明确规定了“启动和申请”“调查核实”“组织决定”“结果反馈”，对尽职免责容错机制的责任人员、调查核实职权机构进行了明确，并对相关程序的法定期限进行规定，具有较强的可操作性。

（2）对创投基金及创投项目的鼓励政策：相较于股权投资基金而言，创投基金通常聚焦于种子期企业和初创期企业。在鼓励创新、扶植初创企业度过早期“死亡谷”的政策导向下，各地对科创企业投资项目的容错相对宽松。

例如，创投项目通常会有较高的亏损容忍率。广州佛山的《蓝海天使基金管理办法征求意见稿》提出原则上对单个项目的亏损或单个年度亏损，不作为对基金运营情况的负面评价，甚至将基金亏损容忍率提高到了80%。但总体而言，各地对科创企业项目的容错亏损容忍率大致在40%至60%左右。例如，早在2021年7月21日的《国家发展改革委关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》中，国家发改委发挥政府投资可以同时最高承担子基金在单一项目上40%的投资风险。也有地方政府针对不同阶段的科创企业指定不同的百分比投资风险容忍率。2024年7月25日，成都市高新区在“2024成都高新策源资本生态大会”上发布全了高新区的生命周期投资基金运营规范体系，其中提及，体系对各类投资基金明确了亏损容忍的尺度，种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金的容亏率从80%到30%进行设置，市场化基金的容亏率设置为20%。

除了设置较高的亏损容忍率外，各地政府在容错规则的设计上也表现出了对科创企业更多的鼓励。例如前文提及的“正面清单”制度，便往往适用于创投领域：广东地区的聚焦科创企业的基金容错机制均采取了“正面清单”模式，而上海市《市国资委监管企业私募股权投资基金业务管理办法》和北京市东城区《东城区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）》等聚焦股权投资基金，或并未特别关注创投基金的地方规范性文件，则大多采取“负面清单”模式。

其余部分见（下）。

注释：

[1] 参见叶永卫，云锋，曾林：《容错纠错机制何以激励国企创新？》，载《财经研究》 2022年第5期，第95页。

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